保障房项目全寿命周期管理.doc

保障房项目全寿命周期管理 摘要：保障房项目全寿命期管理是对保障房项目的前期决策、规划设计、施工、运行以及拆除阶段的全过程的管理。本文从保障房项目建设的现状出发，基于全寿命周期管理理论，阐述保障房项目全寿命周期各阶段管理的重点。关键字：保障房 全寿命周期 保障房项目LCM1 引言2007年，为抑制房价过快增长，解决老百姓住房困难的问题我国提出了大力建设保障项目的政策目标，至此保障性住房项目开始进入建设的高潮。2010年温家宝总理在政府工作报告中指出要继续大规模实施保障性安居工程，提出建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套的目标1，2010年12月，住建部再次规定了2011年保障性住房、各类棚户区改造住房1000万套的任务2。为积极响应国家政策，各地方政府及建设单位在国家相关政策的指引下，投入到保障房项目的建设中来。保障房项目毕竟不同于其他类型的房地产项目，其自身的特点要求保障房项目的全寿命周期管理以实现保障房管理的系统性，保证资金使用的有效性，确保保障房目标任务的一致性。2 全寿命周期管理理论全寿命周期管理（Life Cycle Management，LCM）就是指从长期利益出发，应用一系列先进的科技手段和管理方法，统筹规划、建设、生产、运行、维修保养以及回收再处置的过程，其在确保规划设计合理、工程（产品）优质、生产安全、运行可靠的前提下，以项目全寿命周期的整体最优作为管理目标。全寿命周期管理（Life Cycle Management，LCM）最早运用于20世纪60年代美国军界，并逐渐开始推广到其他领域。由于传统的项目管理模式中开发管理（Development Management，DM）、项目管理（Project Management，PM）和物业管理（Facillity Management，FM）的相对独立，给业主方和运营方的管理带来种种弊端。建设项目全寿命周期管理的产生成为建设项目管理发展的必然趋势，它将传统管理模式中相对独立的决策阶段开发管理（DM）、实施阶段业主方项目管理（OPM）、运营阶段物业管理（FM）通过统一的管理语言、管理目标、管理规则、管理组织、管理思想进行集成和统一，形成一个新的管理系统（见图1）。图1 工程项目全寿命周期管理3 保障房项目全寿命周期的内涵3.1 保障房项目的定义及特征保障房项目是指国家为抑制房价，解决老百姓住房问题，在一定的时间、质量和费用的要求下对中低收入家庭实行分类保障，提供限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的具有社会保障性质的住房，并按一定程序完成的一次性任务。不同于其他类型的房地产开发项目，保障房项目具有其自身的特征。保障房项目建设类型的限定性保障房项目是针对中低收入群体的项目类型，并根据不同的收入层次实行分类保障，目前我国保障房的保障类型主要包括廉租房、经济适用房、公共租赁房以及限价房。保障房项目的质量目标要求高保障房项目是国家整体集中建设项目，投建量大，其建成行为不可逆转，一旦保障房项目出现质量问题，将造成资源的大量浪费，给国家带来重大的经济损失。再者，保障房项目是国家惠民工程，跟其他房地产项目相比，更应重视对质量的要求。保障房项目费用目标的限定性保障房建设实行的是总价控制，在满足保障性住房基本功能要求的基础上通过适当调节保障房项目的建设标准和规模来达到这一要求，且根据国家政策要求，保障房项目的利润率应低于3。保障房项目组织的特殊性保障房项目是公共事业类项目，因此政府作为管理主体贯穿于整个保障房建设过程中，政府与各单位和部门必须建立严密的项目组织体系，以保证项目的顺利实施。保障房项目政策法规标准的特殊性不同于其他房地产项目，保障房根据不同的保障房类型分别制定了不同的规范标准，其主要内容包括价格管理、技术导则、补贴政策等。3.2保障房项目全寿命周期的划分根据建设项目在不同时间内工作内容和阶段性目标的不同我们可以将建设项目全寿命周期划分为项目前期决策、实施、运营和拆除四个阶段（如图2）。保障房项目在质量、费用、组织、管理上的特殊性要求使得我们在进行项目阶段划分时应考虑保障房项目阶段性管理的重点，以作为保障房项目全寿命周期划分的依据。对此笔者将保障房项目全寿命周期划分为项目前期决策、实施、市场推广与销售以及物业管理阶段（如图3）。图2 建设项目全寿命周期划分图3 保障房项目全寿命周期划分3.3保障房项目LCM的作用基于全寿命周期理论基础上的保障房项目LCM是一种系统化集成化的管理模式，对保障房项目以及各利益主体都具有很大的作用。 