论完善我国保障性住房立法

论完善我国保障性住房立法内容提要我国飞速涨房价引起社会各界热议。本文主要采取文献调查法来研究我国保障性住房立法的问题，保障性住房法律制度的构建和完善是我们面临的一项重要任务。改革开放以来,我国政府采取了一系列的住房保障政策,也在保障性住房问题上进行了积极的探索,设置了经济适用房制度,廉租房制度,公租房制度,住房公积金制度,等等,但是随着经济社会的发展,我国保障性住房制度的弊端也日益凸显,如保障主体不明确,保障监督不到位,保障制度程序的漏洞滋生出来众多腐败等,这些问题的出现都引导着我们对保障性住房制度重新的思考。保障性住房建设是我国政府为平抑房地产价格,保障中低收入者有房可住的重要政策。我们要知道,保障性住房法律制度是社会保障制度的重要组成部分,是政府通过立法对保障性住房规划、建设、分配和管理等各个环节进行规范和制约,从而保障中低收入家庭特别是住房困难家庭的基本居住权的一种国民居住保障法律制度。国内外经验都表明, 住房关系民生, 特别是低收入家庭住房问题不仅是经济问题, 也是社会问题和政治问题, 不能完全通过市场化来解决, 政府要承担责任。解决城市低收入家庭住房困难问题是房地产市场调控重要内容, 也是建设和谐社会的重要内容, 是深受广大老百姓拥护的惠民工程, 政府责无旁贷。本文先介绍我国目前保障性住房法律制度的现状,然后分析其存在问题，在发达国家和地区保障性住房政策经验借鉴的基础上, 提出我国构建多层次住房保障体系的模式选择和基本框架。关键词：保障性住房、立法、制度、完善AbstractChinas rapid rise in prices caused by all circles of the society of hot debate. To study our affordable housing legislation this paper mainly adopts the literature investigation method, the construction of affordable housing and perfect the legal system is an important task that we face. Since the reform and open policy, our government has adopted a series of policies of housing security, also has carried on the positive exploration in the protection of housing problem, set up the economic application of the housing system, low rent housing system, public housing system, housing provident fund system, and so on, but with the development of economy and society, the drawbacks of the indemnificatory housing system I the country has become increasingly prominent, if not clear the main security, security supervision is not in place, security system program bugs breeding out many corruption, these problems have led us to think again about the indemnificatory housing system. The protection of housing construction is our country government to stabilize property prices, protect low-income people have important policy room to live. We want to know, the protection of housing legal system is an important part of social security system, is the government passed legislation to standardize and restrict the links of the indemnificatory housing planning, construction, distribution and management, so as to protect low-income family housing difficulties families especially the basic living right of a