关于构建我国新型农村合作医疗保险制度的思考.doc

FINANCE & ECONOMY 金融经济热 点 关 注精品文档关于构建我国新型农村合作医疗 保险制度的思考回 姚旭辉6欢迎下载6欢迎下载6欢迎下载6欢迎下载6欢迎下载6欢迎下载6欢迎下载6欢迎下载。一、引言自 99 年我国的社会医疗保险制度改革全面启动后，近 6 年来 获得了重大的发展。2002 年中共中央、国务院下达了关于加强农 村卫生工作的决定，2003 年国务院办公厅又转发了卫生部、财政 部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见 并计划在2010 年实现新型合作医疗基本覆盖农村居民的目标。在广大农村开 展新型农村合作医疗制度（农民医保，农保），是党中央、国务院 以人为本、解决“三农” 问题的必办实事之一，是当前重中之重的 “民心工程”。胡锦涛主席、温家宝总理和吴仪副总理都曾做过重要 批示。中央要求“只许成功不许失败”！各级政府义不容辞、责无 旁贷！因此，实证研究农村社会医疗保险制度改革无疑具有重要的 理论及现实意义。二、我国农村合作医疗保险制度的发展历程 合作医疗制度是我国农民自创的互助共济性的医疗保险制度，在保障农民获得基本卫生服务方面发挥了重要的作用。在其近 50 年的发展历程中，既有过基本得到普及的辉煌，也有过大面积解体 的挫折。早在抗日战争时期，解放区军民组织的医药合作社是合作 医疗保险的雏形。1956 年，全国建立起一批集体所有的农村基层卫 生保健医疗站，极大地推动了农村合作医疗制度的发展。当时，在 我国农村建立了一支数量庞大的赤脚医生队伍，他们以最低的花费为农民提供最基础的医疗保障服务，构成了低水平、广覆盖的初级 医疗保障机制，基本解决了农村居民看病的问题，大幅度提高了农 村居民的健康状况。到 80 年代，我国农村开始实行家庭联产承包 责任制，集体经济被削弱甚至解体，合作医疗失去其主要的经济来 源。目前，在我国广大农村地区，医疗服务供给逐渐市场化，自费 医疗制度仍然占主导地位，农村医疗服务费用不断上涨，“ 因病致 贫”、“有病难就医” 在农村已不是偶然现象，农民对看病就医心存 隐忧。近年来农民医疗费用的攀升超过了农民实际平均收入的增长 幅度。许多农民已无力承担日益增长的医疗费用，形成“ 小病拖，大 病抗”的普遍局面。我国农村医疗卫生保障矛盾突出，必须改革农村 医疗保险制度，否则农村医疗卫生工作，如计划生育、传染病、流行病 的管理控制等问题，都将面临严重的挑战。大量的理论研究和实践 经验表明，在农村建立新型合作医疗保险制度势在必行。三、我国农村合作医疗保险制度存在的问题 目前，农村经济工作部门在合作医疗保险问题上与国家宏观政策之间存在的矛盾，使得县、乡各级干部在农村合作医疗问题上陷 入进退两难的境地，从而极大地动摇了农民对政府政策的信任。我 国农村合作医疗保险所需的资金主要来源于农户、县乡政府、村集 体和农村企业。但是不少基层县、乡政府的财政紧张，对合作医疗 的投入严重不足。据资料统计，1991 2000 年 10 年间，中央政府 每年投入的农村合作医疗保险经费是 500 万元，各级地方政府的合 作医疗保险经费也是 500 万元，而这 1000 万元摊到 8 亿农民头上，平均每个农民每年约 1 角钱。即便在最近 5 年，我国对每个农村居 民医疗卫生投资的最高数量也不足 20 元 / 年，远远低于城市居民的相应数据。农村合作医疗保险制度的启动资金缺乏，使得农民参保 比率不高，导致保险基金规模较小，所以在我国广大农村地区合作 医疗保险制度的覆盖率仍然很低。现阶段我国政府不仅要加大对农村合作医疗保险的资金投入，还应当从政策上扶持合作医疗保险，并加强立法和管理监督。近年 来，由于国家还没有把农村合作医疗保险纳入强制实施的法律范 畴，合作医疗的法律地位不能得到确认，因而在部门认识上有时难 以取得共识。政策与法律支持不过硬使得农村合作医疗难以摆脱在 低水平、低层次上运行。尤其表现在我国农村形成了对医疗保险 “多龙治水” 的分散管理格局，如，卫生部门、乡村集体、人民保 险公司等众多的管理机构。由于这些部门所处地位和利益关系不 同，在医疗保险的管理和决策上经常发生矛盾，加上缺乏监督，管 理十分混乱。另外，农村合作医疗保险服务体系自身存在问题。一方面农村三级医疗卫生机构设置重叠，人浮于事，服务效率低下。虽然有些 机构的设置费用由财政提供，但其却未向农民提供免费或低价的服 务；相反，它们都按市场价格向农民收取医疗费。不但导致农民的 正常医疗需求不能满足，而且造成农村医疗机构工作负荷不足的恶 性循环。另一方面农村合作医疗保险的自愿参与性导致了其严重的 逆选择。