公共危机管理案例分析——以尼泊尔地震为例.doc

法学院/海警学院 2013 级 行政管理学 课程作业学 生 姓 名：董营营 李雪 秦乔 苗雅楠 姜枫 学 生 学 号： 1310110217、24、16、21、19 教 师 姓 名： 翟翡 专业名称： 行政管理 二班 2015年4月公共危机管理案例分析浅谈尼泊尔地震2015年4月25日14点11分，尼泊尔发生里氏8.1级强烈地震，本次地震是南亚地区80年来最为严重的一次，就最新数据公布尼泊尔境内死亡人数为1931人，并有4名在尼中国公民死亡。尼泊尔军方负责人估计，遇难人数可能在4000至5000人左右。地震造成尼泊尔的历史古迹达拉哈拉塔成为一片废墟，世界文化遗产杜巴广场上三分之二建筑物倒塌，房屋坍塌严重，道路毁坏严重。并且我国境内西藏地区也受到影响，已有20人死亡，20多万人受灾，造成1191户房屋和一座寺庙倒塌。地震是自然灾害，它的发生不可避免，属于突发事件，但是突发事件会不会发展成为公共危机，在很大程度上取决于政府公共危机管理能力的强弱、高低。地震是一种自然性危机，自然性灾害可以对人类社会的生活、生产、生命财产造成急剧的、巨大的，甚至毁灭性的破坏。尼泊尔地震的影响范围广，不仅在尼泊尔境内，在中国境内它的破坏力也是巨大的。这不但考验着尼泊尔政府的公共危机管理能力，也考验着中国政府的公共危机管理能力，并且中国政府还要考虑到在尼中国公民的人身安全，保证他们顺利安全回国。 尼泊尔地震发生后，我国迅速派出国航和东航的飞机飞往尼泊尔接回中国公民，当时尼国机场只允许中国和印度的飞机通过，类似于也门事件。所以有网友在微博上笑言“看到祖国这么流氓，我就放心了”，当然，当我们付之一笑的同时，我们可以从政府处理公共危机的角度出发看待这件事情。一般来说，公共危机管理可以从六个方面来理解。在这里我们着重从三个方面来分析这次危机的表现。首先，从时间序列和周期看。地震属于突发性自然灾害在其发生前是很难预料的，所以这次的地震对于尼泊尔和中国来说都是始料未及的。虽然有报道称：在尼泊尔8级强震发生一星期前，已有地震学专家预测到，并在尼国开会商讨应对之策，却没想到地震发生得如此之快。在我看来，这种说法是有待商榷的。而作为政府，需要在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，尽可能避免危机的发生。在此次事件中，双方政府虽然不能控制地震和余震，但却能采取减少损失的措施。尼国政府在震后拨款约300万人民币用于救援；同时在与中方交涉的过程中要求中国派救援队；尼泊尔的新闻部长对印度电视台说：“我的国家正处在巨大的危机中，我呼吁国际社会更大的援助”这是尼国政府通过内部自救和外部求救来应对危机的表现。作为尼泊尔的邻国，我国境内也受到影响截至4月26日，西藏自治区已有17人死亡，53人受伤。中国政府在对本国内灾民展开全力救援的同时，也对在尼的中国旅客进行疏送。地震发生后，党中央、国务院、中央军委高度重视，立即联系中国驻尼使馆，要求使馆尽快了解灾情，设法帮助在尼中国公民，保障其人身财产安全，把损失减少到最低。使馆也立即启动重大自然灾害救灾预案；同时在航空方面国航和东航已启动应急程序，政府承担“撤侨包机”航班费用；而作为从尼泊尔飞回国内的第一站，西藏公安边防总队开通了应急救援通关三位一体的“绿色通道”，同时拉萨边检站医疗救治，心理服务和边检勤务兵也组成了应急分队待命。能否在危机发生后尽早从危机中恢复过来是考察政府能力的重要表现，当然，这对尼国来说当属后话。而中国政府在经历四川地震和芦州地震后的表现是可圈可点不容置喙的。其次，就是从法律规范这一角度来理解。公共危机管理必须纳入法制化的轨道，许多国家的实践证明，建立比较完善地法律法规体系有利于危机管理的正当性和实效管理。许多国家还有上百部的针对各种自然灾害和其它应急事件的法律法规如美国的洪水灾害防御法，日本的灾害救助法，瑞士的联邦民防法等。喜马拉雅构造带是一条强烈活动带，在这条地震带上仅上个世纪就发生过多次8级及8级以上的地震。尼泊尔作为处在喜马拉雅火山地震带上的国家却缺少相关法律，当然，这并非是为尼泊尔政府描黑着污，实在是政府的前瞻性和危机意识必不可少；相比较而言，我国已有中华人民共和国防震减灾法以及国家地震应急预案等法律法规。再次，从集合应对资源的角度来看。第一，从政府与媒体的关系来看，许多国家都把媒体作为政府管理体系的重要组成部分，为政府、社会组织、公众乃至世界提供及时和正确的互联式的信息，引导公众舆论，安抚、稳定公众情绪。