national living security legal system. Domestic and international experience show that housing is related to the peoples livelihood, especially low income families housing problem is not only an economic problem, but also a social problem and political problem, not completely through the market to resolve, the government should bear the responsibility. To solve the difficulties of urban low-income family housing problem is an important part of the real estate market regulation, but also an important content of the construction of the harmonious society, is loved by the majority of people support the Huimin engineering, government responsibility. This paper first introduces the current situation of Chinas housing security legal system, then analyzed its problems, based on the developed countries and regions, the indemnificatory housing policy experience, puts forward the mode of establishing the multi-level housing security system of our country and the basic framework.Keywords: affordable housing, legislation, system, perfect目 录一、绪论5（一）选题背景5（二）研究思路5二、我国保障性住房概述6（一）保障性住房的概念及分类6（二）保障性住房保障范围7（三）保障性住房基本特征8三、我国现行保障性住房立法评析10（一）保障性住房现行制度10（二）保障性住房相关制度存在的问题12（三）造成现有问题的原因13四、国外保障性住房法制经验借鉴15（一）英国模式15（二）美国模式15（三）新加坡模式17（四）发达国家经验总结18五、完善我国保障性住房法律体系的建议18（一）完善保障性住房建设制度18（二）完善保障性住房准入分配制度20（三）完善保障性住房后续管理及退出制度20一、绪论（一）选题背景保障性住房是为了解决现代城市中中低收入家庭和最低收入家庭的住房问题而产生的，这种类型的住房有别于通过市场形成价格的商品房，它是政府专门针对中低收入和最低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，也是社会收入再分配的重要方式，主要包括廉租房、经济适用房、经济租赁房和限价商品房。在计划经济体制下，我国城镇住房严重短缺。从1949年新中国成立到1978年30年间，共建设了住宅5.3亿平方米，据统计，1978年城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米，城镇居民的住房条件十分困难。改革开放以来，特别是1998年深化住房制度改革，停止福利性住房分配以来，随着经济发展和房改的深化，房地产市场的快速发展，适应社会主义市场经济体制要求的住房供应体制框架基本形成，住房建设快速发展，城镇居民的住房条件明显改善，尤其是保障性住房制度建设迈出重要步伐。自2007年国务院印发关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见之后，按国务院的工作部署，各地区、各部门制定了一系列支持政策，加快了解决城镇低收入居民住房困难的步伐，截止到2008年底，通过廉租住房制度解决了295万户低收入家庭的住房困难，经济适用住房制度对低收入家庭的保障作用得到实现，已经有500多万户低收入家庭通过经济适用住房解决了住房问题。通过各类棚户区改造使130多万户居民的住房条件得到了根本的改善，约有4700万职工通过住房公积金制度改善了住房条件。2009年全国建成廉租住房以及经济适用住房、改造棚户区住房和农村危房共400余万套。2010年建成各类保障性安居工程住房580万套，其中包括公共租赁住房37万套。