保障房项目LCM从系统论角度出发，对涉及保障房项目的各个方面实施统一化的管理，有利于提高保障房项目的实施效率。保障房项目LCM注重全寿命周期各阶段之间的相互影响和联系，反映了保障房项目对自身的要求，可以保证保障房项目目标的一致性。保障房项目LCM要求各参与方在行使各自职责，完成各自项目任务时，应及时沟通以促进目标的实现。保障房项目LCM有利于政府正确有效行使其管理职责，保证保障房项目开发建设的顺利进行。4 保障房项目LCM的内容4.1前期决策阶段这一阶段主要是指由相关负责部门根据国家保障房建设任务，提出投资建房计划和用地供应策略，确定项目计划。由相关负责部门在调查研究当地中低收入家庭状况的基础上进行的投资建房计划研究是该阶段管理的重点，包括资金来源，拟建保障房类型，建房区域以及保障房准入退出机制研究等内容。资金要素影响项目投资建设的全过程，根据国家方针，保障性住房建设资金应来源于：1.地方政府预算；2.住房公积金（针对职工的免税强制性住房储蓄计划）净收益；3.土地使用税的10%（扣除开支）；4.中央政府拨款及廉租房所得净收入。其他资金来源可包括银行贷款、房地产发展商注资及发行债券。基本上地方政府财政收入的20%30%均来自于土地出让金，且后期保障房补贴，物业等都还需要大量资金投入，这就意味着保障性住房建设存在着很大的资金缺口，因此鼓励民间资本的介入，开发新型融资模式是解决当前这一问题的关键。资金的投资建设过程涉及到政府、企业和银行，为便于资金的有效管理应建立应建立专门的保障房建设资金账户，并对整个资金流动和使用过程进行公示，做到专款专用，避免违法行为的出现。保障房准入退出机制是指针对保障房的保障对象、保障范围、保障内容、保障标准的规定提出的保障房申购条件以及超过保障标准时的具体处理办法，并以文件的形式通过各地管理办法得以实施，是保障房项目管理过程中十分重要的一部分，是进行申购和销售的依据。用地紧张一直是困扰房地产行业的一大问题，尤其在一线大城市更是惜地如金，保障房项目作为国家非营利性项目，其用地选择与规划成为各大城市的难题，城市中较好的地段大都被商业用地侵占，造成保障房项目地理位置偏远，基础设施条件差，致使保障房无人问津，极大地浪费国家资源。这一问题的解决需要国家制定保障房用地供应方面的法律法规，需要国家政策的支持。4.2实施阶段保障性住房实施阶段主要包括规划设计与施工，该阶段管理的重点与难点包括：保障房的标准化设计节能省地、经济实用是保障房建设的一大亮点，也是对具有“保障”性质的保障房提出的一个总的要求，保障房的标准化设计是一种全寿命周期的技术标准，具有严格的硬性指标，不同的建设标准与不同保障房类型相对应，针对性强，为实现节能省地、经济实用的要求提供了技术保障。保障房在规划设计过程中应注意充分利用周边原有基础配套服务设施，对于集中新建的保障房社区其配套设施也应尽量保证齐全，除此之外可按标准配置相应比例的物业经营性用房，其经营收入可用于物业管理运营费中，还可配比合理比例的商业地产，既能提升社区的生活水平又可作为后期物业管理财政补贴的资金来源。保障房项目施工管理管理主体失位的问题是保障房项目施工管理面临的首要问题，保障房项目的投资建设、规划审批、土地供应等需要国家相关部门的共同管理，使得保障房建设出现多头管理的局面，从而出现施工管理管理主体不清、责任不明的状况，再者由于保障房项目的施工管理基本上都是由开发商完成的，开发商在承建保障房项目的过程中由于利润最大化的驱使，很难保证其不会利用这个权利使用某些手段使保障房工期和质量受到损害。 政府应建立专门的保障房管理机构，参与保障房项目各阶段的管理工作并对其进行监督，提供指导意见。政府的参与程度可以决定一个项目的好坏，现在的保障房项目建设不是政府参与太多，而是参与太少，不只是施工管理的参与，政府的参与方式应是整个全寿命周期的，同时这种参与也不是事无巨细，一一过目，而是从宏观上的控制监督，只有这样才能保证保障房项目的顺利实施。保障房项目的施工质量管理工作也是整个保障房项目管理过程中的重头戏，保障房项目的质量问题关系到城市低收入人群生活质量的高低，同时加强保障房项目的质量管理有利于后期保障房的养护管理，减少物业管理过程中的障碍因素，保证整个保障房项目的正常运行。保障房总价控制保障房必须实行严格的总价控制，保障房政策的提出为买不起房的低收入群体带来了希望，但是事实上也出现了没钱人买不起保障房，有钱人能买房的尴尬局面，经济适用房由于面积过大等问题其总体价格偏高甚至和商品房价格一样的怪事时有发生。保障房政策的意图是让穷人也住得起房，但是实际建设过程中类似于以上问题的出现却让这一政策悬空。