地震发生后，尼泊尔外交部部长通过印度媒体传达请求国际救援之意是政府应对危机的媒体措施，然而我们目前所接触到的有关地震的新闻信息都属尼方之外媒的报道；从中方层面来讲，地震发生后，我国媒体就从地震受灾情况，国家及社会救助，国家领导人的重视，侨胞的撤离情况等方面进行报道并实时更新。这样做，不仅在很大程度上安抚了在尼国人和边境灾区人民的恐慌情绪，还为政府救援争取了各方物资支持，同时也树立良好而负责任有作为的政府形象。从政府与专家的关系来看，专家因其专业判断能力和社会公信力，在政府处理公共管理案件的过程中发挥着重要的作用。尼泊尔的专家曾在2006年估计，尼泊尔如果再发生一次1939年那样的大地震，将会有4万人死亡，9.5万人受伤，6百万人无家可归。如此便是，早有预测，事前准备却少。中科院院士、中国地震局地质研究所研究员邓起东此前接受采访时称，全球正处在一个8至9级地震发生高潮期，青藏高原周边也正处于一个7级以上地震的丛集期，要尤其注意青藏高原南部地区地震活动主体地区转移的情况。这样的预测对政府的预防工作是很大的警示，尼泊尔这次的地震对我国来说实属前车之鉴。从政府与非政府组织的关系来看，非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。除中国的非政府组织及民众已参与救助外，法国，比利时，印度和日本的非正式组织已经开始动员，发出捐款呼吁，筹划为地震灾区提供救助。中国非政府组织的活动协助了中国政府处理这次公共危机。尼泊尔地震属于自然性危机，这次地震虽是一个突发事件，但由于尼泊尔政府没有将这个事件及时控制住，让其转变成了公共危机。而此次地震导致的公共危机的原因主要有三个方面，就是震前、震中和震后尼泊尔政府的真实做法。中新网4月26日电 据“中央社”26日报道，在25日尼泊尔8级强震发生一星期前，约50位地震学家与社会科学家从世界各地前来尼泊尔首都加德满都。他们早已预料到尼泊尔可能发生灾难性强震，希望能在强震来袭前更妥善地做好准备工作，没想到地震在一周后就到来。与会专家知道自己是和时间赛跑，但不知道忧心的情况何时会来。他们希望大震再度来袭时，贫穷、拥挤、过度开发、房屋粗制滥造的加德满都都能有更妥善的准备。可是当25日规模8.1的强震侵袭加德满都时，依然造成了1910人丧生，灾损更是难以估算。然而尼泊尔政府在已预测到地震到来之前，没有采取更加及时有效的办法，将地震会造成的损害降到最小，也没有及时公开信息，疏散加德满都的人们，仍然让各国旅客前来游玩，让游客有来无回，可见尼泊尔政府的责任心并不强烈。还有加德满都会发生地震，不仅因为此地地处断层更因为此地的人为状况，让情况雪上加霜。尼泊尔的绝大多数房子无法抗震，那里的建筑和房屋，都未能严格遵守施工管理规定、采用合格建筑材料。而且建筑用的都是低级劣质钢材。难道尼泊尔的居民是甘愿处于这样的危险之中的吗？这些应当是政府应负的责任，他没有为他的公民营造一个安全，有保障的社会环境，对建造商的管制监督力度不够，使这次大地震造成了更加惨重的伤亡。更重要的是，尼泊尔政府缺少针对各种自然灾害和其他紧急事件的法律法规，导致了发生地震后，没有适当的应对机制，没有规定危机管理的领导体制和组织体制、权利和责任、预警和预演方式以及其他相关事项。 不仅如此，尼泊尔的公民危机教育也很缺乏。尼泊尔公民深知他们自己生活在什么样的地理环境和社会环境之中，不是他们不想了解，而是他们没有机会去学习了解。尼泊尔是世界上最不发达国家之一，所以他们的教育支出也可想而知了。若同样规模的强震侵袭美国加州，每100万人会有10至30人丧命，但在尼泊尔，可能会有1000人死亡，在巴基斯坦、印度、伊朗等地，甚至可能造成多达 1万人死亡。可见政府能力对于应对公共危机的重要性了。应对公共危机最需要的就是一个单一、明确、强大的，可以承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心，就是一个具有责任感、使命感、判断力、意志力、决断力等的政府。在大震救援中，尼泊尔政府宣布受地震影响地区进入紧急状态，派出80%的官兵前往各地灾区，所有直升机出动救灾。尼泊尔官方广播电台警告民众留在室外，以防更多余震。虽然尼泊尔政府在此次大地震中做出了最大的努力，但是此次危机的冲击力、破坏力、影响力对尼泊尔和中国西藏地区依然造成了很大的伤害，尼泊尔的世界文化遗产杜巴广场上三分之二的建筑物倒塌，达拉哈拉塔在地震中完全倒塌。