日前，国家住房和城乡建设部向各地发出关于报送城镇保障性安居工程任务的通知，明确提出，2011年计划建设保障性安居工程任务是1000万套，这相比2010年的580万套将新增420万套，增长幅度高达72.4%，投资总额将达1.4万亿元，且公共租赁房将占主要部分，这预示着我国保障房建设的黄金期即将来临1。(二)研究思路本文主要由以下五部分组成： 第一部分,绪论。主要对本文选题的背景及意义进行阐述。 第二部分,我国保障性住房法律制度概述。本部分先介绍我国保障性住房法律制度的基本含义,然后回顾我国保障性住房的指导思想和相关政策。 第三部分,外国保障性住房法律制度述评。本部分先介绍我国目前保障性住房法律制度的现状,然后分析其存在问题。再以在保障性住房方面取得显著成绩的美、英、新、为例,介绍各国关于保障性住房的相关做法,然后分析其给我国带来的启示。 第四部分,我国现行保障性住房法律制度的现状及问题。2、 我国保障性住房概述(一)我国保障性住房概念及主要分类1.保障性住房的概念保障性住房是专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，目前包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房2。深化住房制度改革、停止福利性住房分配以来，随着经济发展和房改的深化，我国房地产市场快速成长，住房建设快速发展，城镇居民的住房条件明显改善，特别是近几年来保障性住房建设步伐进一步加快。按照党的十八大报告提出的要求，住房保障制度建设的基本方向是：加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，完善符合国情的住房体制机制和政策体系，立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，向着实现广大群众住有所居的目标迈进3。2.保障性住房的分类（1）经济适用房经济适用住房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购房人拥有有限产权。 经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑 董昕.中国政府住房保障范围的变迁与现状研究J.当代财经，2011（5）：84-91.标准。（2）廉租房廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。在房价疯涨、经济适用房走入困境、百姓居住难的背景下，廉租房便成为了社会关注的焦点，能成为了低收入家庭住房的“救命草”。（3）公共租赁房 指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。（4）定向安置房安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。安置的对象是城市居民被拆迁户，也包括征地拆迁房屋的农户。（5）两限商品房为降低房价，解决城市居民自住需求，保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。两限房并不是严格意义上的“保障性住房”。(6）安居商品房指实施国家“安居工程”而建设的住房。是党和国家安排贷款和地方自知自筹资金建设的面向广大中低收家庭，特别是对4平方米以下特困户提供的销售价格低于成本、由政府补贴的非盈利性住房4。（二）保障性住房保障范围（1）保障对象 廉租房保障1999年出台的城镇廉租住房管理办法规定：“城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。” 经济适用房2007年修订后的经济适用住房管理办法规定：“经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。” 公共租赁房2010年颁布的关于加快发展公共租赁住房的指导意见规定：公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房5。（2）申请条件每一住房困难家庭或者单身居民只能申请购买或者租赁一套保障性住房，或者选择申请货币补贴。已婚居民应当以家庭为单位申请住房保障。申请保障性房条件住房困难家庭或者单身居民申请租赁保障性住房应当符合下列条件：家庭申请的，家庭成员中至少一人具有本市户籍；单身居民申请的，应当具有本市户籍；家庭人均年收入或者单身居民年收入在申请受理日之前连续两年均不超过本市规定的租赁保障性住房的收入线标准；家庭财产总额或者单身居民个人财产总额不超过本市规定的租赁保障性住房的财产限额；家庭成员或者单身居民在本市无任何形式的住宅建设用地或者自有住房；家庭成员或者单身居民提出申请时未在本市和国内其他地区享受住房保障；市政府规定的其他条件6。（三）保障性住房基本特征（1）实行四统一新机制 社会保障性住房实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制。从根本上解决政策性住房分配渠道多元化，导致住房分配不公、多头占房等现象。在原有管理基础上，迅速成立社会保障性住房管理委员会，作为全市社会保障性住房建设与管理的决策机构，统一制定各类计划，统一实施各项管理7。