论土地出让合同管理的调研报告.doc

调 研 报 告调查报告题目：论土地出让合同管理的调研报告 调 研 形 式：个人研究 调 研 时 间： 2011年11月至12月 调 研 地 点： 单 位： 姓 名： 论土地出让合同管理的调研报告 摘要：土地的稀缺性和重要性正逐步体现出来.土地使用权出让合同对于保障这种宝贵资源的正常流转起着举足轻重的作用.但目前我国法律并未对其的性质作明确认定.法学理论界对此亦存在四种不同行政行为说、行政合同说、经济法律行为说、民事法律行为说.由于对土地使用权出让合同的性质在认定上认识不一,导致了法律实践上的差别， 关键词：土地使用权出让合同,民事法律行为,性质,目的标准,主体标准土地使用权出让合同的定义：土地出让合同作为一种行政合同，既是政府用来加强对土地市场和土地经济进行干预的行政手段，又是公民对政府权力进行限制的方式，行政体制改革和经济体制改革要求政府转变职能并适应社会主义市场经济的需要，同时也对行政法调整的手段提出了要求。将这种权利因素与契约精神的有效结合运用到土地管理中，一方面必须有所强化，另一方面，必须具有与市场经济相适应的新的内涵，对它的性质以及应具备的内容给予有效的定位。土地使用权出让合同的法律性质：国有土地使用权出让制度出现，是国有土地使用制度改革的必然产物，国有土地使用制度的改革，给土地管理行政法律关系注入了新的内容；而国有土地使用制度的法律变化，同时标志着国有土地使用权出让这一新型法律行为的产生。 合同双方具有平等性，但并不等于完全对等，双方仍具有不平等的地方，体现在土地管理部门享有一定的行政特权。 首先，从合同的签订来看，选择主体具有不对等性。在签订合同时，土地管理部门作为出让方可以依法律或职权，根据需要通过直接磋商、招标或拍卖的方式选择适当的当事人。而土地使用者则缺乏选择权，只要确定想使用某一地块，只能与该地块所在土地管理部门签订土地出让合同，无权选择出让方。 其次，从合同的内容来看，合同约定的权利义务具有不对等性。根据中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（以下简称暂行条例）的有关规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件由出让方决定，受让方则无权对此进行协商和异议；而且受让方除应按合同规定交付土地出让金外，还应按合同规定的土地使用条件使用土地。这种土地使用条件是由土地管理部门会同城市规划等有关部门根据城市总体规划和方案制订，并在土地出让合同中加以确定的。这种土地使用条件体现了国家对土地使用的行政管理权力，受让方无权就此问题进行协商，只能根据合同确定的土地使用条件进行开发、利用和经营土地；受让方要改变土地使用条件的，应当征得出让方同意，并经土地管理部门和城市规划部门批准。 再次，从合同的履行来看，双方的地位不对等。土地出让合同签订以后，出让方土地管理部门有权指挥和监督受让方履行合同；在执行过程中，出让方具有单方面变更或解除合同的权利（力） ；在受让方违反合同的情况下，可以行使制裁权。根据城市房地产管理法第25条规定，出让方作为一方当事人，有权依法对受让方履行合同的情况进行监督检查，发现受让方未按合同规定建设的，有权依法予以纠正，并可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。在特殊情况下，可以依照法定程序提前收回土地使用权。然而，受让方既没有上述出让方所具备的权利（力），也不能因异议而阻止行政机关这种监督特权的行使。 第四，从权利的救济途径来看，双方享有的权利不对等，土地出让合同的违约责任具有行政性和补偿性。根据暂行条例第17条规定，出让方作为一方当事人，有权依法对土地使用者履行合同的情况进行监督检查，发现后者未按合同规定建设的，有权依法予以纠正，并可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。在特殊情况下，还可以依照法定程序提前收回土地使用权。无疑，这些处罚方式都属行政处罚手段。因此，土地出让合同中规定的违约责任是行政责任。此外，在民事合同中，如因公权力行使导致合同的不能履行，可以免除没有履行方的违约责任。而在土地出让合同中，如因政府为了公共利益而不履行或终止合同，虽然不算违约，但政府仍得给予受让方一定补偿。这种补偿权在法国称为“统治者行为的补偿权”，其主要基于维持对方当事人的经济利益平衡原则，土地出让合同中的受让方是出让方的合作者，具有共同的利害关系，补偿对方当事人的损失也是保证行政职务的实施。 、对土地出让合同是行政合同的法律定位 判断土地出让合同究竟是民事合同还是行政合同，可以从土地出让合同自身的法律特征来加以分析。 （一）土地出让合同的契约性顾名思义，土地出让合同作为合同，必然具有合意性，即契约性，具有合同的一些基本特征，这也正是引发分歧和导致混乱的“罪魁祸首”。大致看来，土地出让合同的合意性体现在以下几个方面。 第一，土地出让合同是基于平等、自愿、等价有偿的原则而签订的。合同的一大特征就是在平等的法律关系主体之间以相互支付一定对价为条件自愿订立合同，亦即契约自由原则。在签订土地出让合同时，出让方和受让方按照要约承诺方式，通过协议、拍卖或招标方式，就某幅国有土地使用权的出让条件进行商定，出让方和受让方在是否签定土地出让合同上，不存在管理与服从的关系，出让方不能利用行政职权强迫受让方签订土地出让合同，受让方也不能强迫出让方签定土地出让合同。（相反，现行的土地行政管理体制下，出让方土地管理部门往往“被迫”“被动”与某一土地使用者签订土地出让合同）。 第二，在不违背有关房地产法律法规的前提下，土地出让合同主体双方的意思表示一致。土地出让合同的大多数条款属法定性规范，双方当事人不得协议废弃或变更（如出让的最高年限、出让土地的地下矿藏物不在出让范围、付款期限、转让条件等），但一旦签订了合同，就意味着合同双方对这些法定条款的认可。