建设完善新型社会救助体系的再思考——以边疆民族地区克拉玛依市为例.doc

建设完善新型社会救助体系的再思考以边疆民族地区克拉玛依市为例建设完新型社会救助体系孥显以边疆民族地区克拉玛依市为例实践科学发展,关注困难群体,实施救助措施,维护社会公平,既是社会稳定经济发展的基本前提,更是社会文明进步的标志.多年来,地处边疆民族地区的克拉玛依市立足于构建和谐社会,全面建设小康社会的高度,积极探索建立覆盖城乡的新型社会救助体系.目前,以最低生活保障制度为基础,包括基本生活,医疗,教育,就业,住房救助,司法援助等专项救助,兼顾各方,统筹全局,城乡一体,与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系已基本形成.本文力图从克拉玛依市新型社会救助体系建设的实践,对在实现城市转型,发展方式转变的新形势下,进一步建设完善新型社会救助体系做一些新的思考.一,对克拉玛依市新型社会救助体系建设的分析多年的社会救助体系建设实践证明,新型社会救助体系是从物质性救助,服务性救助到发展式救助的一个救助形态,是一个从低级形态到高级形态不断深化的序列.在此过程中,政府的救助理念也必须随之提高和变革.新型社会救助体系的宗旨在于建立一个城乡一体化的,以物质性救助为基础,以服务性救助,发展式救助为重要内容的公正,全面,高效的社会救助制度(见右图).首先,社会救助是居民生存权的基本保障,体现了国家职责.生存权和发展权是现代社会公民的基本权利,在现代社会,38单一生活保障系统中,尤其是在经济,社会转型时期,总体上造成贫困的原因,社会因素大于个人因素,因此对于国家和社会来说,社会救助是其不容推卸的责任.我国宪法第四十五条明确规定:”中华人民共和国公民在年老,疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利.”实际操作中,就是要求各地根据自己地区能够维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线,当公民收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时,都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供现金和实物补助.1993年上海率先实施了最低生活保障制度,克拉玛依市先后于1998年,2004年实施了城乡低保制度,并在实施过程中建立起了低保标准自然增长机制,已先后四次根据物价特别是生活必需品价格的变动情况,适时提高了低保标准.其次,随着人类生存需求内容的扩展,社会救助内涵也在扩人.现实中贫困人15基本生存条件的变化,推动了单一生活救助向多种专项救助理念的转变.我国当前社会救助制度以最低生活保障制度为主,同时包含了医疗,教育,住房,法律援助,灾害救助等方面的救助.克拉玛依市的社会救助制度的建立和完善,就是紧紧围绕困难群众的衣,食,住,医等基本生活问题,以解决”三就一保一住”(就学,就业,就医,低保,住房)为重点加以开展的.为形成合力,加大救助力度,还借助”温暖工程”这一平台,确定了”不能让一户居民家庭因经济困难而生活不下去,不能让一名学生因经济困难而上不起学,不能让一名职工因经济困难而看不起病”的总体目标,进而提升了救助水平,丰富了救助内容.经过多年努力,目前,克拉玛依市已完成了从单一的生活救助形式到以低保为基础,逐步扩大到涉及生活各方面的社会救助体系建设.第三,社会转型期,困难群体的问题会进一步加重.市场经济追求效率和财富,强调优胜劣汰,这就决定了它在本质上是对强势群体有利的,不可能也不会自发地保护困难群体.因此,在社会变革和社会转型期,总有部分人要无奈地承担这一成本代价,因此政府和社会有责任对其予以关注和保护.比如由于年龄偏大,知识层次和再就业能力低下,没有稳定收入来源的人;靠打工,摆小摊养家糊口的人以及残疾人,孤寡老人等”体制外”的人;享受不到与城里劳动者同等待遇的城市农民工;因病致贫或无法解决子女就学费用生活发生困难的人;因突发性受灾(事故)需救济的人等等,普遍存在着生活,医疗,住房,求学,就业难问题.要解决这”五难”,就需进一步建立临时救助制度,完善社会救助体系中的各项专项救助制度.在社会救助体系从生活救助向多元救助转变过程中,临时救助是低保救助以及其他专项救助制度都启动后的一种后置型社会救助制度.2005年克拉玛依市将与企业解除劳动合同的无业困难人员纳入低保,建立了低保家庭五项费用减免制度,2007年在对城市低保对象实行分类救助的同时,进而建立了对低收人人群的临时救助制度;2008年建立了无收入老年人生活补贴制度.