（）实行不同保障政策 向有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户，提供社会保障性商品房；向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购买保障性商品住房的低收入家庭，提供社会保障性租赁房；向最低生活保障线以下的住房困难家庭，提供廉租住房；结合旧城（村）改造，通过拆迁安置，解决和改善本市中低收入家庭的住房困难和居住条件。以此建立起厦门市不同收入家庭多层次的住房保障供应体系，切实解决全市中低收入家庭住房困难问题8。（）一家只能有一套 今后凡是符合社会保障性住房申请条件的家庭，只能购买或承租一套社会保障性住房，申请社会保障性住房将实行家庭成员全名制。申请社会保障性住房之前年内有购买或出售房产的，不能再申请社会保障性住房。如已按房改规定租住、购买公有住房或购买经济适用住房、统建解困房、落实侨房政策安置房、集资房的，原则上不能再申请社会保障性住房，已享受上述优惠政策但仍符合社会保障性住房申请条件的亦可提出申请，申请获得批准时必须退出原有住房，退出的住房由政府收购或收回，用于解决中低收入家庭住房困难，以体现一个家庭只能有一套社会保障性住房的原则9。 （）与基层联动把关 为了使有限的社会保障性住房房源真正落实到中低收入住房困难家庭，在分配管理过程中，各职能管理部门将与街道、居委会一起共同形成联动机制，利用基层信息严把分配门槛关。（）坚持小户型原则 刘卫卫.保障性住房现状与问题分析J.上海土地，2011（2）：6-10. 严格控制社会保障性住房建设户型和面积标准，坚持小户型的原则。根据厦门市中低收入住房困难家庭的实际情况和承受能力，绝大部分社会保障性住房户型面积控制在平方米以内，以满足中低收入住房困难家庭的基本生活需求为准则，不断地提高解决中低收入住房困难家庭的“覆盖面”，让广大中低收入住房困难家庭通过梯度消费买得到、买得起、租得到、租得起房，较好地实现居者有其屋的目标。（）不允许上市转让 社会保障性商品房不得上市转让，但可申请由政府回购，回购价格按购买价格结合住房的新旧程度确定。除购房按揭外，社会保障性商品房不得进行商业性抵押。有关方面指出，这是保障性商品房与过去经济适用房最大的不同所在10。 （）建立有效进出机制 在今后社会保障性租赁房管理中，将建立起有效的进出机制，实现资源的最大化利用。有关方面透露，目前正组织制定厦门市公有租赁住房管理办法，将来准备通过对不同对象实行不同租金标准，即廉租租金、标准租金、准市场租金、市场租金，通过租金杠杆进行调控实现良性的退出机制。换句话说，承租社会保障性租赁房的家庭，因家庭收入或住房等情况发生变化，不再符合原有承租条件的，应申报调整租金补助标准或退出承租的住房。有关部门也在考虑，当社会保障性租赁房合同期满需续签时，承租对象是否符合承租条件应重新进行审核，对不再符合承租条件的，应责令退出，暂时没有其他居所、无法退出的，可考虑按相应的分类租金补助标准核减或取消租金补助。 （）售价租价清楚 社会保障性商品房出售价格测算公式为：售价控制性建安成本基准地价调节系数。社会保障性租赁房按统一的市场租金标准计租，政府对社会保障性租赁房的承租对象实行分类租金补助，改“暗补”为“明补”，让中低收入家庭能够明明白白消费11。三、我国现行保障性住房立法评析（一）保障性住房现行制度我国针对中低收入家庭的住房保障制度是在居民收入水平的分化和住房制度改革不断深化的背景下逐步形成的。早在 20世纪八十年代初期， 我国住房的最大矛盾是全面短缺， 人们的注意力主要集中在如何扩大住宅供给上， 住房保障并没有引起社会的普遍关注。当时在全国许多城市， 也实行过明显带有保障性质的政策，针对无房户和特困户实行特殊的住房解决措施。1991 年上海借鉴新加坡的公积金制度， 率先试行住房公积金政策。之后， 公积金制度在全国全面推广。我国的住房公积金制度是通过强制式的住房储蓄， 为居民解决住房问题提供一定程度的财力积累和准备， 它带有某些保障性质。1992 年开始的市场经济改革，把住房问题从总体上推入了市场轨道。 1994 年 国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 把“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系” 列为我国城镇住房制度改革的 1 项基本内容和任务。1995 年 2 月 6 日，国务院办公厅转发了国务院住房改革领导小组制定的 国家安居工程实施方案 ，提出了加快解决上低收入家庭住房改革中首次明确提出了住房保障方面的问题12。在 1998 年住房市场化改革之后，政府为了解决低收入人口的住房问题， 也采取了实物配租、 租赁住房补贴、 经济适用房等公共住房保障政策，最主要的是经济适用房政策。国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知 明确提出深化城镇住房制度改革的重要目标之一是 “建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。