除法定条款之外，其余内容则属双方协商约定，如双方意思表示一致，则合同便可依法成立。 第三，土地出让合同除国家意志优越于民事主体意志之外，出让方与受让方的权利义务内容具有一定对等性，即出让合同签订以后，双方当事人应受到法律同等的保护，享受平等的权利并对等地履行义务，任何一方违约，都应依法进行赔偿。中华人民共和国城市房地产管理法（以下简称房地产管理法）第15条、第16条分别规定：土地使用者必须按照土地出让合同的约定，支付土地使用权出让金；未按照土地出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地使用者按照土地出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门必须按照土地出让合同约定提供出让的土地；未按照土地出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。 第四，在法律适用方面，土地出让合同应遵守一些民事法律关于民事法律行为和合同要件的规定。 从这些特征可以看出，土地出让合同具有合意性，这也正是土地出让合同可冠名以“合同”的根本原因。 、国有土地使用权出让合同规定为行政合同，具有以下四个方面的意义：(一) 符合行政管理发展的趋势。从行政管理的发展来看，行政合同的兴起是经济社会化程度提高的结果。由于经济的社会化程度大幅提高，经济发展中提出的一些问题，个人没有能力、也不愿去解决，政府适应社会的需要，自己投资或者采取措施鼓励他人投资解决这些问题，此时，行政合同成为一种行政管理手段。对国有土地等资源合理利用和保护是政府的一项职责，在土地出让过程中，采用行政合同的方式，通过和相对人签订合同，明确双方的权利义务，达到行政管理的目的，比单纯的采用行政命令的方式，更易于使当事人接受，易于融洽双方的关系，更易于使土地行政管理工作得到当事人的支持。(二) 符合国有土地使用权出让合同的本身特征。我们已经做过分析，国有土地使用权出让合同实质上就是行政合同。现在，我们不妨从另一方面来考虑，如果用民事合同的有关规定来套用国有土地使用权出让合同，是否合适?仅就纠纷诉讼中的法律适用来说，就不适合。例如，我国合同法第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。关于国有土地出让必须经过招标或拍卖或挂牌的规定，只是国土资源部的规章，没有法律法规的强制性规定，在土地管理中，违反了就是违法行为，要受到行政处罚。但是,如果套用民事合同的规定来规范国有土地使用权出让合同，到了审判中，违反该规定的合同就成了有效合同了，这与行政管理的结果截然相反。就我国土地管理的现实而言，规章和地方性法规、政策等占有很大比例，而且，由于土地是一种重要的资源，国家已经把它作为一种宏观调控的手段，今后在一些紧急情况下，难免通过部门规章或其他法律规范甚至政策来调整，到了审判中，这些规定都失效了吗?所以，用民事合同的法律来规范国有土地使用权出让合同是不行的。应当依照国有土地使用权出让合同的本质，用行政法律来规范国有土地使用权出让合同。(三) 利于行政管理相对人寻求法律救济。最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，国有土地使用权出让合同纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷。假如因为国有土地使用权出让合同产生纠纷，相对人可以依法对相应的土地行政主管部门提起行政诉讼，不存在法律障碍。而且，依照我国行政诉讼的有关规定，作为被告的行政机关承担举证责任，行政相对人只对行政结果承担举证责任，从举证角度来说，有利于维护相对人的权利。在诉讼中的法律适用方面，人民法院以法律、法规为审判依据，参照规章，对于合法有效的规章及其他规范性文件可以在裁判文书中引用，这就保持了审判和行政机关执法上法律适用上的一致，不会出现法律适用不一的情况。对于在签订合同中的有关纠纷，行政相对人还可以依照行政许可法的有关规定提起行政诉讼和行政赔偿。(四) 便于行政管理机关行使管理职权。在行政合同中，行政机关享有行政优益权，有权对相对人履行合同的行为进行监督、指挥，有权依照规定单方面变更或解除合同，对相对人的违约行为有权进行制裁，这样能发挥行政管理较民法诉讼更快捷、高效、经济等优势。这些权力，作为民事合同的当事人是无法享有的。把国有土地使用权出让合同界定为行政合同，土地行政主管部门可以直接依据合同行使这些行政权力，不必再撇开合同而引用法律来行使这些权力，使签订的国有土地使用权出让合同形同虚设。五、存在的问题：1、因未办理土地使用权出让批准手续不能交付土地的，解除合同。土地管理法将国有土地的管理权授权给了县级以上人民政府，国土部门没有国有土地的处分权。因此，国土部门未经批准直接与受让人签订出让合同，属于效力待定合同，如果有权批准的政府追认可以有效，但是，如果根本无法交付土地，合同无法履行，则只能解除合同。2、受让方擅自改变土地用途，出让方有权要求解除合同。受让方依照确定的用途利用土地不仅是双方的合同义务，同时也是土地管理相关法律法规的要求。作为有限的自然资源土地，必须要合理利用和开发，不得闲置，闲置2年未开发，政府有权无偿收回土地使用权；也不得擅自改变土地性质和用途，除非报经审批机关批准同意，否则，受让方构成根本违约，出让方有权依照合同法等规定行使撤销权。六、加强土地出让合同监管的几点建议：依法履行土地出让合同是目前控制房价、抑制地价、防止炒地的关键。合同履行不到位的主要原因，一是开发商钻政策空子，通过囤地打地价房价时间差，利用延期开发期间的涨价获取超额利润；通过调整合同约定的开发利用方式，乃至调整规划，获取提高容积率、改变利用方式等产生的超额利润。二是地方政府乃至政府官员有意