中国西藏自治区房屋倒塌1191户，房屋受损5828户，日咯则市寺庙受损54座，而这仅仅是建筑物的损失。但是尼泊尔政府能够利用媒体与世界及在尼的全体人民进行联系，给灾民信心，并呼吁世界各国施以援助，这还是让人欣慰的。但是尼泊尔的非政府组织对抗震救灾的贡献不大，没有发挥其应有的作用，反而是其余各国的非政府组织尽力为尼泊尔筹款救灾。 政府要想发挥他最大的功能，需要与各界合作，并且提高组织领导能力，对未来富有洞察力，增强预备力与反应力，完善法律法规，这样才能更好的进行公共危机管理。危机决策对许多国家具有极大的现实重要性，对许多国家则具有潜在的至关重要性。尼泊尔能否快速地从地震中恢复，很大程度上取决于政府公共危机管理能力的强弱、高低。下面将结合此次事件中政府的实际举措提出相应的解决措施。1、时间周期和序列。据“中央社”26日报道，在25日尼泊尔8级地震发生一星期前，约50位地震学家与社会科学家来到尼泊尔。他们早已预料到尼泊尔可能发生灾难性强震，希望能在地震发生之前更妥善地做好准备工作，但地震会在会议一周后到来是他们始料未及的。在这一点上，这是在危机未发生时限制危险源，尽可能避免危机的发生。但是由于地震发生时间不能准确地预测，危机发生前的控制工作并未产生明显作用。但是可靠的预警机制对于危机管理仍是最关键的。这一点上，日本是世界上最早建立实时地震预警（地震预警：在地震发生以后，抢在地震波传播到设防地区前，向设防地区提前几秒至数十秒发出警报，以告知当地人们采取应急措施，减少伤亡）系统。早在1989年，日本的铁道技术研究所就开发出了世界上第一个实用性的地震预警系统，并在2006年正式运行。2007年日本气象厅推出了“紧急地震速报”，并在3.11地震中发挥了重要作用。并且即使电视、收音机等处于关闭状态，也可以通过发射控制信号使其自动开机发出警报。并且为残疾人专门开发了“信息无障碍”的技术和设备。2008年日本发生里氏7.2级地震，仅造成7人死亡，200多人受伤。如此低的伤亡率很大程度上得益于地震预警系统。而距尼泊尔地震发生到现在，尼泊尔军方负责人估计，遇难人数可能在4000到5000左右。我国与尼泊尔同是地震高发区，对于我们来说，地震预警系统至关重要。2、法律规范。建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。目前中国已经有不少相关的法律法规，中华人民共和国气象法、中华人民共和国防震减灾法等。但在搜集资料的过程中，并未搜索到尼泊尔的相关法律。尼泊尔应该加强公共危机管理的相关立法，从而明确界定危机状态，更迅速地启动危机应对机制，规定危机管理的领导体制和组织机制。尼泊尔是世界上最不发达的国家之一，发展程度低，因此社会各方面都不完善，尤其立法。尼泊尔形成完备的法律法规无疑会使地震救灾更有秩序，更高效。3、完善领导体制和政府组织机制。公共危机管理需要简单、明确、强大的权力中心，并且在于相关职能部门和不同级政府的执行力、协同力。美国在9.11事件之后建立了国家国土安全部，专司国家安全事务，我国也有地震局，专门管理全国各地地震工作。尼泊尔应该建立专门的职能部门应对公共危机，从而增强政府的协同力和执行力。例如可成立专门的抗震救灾政府部门，对地震进行监测并且领导全国进行灾后救援与重建工作。也可以建立健全危机管理监督机制，对危机管理进行监督，使得危机管理更加高效。确立危机管理中的最高指挥官，通过统一的管理使得管理活动更有秩序，更好地发挥作用。4、全力应对已发生的危机。首先缩减力，在地震发生之后，尼泊尔应立即启动重大灾害救灾预案。通过优化机构、系统和人员，更有效的降低地震的危害范围和程度。其次预备力，即对地震进行实时监控，通过监视，将信息及时传导给危机管理的各方，更好地开展救灾活动。这一点一定程度上取决于科技实力，尼泊尔政府应该引进一批地震监测技术和地震监测人才，更好地造好灾害预防。第三反应力，在地震发生后应该最迅速地做出反应，立即动员相关人员进行研究并制定救援方案，从而为被困者赢得时间，降低死亡率，尽可能多的获得全面、准确地信息，更好地指挥相关救援工作。最后恢复力，在地震救援结束之后，集中进行灾后重建活动，例如汶川，在十分短的时间内成功进行了重建，保障了人民的灾后生活。灾后重建和震前预测同样重要，灾后重建是政府公共危机管理的重要体现。5、整合应对资源。形成官民协同的多维公共危机应对机制。政府应加强与媒体的联系，使得地震信息准