到 2003 年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 进一步明确， 经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房13。根据省有关精神，今后保障房建设将以公租房为主，只租不卖。办法没有明确今后是否继续建设经济适用房，但规定符合经适房申请条件的家庭，可以纳入公租房的保障范围。而从保障对象及申请标准来看，公租房所保障的本地住房困难家庭为中等收入以下的家庭，申请当月前12个月家庭人均月收入在本市当年最低生活保障线4倍数以下，而经济适用房的申请标准为2.5倍以下，该标准高于目前执行的廉租房和经适房申请标准。也就是说，公租房涵盖了目前廉租 朱小棣，易成栋.空置住房的政治经济学N.南方周末，2010-11-4.房和经适房的保障人群14。用地方面单位可用自有存量土地建设，申请将公开摇号轮候入住，此外，新就业人员、外来务工人员申请政府筹集的公租房的，可向工作所在地建设部门提出申请。建设部门将对经审核符合条件并已登记的新就业人员、外来务工人员适时配租公共租赁住房。骗租骗购保障房5年内禁申请，申请拟以有无房产作为依据，同时非京籍也可以申请保障房15。（二）保障性住房相关制度存在的问题我国是一个发展中国家，人口众多，正处于工业化、城镇化快速发展时期，解决好城镇居民的住房问题，特别是做好低收入群众的住房保障工作，将是一项长期而艰巨的任务。1.保障性住房制度设计存在缺失一方面，是保障体系不健全。国务院200724号文件将经济适用住房供应对象从“中低收入”家庭调整为“低收入”家庭，廉租住房由“最低收入”家庭调整为“低收入”家庭，两者实现无缝对接。但调整后对解决中低收入家庭住房困难却没有相应的政策规定，即使各省实施面向中低收入住房困难家庭经济租赁住房、限价商品住房制度，但涉及税收、用地、金融等国家统一政策问题，实施难度大。另一方面，是制度设置上的排斥。住房保障制度仅覆盖城镇居民，且是市、县所在地的城镇居民。现行住房保障政策排斥了城市打工者、进城务工人员等弱势群体，而随着城镇化进程的加快，这个弱势群体还将不断地扩大，占城市总人口的比重日益上升16。2.保障性住房建设资金供应不足在公共财政中，只有廉租住房制度建设以公共财政为主，其他涉及住房保障的支出未纳入财政预算中。按照廉租住房保障办法，解决低收入家庭住房保障资金主要有年度财政预算、住房公积金增值收益余额、土地出让净收益中安排、社会捐赠等渠道。财政预算和土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金的关键在地方政府，全国部分财政比较困难的市、县一般是赤字财政，地方财政支出主要依赖于补助，财政一般转移支付中虽然考虑了廉租住房的支出因素，实际主要用于维持政府运转，廉租住房资金难以落实。土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金应当是非常好的来源渠道，但受限于土地出让净收益规模和土地出让净收益大小，经济发达地方土地出让净收益较高，而贫困地区土地出让净收益较少。住房公积金收益所占比例很小，社会捐赠及其他方式筹集资金来源很不稳定17。3.保障性住房准入退出机制不健全在保障性住房实施过程中，面临着无法准确界定住房保障对象和对象认定缺乏科学标准等问题，主要原因：一是住房档案系统不健全，全国大部分城市基本上没有建立住房档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理。由于基础信息数据不全、住房档案信息不健全，导致难以准确界定住房保障对象。二是个人收入和信用制度不健全，目前还没有建立全面、有效的个人信用制度，这不仅造成收入核定及准入确认的难度大，而且就业、收入变化时更难适时、准确地进行复核和清出，造成保障性住房“准入”与“退出”的监管困难18。4.保障性住房金融发展缓慢主要表现在住房公积金制度的互助性和保障性作用不强。当前，住房公积金制度在不同所有制性质单位之间的发展很不平衡，目前就全国范围而言，缴存住房公积金仍然是行政机关、事业单位和国有企业为主，非公企业只占很小一部分，尤其是近几年随着企业产权性质的变化，公积金受益人群出现了减少趋势。住房公积金以工资收入作为缴存基础，由于产业与区域发展的不平衡、单位性质和经济效益的差异，工资收入差距明显，住房公积金缴存额差异悬殊，在有的效益好的单位甚至成为避税的手段，导致住房公积金受益对象的偏离和不公平19。5.保障性住房缺乏法律硬约束目前，住房保障的法律法规只有住建部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，立法层次较低，远远不能满足发展需要。由于缺乏法律的硬约束，地方在执行保障政策过程中往往出现落实不到位现象，导致政策实际效果差。现实中，很多地方出于眼前的经济利益考虑，对划拨土地、减免税费、资金投入积极性不高，保障性住房政策往往落实不到位。同时，不同政府部门之间，还存在着协调问题。