公共管理学.docx

第一章 绪论早期行政系统的特点：1、管理人格化（效忠于国王或大臣等特定个体为基础）2、行政人员任命恩赐制（裙带关系）3、任职重要行政职位通常非全职，亦不需特殊技能4、美国政党分赃制美国的政党分赃制（Spoils System）：从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。传统公共行政模式 1.产生背景1854年，英国诺斯科特-特里维廉报告1883年，美国彭德尔顿文官法威尔逊政治与行政的分离韦伯官僚制理论泰勒科学管理理论梅奥-人际关系理论韦伯的官僚制理论：在韦伯看来，“官僚制”是一种理想类型的（ideal type）行政组织,是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。官僚制的特征：合理的分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的运作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机构；合理合法的人事行政制度。威尔逊的观点：应将政治与行政严格分离；应将制定政策与严格执行政策的行政任务分离；政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的，政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。传统的公共行政“原理”：（1）政府本身应按等级制、官僚制原则进行组织（2）存在一个最佳工作方式 （3）政府在介入的政策领域内可以通过官僚制组织成为商品和服务的直接提供者（4）政治与行政能够相分离 （5）终身制职业官僚（6）激励公务员个体的力量是公共利益（7）公共服务领域的任务是行政性的公共管理学范式的出现1、P途径下的公共管理（public policy approach) 其一，视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的方向；其二，在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；其三，以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。 （波兹曼）2、B途径的公共管理(business approach) 其一，偏爱企业管理的原则； 其二，对公、私部门的差异不作严格区分；（generic management） 其三，重视策略管理及组织间管理，尤强调对公共管理的过程进行管理； 其四，偏爱实验设计之类的量化方法。3、B/P途径公共管理的区别 其一，B之课程设计依循商业学院的传统，P则依循公共政策学院的传统；其二，B并不强调公共与私人组织的差异性，P则特别凸显公共组织的特殊性；其三，B企图与公共行政合流，P则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；其四，B重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但P则强调政策与政治问题；其五，B主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计），P则采用个案研究法。4、B/P途径公共管理的共同点 其一，关注点都不局限于组织内部，而将关注焦点放到组织与外在环境的关系上； 其二，强调政治因素在管理中的作用； 其三，重视规范研究并关心改善管理绩效； 其四，主张从经验中学习，尤其偏爱案例分析法。公共管理概念：是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。公共管理学概念：可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。公共事务概念：是指那些涉及全体社会成员的公共利益、满足其共同需要、关系其整体利益的一系列活动，以及这些活动的最终结果。（社会性、公益性、非营利性以及规模性）公共物品：公共利益的物质表现形式，是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共管理与私人管理的区别。1.目标使命不同 2.公共管理效率意识不强 3.公共部门尤其是政府管理应更强调责任 4.公共组织人事管理系统比私人组织要复杂的多 5.公共管理政治性或公共性特征明显 第二章 公共组织理论公共组织：就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织仅指国家机关组织。公共组织设计与管理的一般原则（一）统一指挥，统一目标1、统一目标 总目标分解，个人目标属总目标有机组成部分；以目标为基础，建立责任制，合理分工与协调。2、统一领导 统一领导，不能双重或多重领导，否则下级无所适从，必然导致冲突和内耗。3、机构设置统一 机构设置统一，明确各机构指挥隶属关系，划清各职能部门间的权限。