农民由于自身思想文化的局限，往往只关注眼前利益，所 以，那些年龄结构较小、身体健康、经济条件较好的家庭都不愿意 参加农村合作医疗保险。农村合作医疗保险的积极参与者都是一些 年龄结构较大、健康状况较差、经济收入较低的家庭。这就造成农 村合作医疗保险基金的资金到帐率低，面对高风险的参保人群，农 村合作医疗保险基金很难支持。由于存在着上述问题，现阶段的农村合作医疗保险在全国许多农村地区失去了建立和发展的基础，我们尚未找到与农村家庭承包 统分结合相适应的农村医疗保险制度形式和组织方式。因此，如何 重建适应市场经济环境及农村实际的新型农村合作医疗保险制度还 有待调整思路，并在实践中探索。四、我国建立新型农村合作医疗保险制度的建议 建立新型农村合作医疗保险制度必须立足我国的基本国情，遵循“从实际出发，因地制宜、逐步推进、政府支持” 的原则。必须 加大财政资金投入，保障范围由小到大，项目由低到高，投保时 间、投保年龄、投保额彻底放开。根据当地的发展水平来灵活选择 医疗保险模式，循序渐进，以适应当地农民心理上、物质上的承受 能力。解决农村合作医疗保险基金筹集问题的办法，除了加大国家财 政资金的投入外，还可以根据我国农村实际尽可能的提高统筹层 次，实行多层次的统筹模式。这样在大范围内统筹可以形成较为巨 大的基金储备，同时可以均衡小局域内的不均衡，实现互助互济； 增强农村合作医疗保险基金抵御风险的能力。从世界社会保障的发展趋势来看，最终实现农村医疗基金的全社会统筹是必然的。现阶段我国政府应把农村合作医疗工作纳入社 会保障体系，明确农村合作医疗的职能管理部门，理顺关系，进一 步明晰管理机构的职责，应将其归口社保部门管理，卫生部门在合 作医疗站点建设上给予业务技术指导和支持。同时政府在建立新型 农村合作医疗保险制度时，要加大监督力度，做到专款专用。具体 可以按照量入为出、分段核算的办法管理基金，做到专户储存、专 款专用，实行帐目公开、民主监督，防止任何形式的挪用和贪污浪 费，。要规范农村合作医疗保险的运作，提高资金的使用效率，保 护广大农民的利益，促进农村合作医疗工作健康发展。3FINANCE & ECONOMY 金融经济精品文档我国农村信用社改革问题探析回 苏德胜一、我国农村信用社发展现状我国农村信用社的发展现状可以概括 为以下几个方面：（一） 我国农村信用社已结束连续多年 的亏损深化农村信用社改革试点工作自 2003 年 8 月展开以来，整体进展顺利，并取得 了明显成效。全国农信社资本充足率从 -8. 45% 提高到 5. 89% ，总体抗风险能力有 了质的变化。截至 2005 年 6 月末，全国农 信社含改制的农村合作银行和农村商业银 行，资本净额达 1037. 18 亿元，资本充足率 达 5. 89% 。不 良 贷 款 率 从 36. 93% 下 降 到17. 54% ，资产质量明显改善。2005 年 6 月 末，全国农信社不良贷款余额 3851 亿元， 不良贷款率 17. 53% ，全国农信社各项存款 达 30694 亿元，继中国工商银行、农业银 行、建设银行之后突破 3 万亿元，比 2002 年末增加 10769 亿元，增幅为 54% ；各项 贷款 21968 亿元，比 2002 年末增加 8028 亿 元，增幅为 58% 。已组建 48 家银行类机构和 172 家统一法人社，产权制度改革稳步推进。（二） 农信社改革历史包袱已初步化解 为化解 农 村 信 用 社 积 累 的 历 史 包 袱，保障改革试点工作的顺利推进，国务院发 文提出了包括财政补贴、税收优惠和央行 资金扶持等一系列扶持政策。财政部、税 务总局、人 民 银 行 等 有 关 部 门 通 力 合 作， 制定相关制度办法，认真测算，妥善组织， 确保了各项扶持政策及时有效落实。目前， 改革试点工作进展顺利，各项业务平稳发 展，经营状况明显好转，支农服务进一步 改善。截至 2005 年 6 月末，全国农村信用 社所有者权益余额 1301 亿元，比 2002 年末 增加 1575 亿元。3 月末，全国农村信用社 资本净额 471 亿元，比 2002 年末增加 1689 亿元；资本充足率为 2. 49% ，比 2002 年末 提高 10. 94 个百分点。不良贷款按照四级口径统 计，余 额 3851 亿 元，比 年 初 下 降663 亿元，不良贷款占比 17. 54% ，比年初 下降 5. 56 个百分点。2004 年全国农村信用 社实现利润 104. 62 亿元（ 其中，先期试点8 省市盈余 69. 4 亿元），为近十年来全国农 村信用社首次全面轧差盈余，今年前 6 个 月，农 村 信 用 社 又 实 现 利 润 93. 36 亿 元， 比去年同期多增 80. 69 亿元。