部门职权不同，政策目标、办事程序需要协调，由于缺乏法律硬约束，在制定和落实政策时要保持高度统一不是一件容易的事情。如经济适用住房中行政性收费减免，人防费减免普遍实施不到位；由于低收入家庭还贷能力差，许多购房者得不到住房贷款等等20。（二）造成现有问题的原因制度缺陷决定了保障性住房建设进展缓慢通过考察我国的住房保障制度发现，住房保障计划由中央政府制定，省政府负总责，市县等地方政府执行，中央财政对地方补助部分建设资金，地方政府承担着保障性住房建设的重任，包括土地的供给、居民的拆迁和大部分建设资金的筹集。这种制度设计使得政策制定者和执行者之间缺乏必要的监督，中央政府根本无法掌控地方保障性住房建设的进度， 而地方政府出于自身利益消极怠工，以配套资金不到位和征地、 拆迁等前期工作准备不足为由放缓保障性住房建设步伐。同时，住房保障计划也凸现出中央政府与地方政府责任的不对等。根据国家制定的保障性住房建设计划， 2009年保障性住房投资计划为1676亿元， 其中中央投入493亿元，仅占 29.4%；但地方配套1183亿元，占比高达70.6%。 并且，地方政府还有大量 “隐性” 的资金支出，根据计划2009 年将新增保障性住房177万套， 这意味着大量的土地将被用于保障性住房建设，由此地方政府将丧失大量的土地出让金。因此，制度缺陷致使地方政府在保障性住房建设方面消极怠工，保障性住房建设进展缓慢。“土地财政依赖症”决定了地方政府不会主动增加保障性住房供给从地方财政来看，我国地方政府有明显的“土地财政依赖症”，根据中央党校教授周天勇的测算，2007年地方政府土地出让金至少在7000亿元以上，约占地方财政收入的30%，如果考虑到土地出让金2007年才纳入地方预算体系，上述估算结果存在低估的可能。 从上海市奉贤区的财政收支状况来看，2008年该区地方财政收入为28.6亿元，而土地出让金为13.4 亿元，占比达46.85%，如果再考虑到土地增值税、契税、房产税和营业税等财政收入，“土地财政”占该区地方财政收入的比重至少在60%以上。可见，地方政府具有明显的 “土地财政依赖症” ，这决定了地方政府对待房市的态度，地方政府希望房价上涨，房价的上涨必然带动地价的上涨和土地成交量的放大，从而增加地方财政收入。而保障性住房供给大幅增加将对房地产市场造成较大冲击，甚至改变房地产市场供需平衡， 导致房价下跌，房价下跌必然造成地价下跌，甚至地价下跌的幅度更大，这必然减少“土地财政”，这是地方政府不愿意看到的。因此，地方政府不会主动增加保障性住房供给21。地方政府财力不足也是阻碍保障性住房供给不足的重要原因我国现行的财政体制是在合理划分中心与地方事权基础上的分税制， 并分别建立中心税收和地方税收体系,因此我国财政既有中央财政，也有地方财政。从我国财政收支状况来看， 我国的财政收支呈不断上升之势， 1978年我国财政收入仅1132 亿元，其中中央财政收入175亿元，占比15.52%;地方财政收入957亿元，占比74.48%。 而2008 年我国财政收入达61330 亿元，增长了53.18倍，其中中央财政收入32680亿元， 增长了185.74倍；地方财政收入28650亿元，增长了29.94倍，中央财政收入增长远大于地方财政收入增长。但是，地方却承担着基础设施建设、医疗卫生、社会保障、国防公共安全和教育等众多职能， 财政支出十分庞大，导致地方政府财力不足。地方财政收入占比从1978年的84.48%下降到 2008 年的 46.70%，而地方财政支出占比却从 1978 年的52.58%上升到78.70%，这种财政收支状况必然导致地方政府财力不足，如果再让其承担巨额的保障性住房建设责任，建设资金是最大的“拦路虎”。因此，地方政府财力不足是导致保障性住房供给不足的重要原因22。四、国外保障性住房法制经验借鉴在西方社会保障理论中，房地产社会保障主要是住房社会保障，包括广义的住房保障和狭义的住房保障。广义的住房保障是指以实现“居者有其屋”为目标而建立的针对全体居民的住房社会保障；狭义的住房保障指对一部分有特殊困难或低收入居民建立的由政府和社会来解决其住房需求的住房社会保障。 在现代市场经济条件下，提高政府财政资源的投入效益和住房市场的运作效率、保障社会的公平性成为住房制度改革的特殊目标。欧美国家的住房保障制度的主要目标是解决中低收入阶层的公共住房问题。作为住房保障制度主要内容的公共住房在许多国家有不同的提法，如中国香港的公屋，美国联邦政府的公共住房，新加坡发展局建造的公共组屋，日本的公营住房和公团住房以及德国的福利性公共住宅等23。（一）英国模式英国的住房政策和制度的历史演变过程较长，目前涉及住房产业的政府机构主要有财政部、环境交通部门、社会福利保障部，并且扶持发展非盈利性组织，如住房协会、住房金融互助会。总体上，英国住房福利经过了从“普遍补贴”到“针对性补贴”的分化过程。目前，主要实行的政策包括针对低收入群体的低租金政策、针对部分中等收入群体的公平租金策略、配合其他社会福利种类追加的贫困家庭住房补贴等。（二）美国模式20世纪20年代末经济危机席卷美国，为保障居民住房美国政府先后通过了住房法、国民住宅法、住房与城市发展法等保障性住房的法律。