（二）分层管理，分权治事1、处理好管理层次与管理幅度之间的关系2、依据组织的规模、性质、任务难易程度等，确定合理的管理层次与管理幅度处理好集权与分权的关系分权与集权的关系及平衡取决于：外部环境的变化、组织规模、组织活动内容、成员素质、空间区域等因素。管理层次和管理幅度之间的关系：管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。集权与分权之间的关系集权就是把决策权、控制权、人事调配权等集中于组织最高层。分权就是指下级各级管理人员都有与其职责相适应的管理权力。（三）职掌明确，权责一致职位明确，权责分明，事有归属，责无旁贷，功莫由争，过无推诿（四）以人为本，人性管理a.工作分配要调动组织成员的主动性和兴趣b.创造条件满足组织成员合理和正常的需求c.增加组织成员晋升机会，激发工作热忱d.加强思想交流，增强认同感和归属感e.由法纪制裁走向人性激励（五）经济效能，讲求效率效率是组织追求的目标之一，要达成效率，需要科学的组织设计。（六）适应环境，保持弹性a.单位区分保持弹性b.职责权限区分保持弹性c.员额编制保持弹性d.特定任务完成的组织要有弹性（七）顾及平衡，协调发展a.分工明确，合作良好b.个体与整体保持平衡c.贡献与报酬平衡行政组织体制的基本类型：（一）依据行政决策和担负行政责任的人数标准1.首长制优点：集中权利，责任明确，指挥灵活有力，可减少不必要的摩擦，迅速完成任务缺点：容易导致滥用权利，武断独行，压制民主，无监督2.委员制优点：集思广益，考察周到，相互牵制便于监督缺点：责任不明，相互推诿，力量难以集中，决策迟缓（二）按照行政权力在上级与下级之间分配的标准 1.集权制优点：政令统一，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾缺点：层级节制过严，下级行为具有被动性，积极性难以发挥，难以因地制宜 2.分权制优点：各级能够因地制宜发挥自己的优势，各级有自己明确的责任，容易激发积极性，防止个人独裁产生（三）依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目标准1.完整制优点：权责集中明确，组织结构分工明确，便于统筹全局缺点：行政首长过分集中权利，下属缺乏自主性，容易因循守旧 2.分离制优点：行政机关灵活性大，措施灵活，能够因地制宜发挥优势缺点：机构协调有一定难度，降低了行政效率（四）依据行政组织内部各机构功能与性质1.层级制优点：系统内业务相同，便于沟通，权力集中辐射，便于统一指挥缺点：上级任务繁重，易于顾此失彼，缺乏专业分工，工作弹性小，容易形成武断专权2.职能制（分职制）优点：有明确分工，行政效率高缺点：责任不明，无法统筹全局，可能会过分细分部门导致机构臃肿公共权力：所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由公共组织（主要是政府及其相关部门）掌握并行使的，依法处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的一种权力。公共权力监控：是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法性、合理性和有效性进行监督和控制。1.外部监控机制（1）立法监控：监控宪法的实施；监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行；监控行政法规的合法性；处理其它公共组织间的争端等。质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权等（2）司法监控（3）政党和社会团体监控（4）社会监控（5）舆论监控2.内部监控机制（1）结构监控：纵向监控和横向监控（2）纪律监控（3）法律监控公共权力监控的原则与方法 合法性原则；公正性原则；经常性原则；广泛性原则；系统性原则公共权力监控中存在的问题（1）对被监控者实施监控的问题a.专业知识与信息不对称b.专职地位的优势c.人事制度的保护性质d.被监控者设法逃避监控（2）对监控者实施监控的问题a.监控者内在动力不足b.对监控者监控权力约束较弱c.监控者之间的协调（3）组织结构和功能分割问题（4）公共权力的监控成本问题正确处理监控中的问题（1）建立监控机构（独立、专业化）（2）完善监控机制（法制化、监控效果与利益结合）（3）提高监控机构绩效（改进监控技术与方法）（4）发挥社会监督的作用（社会公众监督、舆论监督）反监控法则：决策者或高级官员越是致力于控制下级的行为，部属就越致力于付出更大的心力去规避这些控制。组织授权的原则：1.权责明确2.逐级授权 3.视能授权 4.信任与监督相统一 5.适度合理授权行政生态模式（了解）农业社会：融合型行政；缺乏专业分工，无专业化行政机构，行政效率极为低下。过渡型社会：三种特征：形式主义、异质性、重叠性工业社会：高度分工与专业化；行政系统以科学性与效率为追求目标第三章 政府改革与治理治理概念：治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程。