保障房总价控制要求保障房项目的建设必须严格按照保障房相关建设标准实施，这些标准涉及到保障房的面积控制、建设规模以及材料设备的采购，一般来说通过控制这些标准的上限可以达到总价控制的目的。4.3市场推广和销售阶段该阶段的工作任务主要是进行申购审核程序的认证操作和价格租金的确定。申购审核程序是保障房准入退出机制的具体实施过程。保障性住房建设量大、申请人多、需求量大，由于现行的保障房管理体制还不完善，没有建立专门的申请审核机构和审核的专职人员，申请和审核程序需要通过各级政府管理部门，造成保障房审核环节多，周期长，审核过程繁杂，给管理带来很大的困难。而我国现实的情况是大部分地区的保障房申购人多而房源少，这对管理者自身素质和整个申请审核程序的严密性提出了要求。管理者可能与申购人由于某种关系而干扰自身职责的行使，因此如何调整角色，处理这种角色冲突，对管理者来说是一个很大的考验。自2007年开始的保障性住房建设，截止到目前已有许多地区的保障房进入到申购销售阶段，并对申请审核程序的制定和完善提出了很多切实可行的方案，如深圳市对申请人的准入提出的“九查九核，三级审查”程序，受到了建设部的肯定，并被认为是审查最为严厉的。保障房价格租金的确定与保障房项目建设的成本费用直接相关，经济适用房以及限价房的销售价格还需参照当地商品房价格确定。例如由南京市物价局、住建委、国土局联合拟定的南京市保障性住房价格管理办法中提出了经济适用住房、中低价商品房等政策性住房的价格计算依据，指出保障房基准价格的组成是由开发成本、税金和利润所组成，且对开发成本的费用构成予以了说明。保障房销售价格必须实行明码标价，销售价格不得高于基准价格加上浮幅度，销售价格必须限制其最高价，并低于当地商品房销售价格一定的百分比。廉租房和公共租赁房租金标准根据建设、折旧、维护、运行等成本和费用来确定，基准租金确定之后可根据申请人家庭收入的不同让其承担相应比例的费用，这也是说根据家庭收入的不同收取不同的租金。4.4物业管理阶段保障房建成之后同样离不开物业管理，物业管理直接关系到保障房的保值和重复利用情况及低收入居民的生活质量，是保障性住房项目后续管理工作的一个重要组成部分，不同于商品房的物业管理，保障房物业管理不能完全依靠市场的运作，必须依靠政府优惠政策的扶持才能得生存和发展，可见保障性住房物业管理有其独特之处也更为复杂。动态化管理对于集中建设的廉租房、公租房，可通过招标的方式，选择社会信誉好，管理严格的专业化物业公司和企业或委托其它管理机构进行管理，居民也可进行自我管理。对配建廉租房与公租房的养护管理应纳入统一的物业管理中，并按照合同约定，定时收取水、电等物业管理费用。保障房物业管理的动态化主要表现为租金标准的定期公布和保障房退出机制的运作。由于各地经济发展水平和房地产市场租金状况，以及承租对象的经济承受能力等条件的变化，保障房的租金标准也会随之变化，物业管理机构应根据价格管理部门制定的租金标准定期向公众公布。保障房退出机制的运作可以保证保障性住房的重复利用，扩大保障范围，保障低收入人群的权利。退出标准的制定是根据承租人家庭收入状况决定的，当承租人家庭收入提高而不满足租住条件时，应退出其保障性住房，对达到一定时限要求必须退出而没有的家庭，可参照保障房处罚条例予以处罚。对承租人家庭状况的调查可以通过建立用户信用档案，实行网上备查制度。通过以上动态化的管理模式可以不断完善保障房准入退出机制，提高保障房的政策效益和运行力度。 物业费用管理保障房面对的是城市中低收入者这一特定群体，且保障房自身具有其特定的属性，因此保障房物业费用的收取也应具体问题具体分析。具体操作办法是对不同经济层次的保障对象采用不同的收费标准，对特殊贫困家庭，物业费可全免，由政府进行优惠补贴；其次产权不同其物业管理办法和收费标准也应不同，我国保障性住房的产权形式多样，有无产权的廉租房和公租房，拥有有限产权的经济适用房和政策性保障房，以及具有完全产权的限价商品房，物业管理使房屋保值增值，从而使产权人获益，因此这部分管理费用应该由产权人承担。物业财政补贴城市低收入者的经济承受能力较为脆弱，如果完全按照市场化运行收取物业管理费，其难度之大可想而知，其次保障房物业的利润空间比之于商品房要小很多，使得物业公司对保障房物业管理的积极性不高，从而影响物业管理质量，再者从住房保障公共政策的初衷来说， 保障房财政补贴等优惠政策都是必不可少的。财政补贴的资金来源除了常规的财政资金外，由物业公司代为经营管理的商业面铺也可作为资金来源的一种。 5 结语保障房项目建设作为近几年来社会关注的热点，其成败好坏，将对我国社会保障事业和人民的生活质量产生重大的影响，较一般的房地产项目，保障房项目的实施更