政府在1968年颁布了住房与城市发展法，同时成立“住房与城市发展部”，全面负责实施住房发展计划。该部下设公众住房局专门负责解决低收入家庭的住房问题。1969年，政府先后实施“自置居所计划”和“租赁住宅计划”，由于经济不景气，收效甚微，并且当时的公屋建设和公私合作的住房计划受到非议，尼克松政府决定暂时暂时中断公屋建设。经过长时间的酝酿，1974年8月出台了“住房与社区发展”法案第8条计划，明确为低收入家庭交付租金提供信用担保。里根总统为加快解决低收入家庭住房问题，在1987年的税制改革中，推行低收入群体住房税金信用计划，对低收入人群予以税收减免的优惠。1990年布什政府出台“国民可承担住宅”法案，通过担保和信用证明方式为租客提供帮助，有效利用现存住宅。2009年奥巴马政府出台“帮助家庭保护住房屋”法案，这是政府为帮助业主避免止赎而采取的最新措施。该法对布什政府时期出台的“业主希望”计划做了重大修改，并允许借款人进行再融资以获得政府支持的30年期固定利率贷款，但前提是原放款人同意接受减少还款。该法还将联邦储蓄保险公司，借款授权由300亿美元临时提升至5,000亿美元。监管部门将于本周决定应向银行收取的存款保险额外费用数额；这些保险旨在帮助应对银行破产激增的局面。提高贷款授权可能有助于大幅降低银行所承受的费用负担。 美国的房地产业能取得今天的成就，与税收政策的支持是分不开的。 美国政府提供免税、补贴、低息贷款等优惠政策，鼓励私人开发商建设保障性住房，出售或者出租给中低收入者。早期的住房政策虽然是以公共住房政策为主，但美国政府在公共住房建设中的支出并不如其预算的那么多。而且，公共住房的供给对象被严格限制于低收入阶层。因此，从美国的整个住房政策发展过程来看，公共住房政策并未在其中占主导地位。相反的，美国早在20世纪60年代就逐步转 袁秀明.我国住房保障制度设计问题剖析与建议J.宏观经济研究，2009（7）：12-14.向提高住房自有率及住房私有化的政策，通过住房抵押贷款担保、税收优惠等一系列措施促使居民购买房屋。可以说，美国政府对住房市场的干预相比较于新加坡要小很多。另外，国会在1974年为避免社会分化带来的负面影响要求新社区建设应以分散低收入阶层的空间聚集为目标，努力推动低收入家庭融入主流社会，实行混合社区模式。根据美国经验，不同收入阶层居民混合居住的家庭收入水平的浮动范围在平均收入水平的50%-280%有利于社区融合发展。 美国联邦政府设立住房与城市发展部，负责管理保障性住房建造。地方政府各设住房局，负责分配住房及落实拨款的使用和监督保障性住房的建造。总之，目前美国已经基本上形成了住房供给以商业化为主、政府参与为辅的住房社会保障制度。（三）新加坡模式1、完善的法律制度。新加坡在20世纪60年代公布并实施了新加坡建屋与发展法令，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能。同时，新加坡政府还颁布了建屋居住法、特别物产法等相关条例，规定只有月收入不超过800新元的家庭，才有资格租用公共组屋，若家庭收入超过其规定标准将适时退出。这些通过立法所确定的解决居民住房问题的大政方针，为新加坡政府“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石24。 2、法定的责任机构。新加坡中低收入家庭的住宅，统一由政府法定住房发展机构负责建设和分配。在1960年成立了法定机构建屋发展局，它是代表政府建设组屋的独立性的非营利机构，它全面负责保障性住房的开发、建设和管理。新加坡政府于1964年开始实施“居者有其屋”计划，帮助国民购买自己的产权房。新加坡住房保障是一种全民保障，称为“公共组屋”。组屋布局和结构都比较合理，它们并不仅仅是居民住宅的集散地，还配备了各种文化、娱乐、商业设施。 3、公积金制度和动态监管制度。新加坡是政府大量建房提供给低收入者租住的典型，但在有效地实现了“居者有其屋”的目标后，新加坡政府也鼓励居民自购房屋，具体是通过公积金制度来推动的。政府发放贷款，专用于建房，这主要来自于公积金局和邮政储蓄银行。公积金是组屋长期稳定发展的重要支柱，政府每年维持组屋制度运行所需的大笔资金也来源于此。在新加坡，公积金和组屋制度就像孪生兄弟。另外，政府实行差别补贴政策。随着物质生活水平的不断提高和科学技术的飞速发展，新加坡人在居住理念上更加注重房屋的品质。政府自1990年推出各项组屋翻新计划以来，已在中区的八大市镇花费近34亿元展开翻新工程，让超过15万户居民受惠，2010年政府也承诺另拨款10亿元为另外的8万5000户家庭改善生活环境，以让他们所住的组屋继续保持高价值。同时，新加坡政府规定，任何人在买卖组屋时必须提供准确、详实的资料，一旦发现弄虚作假，当事人会面临5000新元的罚款或6个月的监禁，或者同时面临两项处罚。（四）发达国家经验总结完善的财政政策和专项立法是保障性住房融资的基础。一是根据经济社会发展水平，建立并逐步完善住房保障法律体系，涉及专门机构设立和准入、政策性住房的建设支持、住房贷款操作、政府担保和扶助政策等多个方面。