治理理论的研究途径：政府管理的途径，公民社会的途径，合作网络的途径合作网络治理：治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。政府部门与非政府部门共同参与公共事务的管理。合作网络途径的特征：1多中心的公共行动体系2.反思理性的复杂人3.互惠合作的行动策略4.共同学习的政策过程网络治理的实践类型：全球治理，民族国家治理，社区治理R罗茨政府管理的途径治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的用法：1、作为最小国家的治理2、作为公司治理的治理3、作为新公共管理的治理4、作为善治的治理5、作为社会-控制系统的治理6、作为自组织网络的治理。当代西方政府改革的主要内容及措施（了解）：1政府职能的优化 2公共服务的市场化、社会化 3分权 4引入现代化管理技术 5人力资源管理改革 6机构重组我国政府改革取得的成就（了解）：1政府职能转变取得重要进展 2 政府组织结构不断调整优化 3 职责关系逐步理顺 4 政府管理方式发生了明显变化 5 政府自身建设不断加强 6 机构编制管理水平不断提高 改革存在的不足（熟悉） ：1政府机构改革的法治化程度不够2职能转变仍未到位3 政府机构职责仍未理清 4行政审批制度改革滞后 5政治体制改革的阻滞.我国历次机构改革的启示（掌握）：1坚持配套改革，改革要服从和服务于经济社会发展全局 2始终坚持以转变政府职能为核心 3始终坚持积极稳妥、循序渐进 4始终坚持发挥中央和地方两个积极性，分类指导，因地制宜 5始终坚持从中国国情出发，同时注重学习和借鉴国外有益经验 6始终坚持与时俱进，大胆创新 第四章 政府间关系政府间关系概念：是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。政府间关系研究的途径：1中央控制模式 2地方自治模式 3网络模式网络模式特点：1.行动者的多样性与等级制色彩的弱化 2.相互依赖与分权 3.策略活动与合作美国地方政府碎片化：碎片化是与一体化相对应的概念。西方国家高度城市化使地方政府不仅在数量上有了很大的增长，而且地方政府也日益多样化，这些地方政府都是相对独立的政治管辖单位，并不依赖传统的等级制的组织原则，一体化程度很低，呈现碎片化的特征。中国政府间关系传统模式（计划经济时期）：等级控制模式1.政府间结构关系上，主要体现为层级隶属关系2.在政府间的权力分配上，实行中央高度集权3.在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少市管县的具体形式：地市合并型 升级合并型 县改市型市管县体制的优点1加快城乡一体化建设，从城乡分治走向城乡合治2促使城市行政区与经济区保持一致，有利于解决条块分割问题3区域经济趋于统一，规模经济得以扩大4改变省县之间准层次虚实不清和缺乏法律地位的尴尬局面5推动城市化进程，中心城市迅速发展6加强了省、市、县之间的联系 等等市管县体制的弊端1增加了行政机构，扩编了行政人员2增加了行政层级，降低了管理效率3增加了管理成本，加剧了市县竞争4规模小、辐射功能弱的城市“小马拉大车”现象严重存在5发展中国家独有的城市虚化现象6核心型地区市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象普遍存在7匀质型地区市管县体制功能丧失，“名存实亡”8地级市成为财力强弱的分水岭重构我国中央政府与地方政府权力关系的思路1以宪法形式明确规定中央与地方政府分权范围 2实现中央与地方利益分配的合理化 3实行地方分权和基层自治 4健全和完善对地方权力的监督第五章 政府作用市场经济中政府的角色。1.提供经济发展的基础结构 2.组织各种公共物品与服务的供给3.共有资源和自然资源的保护 4.社会冲突的调整和解决 5.保护并维持市场竞争 6.收入和财产分配的调节7.宏观经济的稳定政府失败的表现、类型与成因：1公共政策失效（1)社会实际不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益（2）现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策（3）其它方面对合理决策的制约：信息不完全；公共政策议程确定的偏差或不当；投票人的近视效应；沉淀成本和先例（4）政策执行上的障碍2公共物品供给的低效率（1）公共物品的估价或评价上的困难（2）.公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制（3）.政府机构及其官员缺乏追求利润的动机（4）.监督机制的缺陷3内部性与政府扩张4寻租及腐败政府失败的纠正及防范：1改革公共决策体制及政治制度（1）进行立宪改革（2）对政府财政过程尤其是公共支出加以约束（3）完善表达民主的方式及发明新的政治技术2用市场力量改进政府效率（1）在政府内部重新确定竞争机制（2）更经常地采用私营机构承担公共事业的政策政府失败论的启示：1.