（三） 新的管理体制框架基本形成 根据国务院办公厅转发 关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见 文件中明确的省级政府、省级联社、银监 会、人民银行等在农村信用社监督管理职 责分工，银 监 会 制 定 了 农 村 信 用 社 省（自治区、直辖市） 联合社管理规定 等一 系列规范文件，对省级联社职责作了进一 步明确，各省（ 区、市） 人民政府也结合 本地实际，对当地农村信用社的管理模式 进行了细化安排。总体看，“ 国家宏观调 控、加强监管，省级政府依法管理、落实 责任，信用社自我约束、自担风险” 的农村信用社监督管体制框架已经初步形成。（四） 产权制度改革稳步推进各试点省份按照“ 因地制宜，区别对 待，分类指导” 的原则，充分结合当地经 济发展水平和经济结构，实事求是、积极 稳妥地推进产权制度改革，不同地区、不 同经济环境、不同经营状况下的农信社找 到了符合自身特点的产权模式和组织形式。 至今，共组建银行类机构 48 家，其中农村 商业银行 9 家，农村合作银行 39 家，另有13 家 银 行 类 机 构 批 准 筹 建； 组 建 以 县（市） 为统一法人机构 172 家，另有 273 家 已批准筹建。目前由农信社变身组建的银 行类机构已达 43 家，其中农村商业银行 9 家，农村合作银行 34 家，另有 13 家银行类 机构批准筹备；组建以县（ 市） 为单位统 一法人机构（五） 资本充足率大幅提高不良贷款率下降根据 2002 年末的监管数据，全国农信 社资不抵债额达 3300 多亿元，资本充足率 为 - 8. 45% ，资本净额 - 1217. 2 亿元，连 金融机构存在的起码条件都不具备。截至2005 年 6 月 末，全 国 农 信 社 资 本 净 额 达1037. 18 亿元，资本充足率达 5. 89% 。2005 年 6 月末，全国农信社不良贷款余额 3851 亿元，比 2002 年末减少 1296 亿元；不良贷 款率 17. 5% ，比 2002 年末的 37% 下降 19. 5 个百分点。不良贷款余额和比例实现了大 幅“双下降”，资产质量明显改善。（六） 资产规模不断壮大2005 年 6 月末，全国农信社各项存款 达 30694 亿元，比 2002 年末增加 10769 亿 元，增 幅 为 54% ；各 项 贷 款 21968 亿 元， 比 2002 年 末 增 加 8028 亿 元， 增 幅 为57. 6% 。各项贷款中，2002 年末，农信社 农业贷款余额 5579 亿元，占全部金融机构 农业贷款余额 81% ；今年 6 月末，农信社 农业贷款余额已经达到 10299 亿元，占全部金 融 机 构 农 业 贷 款 的 比 重 已 上 升 到87. 5% ，增加 4720 亿元，增幅达 85% 。支 农力度明显加大，农民贷款难问题得到初 步缓解。二、我国农村信用社所面临的困境 农村信用社在我国金融体系中的作用是不可或缺的，但由于我国农村信用社的 制度变迁过程中出现了“ 异化” 现象，这 种“异化” 现象使我国农村信用社背离了 合作金融的基本原则和规范，并导致我国 农村信用社面临着一些困境。（一） 产权归属不清我国许 多 农 村 信 用 社 多 年 来 不 分 红、 不付息，股金的收益权无从体现，而优先 贷款权也往往不能得到保障。一方面编写 在人股社员只关系如何得到贷款，很少参 与农村信用社的管理和经营；另一方面经 营者和 职 工 对 信 用 社 的 经 营 缺 乏 责 任 心，。此外由于新型农村合作医疗保险制度是在原有农村合作医疗大 面积瘫痪，绝大多数农民失去最基本医疗保障的现状上建立起来 的，作为新事物农民认识它需要过程和时间。所以，政府相关机构 必须大力宣传合作医疗保险的重大意义，关键是建立和完善新型农 村合作医疗工作联络员制度，通过联络员小组的成员对新型农村合 作医疗保险的宣传和讲解，让广大农民了解参加合作医疗保险的优 越性并逐渐理解和接受，形成自觉参加合作医疗保险的行为。当农 民发现新型农村合作医疗保险制度的不足时，联络员能更及时地向 有关部门反映实施的真实情况，达到进一步完善农村合作医疗保险的目的。总之，我国建立新型农村合作医疗保险制度是一项十分复杂、 艰巨的工作，是新形势下党中央、国务院为切实解决“ 三农” 问 题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措，对于提高农 民健康保障水平，减轻医疗负担，具有重要作用。这场历史性的变 革既关系到国家的长治久安，也是社会主义事业的兴衰成败的必要 环节。（作者单位：湖南财经高等专科学校财政金融系、湖南大学金融学院在读硕士