大部分国家通过将保障性住房开发建设资金和租金补贴纳入财政预算的方式，实现该项支出的稳定化、常态化。二是建立了配套的财税金融政策为市场运行提供良好平台。如日本实行财政投融资计划，由财政部门为官方金融机构和住宅开发机构吸收和筹集资金，并允许居民购买国家规定标准内住宅时申请低息贷款，贴息由财政部门承担。英国的住房贷款贴息制度对限额内抵押贷款购买第一套住房的住户，减免住房抵押贷款所需要支付的税收。目前，英国政府给予低收入群体的租金补贴和住房开发企业的各项优惠，已占到政府财政支出的5%25。完善的金融体系和有力支持是保障性住房融资的保障。一是设立专门的政策性住房金融机构，如美国的住房储蓄协会、日本的住房金融公库以及新加坡的中央公积金局等。二是通过金融创新拓宽融资渠道，金融机构向从事保障性住房开发的企业或非营利机构发放长期、低息贷款，提供充足资金支持，政府对金融机构给予财政贴息或其他优惠。三是由政府机构出面组织担保机构，为金融机构发放的住房贷款提供担保，鼓励金融机构向广大中低收入居民提供住房贷款，如美国、加拿大等国设立的政府抵押贷款担保机构。不断创新的融资方式和产品是保障性住房融资的补充。除政府财政拨款外，部分国家和地区政府采用发行债券方式为建设保障住房募集资金，债券的还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金作保证，且能享受地方政府信用等级，带 贺铿.对加强保障性住房建设的认识和建议J.宏观经济管理，2010（11）： 8-11.动了各类社会资本参与投入。另外，一些国家采取房地产信托基金（REITs）形式，以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理。2005年香港领汇REITs在港交所上市发行，汇集社会闲置资金200亿港元，成为香港政府公屋建设资金的重要来源之一。五、完善我国保障性住房法律体系的建议(一）完善保障性住房建设制度1.应加强并完善保障性住房建设的长远规划，合理安排保障性住房建设。 保障性住房建设应纳入我市“十二五”住房建设规划的主要内容，政府应尽快组织相关部门在充分调查和科学论证的前提下，编制我市保障性住房建设规划和分年度实施计划，统筹安排“十二五”期间我市保障性住房建设总量和年度供应量，并对用地、资金等做出总体安排和年度计划。特别应在保障性住房土地储备计划、用地供应计划中量化各项指标，便于操作，也利于社会监督。 2.调整和完善土地供应结构，加大保障性住房土地供应总量。住房保障部门、土地储备部门应定期编制保障性住房土地储备计划，制定实施计划的具体步骤和措施，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量土地，多渠道筹集保障性住房建设用地。 要建立严格的保障性住房供地公示制度。建议分级构建保障性住房建设用地供应信息系统，向社会公开各类保障性住房建设规划、年度供地数量、布局、用地审批等情况。发挥社会监督的力量，加强对保障性住房用地的监督和监管，严格保证保障性住房建设用地不被挤占或改变土地使用性质。 坚持“大分散、小集中”的保障性住房建设选址原则 保障性住房建设应当坚持“大分散、小集中”的原则，要广泛分布在城市各个区域，避免低收入家庭成片集中居住带来的交通等社会问题。 对于经济适用房、廉租房的建设，不宜大面积集中在郊区和城乡结合部的甘井子区，避免在效区形成新的贫困区，低收入群体的过度集中对政府的社会负担、小区管理、社会稳定都将带来一系列的社会问题。除甘井子区外，要考虑居民通勤距离、动迁等因素，在中山区、西岗区、沙河口区等城市交通便利地区进行适量分布，并列入各区政府考核指标中，体现“大分散”的原则。 建议建设不同群体的混合居住社区，在出让部分商品房用地时，将配建一定比例的保障性住房作为挂牌出让条件;并应尝试将保障性住房建设在中心区或同一行政区或同一区域的商品房项目附近，做到两个小区相邻，共存分管，体现“小集中”的原则。 应以多种形式建设公共租赁用房，包括商品房小区配建、园区或厂区插建等，并鼓励企业提供自用土地参与集体宿舍和单身公寓为主的公共租赁用房的开发建设，从而进一步拓宽保障性住房建设用地来源渠道。 应采取灵活多样的保障性住房形式，扩大住房保障对象的范围 廉租住房建设应逐步减少租金补贴户数，加大实物配租的比例。对受城市道桥建设等原因影响居住的房屋，应加大政府收购力度，收购后作为廉租房，既缓解城市建设中的社会矛盾，又解决最困难者的住房问题。 经济适用房建设除继续完成已开工经济适用房建设，不再安排新的经济适用房建设用地。由于收入统计机制在经济适用房申请、审查环节存在诸多弊端，不宜将经济适用房作为解决保障性住房的主要模式，同时要取消货币补贴。 公共租赁房建设不仅有利于吸引我市发展所需的各类人才，是实施人才强市战略的一项重要举措。政府要针对暂无购房支付能力的“夹心阶层”和企事业单位新录用的大学毕业生和引进的人才等特殊群体，大力推行保障性和创业型公共租赁住房制度，让公租房成为保障性住房建设的主体26。（二）完善保障性住房准入分配制度1.严格准入机制。对于不同标准、不同层次的社会保障性住房要通过立法进一步细