同时,医疗,助学,就业等相关政策也在适时调整,以适应不断变化的社会形势,应对物价特别是生活必需品价格的调整.第四,在社会救助体系建立或演变的过程中,还不可避免地存在着政策上的漏洞.结果就会有被救助对象利用这些漏洞以达到自己的目的,社会大众也有对现在救助制度养懒汉的置疑.因此扶贫首先要扶志,授人以鱼,不如授人以渔,在做好必要的救助的同时,还要对贫困群体进行心理上的救助,树立其面对困难的勇气,使其改变等,靠,要的思想,以此通过自己的努力来改变自己的生活状态.帮助困难群体自食其力,是继基本生活困难解决后,要联合各方力量积极去实施的一项重要性工作.救助体系的建设是随着社会环境的演变而演变的,一个地域里经济社会的发展水平,社会中大多数人的慈善理念,对贫困群体的态度,既影响到救助体系的建设形态,也影响贫困者自身的理念,贫困者自身看待贫困的理念,同时也会形成一种社会氖围.通过对救助理念演变过程进行的思考,我们认为,新型社会救助体系应该是普惠性的社会救助体系,而普惠型社会救助体系的建设,是责任政府构建和谐社会的基础性制度安排,核心是强调国家在社会救助中的主体作用和基本责任.与此同时,还应使困难群体知道,得到救助是其受法律保护的权利.二,构筑新型城乡社会救助体系亟待破解的难题克拉玛依市新型社会救助体系的演变过程中,也产生了许多亟待破解的难题.主要体现在:(一)社会救助的政策体系有待完善第一,政策制定过程中仍有显失公平之处.一是长期以来,克拉玛依市的社会救助与全国其他省市相似,是以城镇居民为核心的,最突出之处表现在低保标准的设定上,城乡之间存在较大差距.克拉玛依市对城市低保户实行了五项费用减免,对暖气费也有相应补贴.而农村未实行集中供暖,低保户一般靠燃煤取暖且得不到政府的补贴,这就造成了新的不公平.目前,这方面的问题已引起了政府的重视,并正在实际中加以修正.正在修订中的城乡医疗救助办法,将在消除这种城乡差距上取得突破;二是社会救助标准设定不够科学,低保家庭除了享受低保救助外,还能享受医疗,住房,教育等其他专项救助,由此造成部分低保家庭得到的社会救助大大高于低保线,且超过了大部分低保边缘户的实际生活水平;三是随着社会的转型,城乡流动人口的救助等一些新生社会问题,还没有得到足够的重视,救助制度缺省,成为社会救助制度建设中的缺陷.第二,社会救助体系政策整体性,协调性不够高.目前为止,急需出台一个全市性社会救助体系建设指导意见,现行政策多数为各部门自行制定,许多专项社会救助政策衔接不够,还没有形成合力,造成部分救助资源浪费,救助效果不理想.第三,社会救助政策应对问题的能力还不强.一是现行救助政策在家庭经济收入的核定,救助数额的设定,帮助低保对象就业等工作程序上,还没有一套行之有效的方法.由于家庭经济收入核查困难,出现了低保家庭进来容易出去难的现象,给公开,公平救助带来了难题;二是低保和促进就业联动机制作用没有充分发挥,存在着”养懒汉”现象,残疾人就业也面临很大困难,就业率偏低.由于思想观念等问题,有劳动能力的低保对象参加社会匝璺l公益性劳动的制度难以推行.第四,社会救助政策覆盖范围还需延伸.低保边缘家庭社会救助政策制定还不完善,使得一部分收入稍高于低保标准,但生活中却存在许多困难的人(如家庭中有患长期慢性病的)难以得到救助.突出体现在生活救助,医疗救助和教育救助方面.第五,奖惩制度不配套.当前,行政监督还没有得到足够的重视,没有形成制度,造成社会救助监督不力.在专项救助政策中虽也设定了救助奖惩措施,但大都不够具体,也没有完全落到实处.比如尽管有的区医疗救助资金也是用在困难群众的医疗救助上,但没有严格按照政策规定使用.(二)社会救助管理体制和运行机制不健全一是在全市范围内,社会救助工作多头管理,条块分割,资源分散,效率不高的问题仍然存在.主要表现在各有关部门根据职能分别设立机构和配备人员,分别开展社会救助;谁出政策谁做事,谁募集资金谁使用,社会救助的资金和人力没有进行统筹.因缺乏统筹,致使政策衔接不畅,信息沟通不灵,标准统一不严,措施针对性不强以及申请程序复杂等问题出现,不仅浪费资源,影响效果,甚至出现重复救助的现象,严重影响救助工作效果.一些部门,基层单位领导对社会救助工作缺乏相应的认识,对社会救助体系建设重视不够,整体协调配合意识淡薄,认为社会救助工作属于民政部门,表现为对需救助对象的救助意向不加详细询问,对救助对象要求不加分析便将其向民政部门一推了事,造成民政部门信访量激增.