必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题2.必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治-行政体制改革3.必须在政府机构中引入竞争机制4.必须加强公共决策和政府管理的法制化建设5.反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤和条件第六章 公共政策 公共政策定义：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。特征：公共政策乃是公共权威当局所进行的活动 公共政策的选择行动是一种有意识的行动公共政策是问题导向的公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动团体理论模型：1公共政策是利益集团之间相互斗争的产物。2政策过程是一个政治过程，团体间的相互作用和争斗是政治生活的主要内容。3公共政策主要反映占支配地位团体的利益。4过分夸大了团体在政策过程中的作用，低估了政府官员在政策过程中的作用；5忽视了政治过程的其它因素（如观念和制度）等对政策的影响作用。公共政策制定过程：1社会问题2政策问题确认3政策议程建立4备选方案提出5政策方案评估6政策方案选择7政策方案执行8执行效果评估9政策调整与改变立法听证：是发扬民主、确保立法符合民意及保障公民参与权的重要途径。立法必须听证-加拿大，并非所有法律都经过听证政策评估内涵：1评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划2评估的方法为多元的社会科学研究方法3政策评估者包括官方的与非官方的评估者4政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为重要政策评估的内容：政策产出和政策结果，以政策结果为重要政策终结：是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或无法发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为。为什么进行政策终结：1政策目标已实现，政策无继续存在必要2政策无效或失败，无法达成既定政策目标3有利于节约政策资源4有利于提高政策绩效5有利于促进政策优化政策终结的障碍：1心理上的抵制2组织的保守性3反对势力的联合4法律上的障碍5终结的高昂代价消除政策终结障碍的对策：1消除人们抵触情绪2评估结果公开化3旧政策终结与新政策出台并举4政策终结不需事先广泛探讨第八章 人力资源管理国家公务员制度：是通过制定法律和规章，依法对政府中行驶国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。第九章 公共财政管理公共财政概念：指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型公共财政管理概念：公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。公共财政管理主要内容公共预算管理 公共收入管理 公共支出管理公共预算管理内涵：一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。 公共预算管理的基本模式1.分项排列预算模式（单式、传统、线性项目、投入）2.复式预算：年丹麦首创复式预算；大危机及凯恩斯主义兴起，瑞典设计了新的复式预算方案，各国开始采用；中国改单式为复式预算3.规划-计划-预算模式（PPBS，System of Planning Programming and Budgeting）五个要点：（1）确定预算项目目标 （2）从众多目标中选择最紧迫的目标 （3）运用成本收益分析设计实现个目标的备选方案 （4）说明实施这些备选方案的以后各年成本 （5）对这些方案的效果进行长期评价4.零基预算概念零基预算法：:是指对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支，编制预算。零基预算要点：1由高层管理者提出基本目标和总原则2责成下级部门将赋予他们的目标具体化并形成一揽子决策3对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充4由高层管理者选定方案第十章 第三部门第三部门概念：就是介入政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。西方第三部门发展面临的问题：1无法摆脱公共部门的固有禀性2缺乏独立自主性3与政府关系亲密，易受政府干扰4不公平竞争5第三部门从事营利性活动，免税地位，不公平6追求自身利益7自身利益追逐置换了社会公益事业的发展促进8成为利益交易的场所9可能利用自身的权力或技术优势，成为利益交易