二是在救助对象的确定,救助方式的选择以及救助申请审批程序等方面,都或多或少存在一定问题.比如在低保户的确认方面,现阶段隐l生收入,隐Jl生就业,人户分离现象普遍,家庭收入情况非常复杂,加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据,社会信用体系不健全,社会救助相关部门之间信息资源分割,很难准确界定救助对象的状态.目前,家庭收入核查主要依靠街道和居委会干部用较原始的方法人户调查,尽管街道,居39委会干部为调查取证做了大量工作,并通过张榜公布等手段接受社会监督,但家庭收入核实不准的现象仍然无法避免.这都需要在今后的工作中不断探索,找出规律,建立更合理完善的运作机制.三是社会力量参与不够.长期以来,克拉玛依市社会救助资金主要靠政府投入,社会捐助资金占得比例微小.因体制特殊及基金有限,市慈善机构的职能主要以贫困助学为主,专业化的管理和资金运作水平有待进一步提高.慈善机构动员社会资源参与慈善捐助活动的能力较低,难以发挥应有的作用.此外,慈善机构和社会的信息交流不足,造成人们对慈善机构的认知度和认可度不高,不少有捐助意愿的企业或者个人对捐助机构,捐助方向不甚了解.(三)基层社会救助工作队伍力量较薄弱社会救助工作的重点在基层,难点也在基层.随着社会救助工作领域的不断拓宽,救助范围的不断扩大,工作量的不断增加,而社会救助工作队伍的力量却显得十分薄弱.同时,救助对象的信息化管理,救助资源的整合,社会救助队伍自身管理和信息化建设等工作,与建立新型社会救助体系的要求有很大差距.尤其是基层民政干部队伍兼职多,岗位变动频繁,业务素质参差不齐与当前政府对社会救助工作的要求不相适应.很多街道及社区只有1名民政干事,还得身兼数职,既缺乏专业化培训,工作精力也难以集中,明显地与开展社会救助工作的需要不相匹配,专业素质和职业精神都有待加强.三,推进新型城乡社会救助体系建设的对策措施当前和今后的一段时期里,克拉玛依市社会救助工作的总体思路和总体目标是:以各项社会救助制度的建立和完善为重点,以机制创新为动力,以服务网络和信息化建设为手段,单项突破,系统完善,点上突破,面上扩展,大力推进城乡社会救助体系建设,全面提高社会救助工作的整体水平,不断改善困难群体生活水平.40(一)创新工作机制建立起市,区,街,居”一口子上下”的工作平台,全面加强对社会救助工作的领导.在社区事务工作站配备专门的社会救助工作人员,负责社区内的社会救助工作,工,青,妇,残等部门的专项救助也通过平台运作,使全市社会救助工作真正做到上统筹下整合,保证各有关部门资源共享,信息互通,使救助对象不被遗漏,得到的救助相对公平,实现服务网络和工作程序的便民化和规范化.通过建立”政府主导,民政主管,部门协作,社会参与”的管理体制,在基层搭建统一的社会救助平台,实现救助信息的畅通,共享,更有效地利用各种社会救助措施,提高社会救助的效果.同时构建社会各界参与的平台,广泛开展各种形式的社会捐赠活动.大力发展慈善事业,激发社会富裕阶层参与捐赠的积极性.(二)完善政策体系在完善最低生活保障制度的基础上,建立”综合生的救助制度”.建立健全新型的社会救助体系,必须把建章立制放在首位,使之做到”有章理事”,以此才能做到依法救助.适时制订出台社会救助体系建设规范性文件,及时修改或归并与现阶段单项救助工作不相适应的规定和办法,完善助医,助学,助房等专项政策,加大专项救助力度,不断拓展专项救助面,改变目前专项救助政策不配套,救助政策落实不力的问题.在流动人口贫困对象的救助,急难救助上突破,综合考虑面向老年人,残疾人和儿童等特定对象的救助制度设计.(三)拓展救助方式社会救助制度是开放型的,也应该是令受助者感到尊严的制度.应随着经济和社会的发展,低收入群体需求的变化,适时调整现有的救助项目,内容,标准,条件,对不同的人群实行梯次救助.一要合理制定救助标准,破解困难群体就业难题,因救助标准的制定涉及到如何鼓励就业的积极性问题,如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准的话,就失去了经济上的意义,不利于动员和鼓励受助者去积极寻求就业.因此坚持走发展式的社会救助之路,使具备劳动能力的人尽可能多地实现就业,并最终得以摆脱贫困,融入主流社会,避免被社会疏离化,边缘化;二要完善低保动态调整机制和规范化建设,缩小城乡低保标准差距,充分考虑救助对象的实际,把收入标准与实际需求结合起来,三要拓展低收人人群,流浪乞讨人员社会化救助管理,发挥”慈善(爱心)超市”