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对完善地方金融管理体制的思考何春梅徐杰近年来，各省市的中小金融机构和准金融机构快速发展，各地政府也越来越认识到发展金融业对于促进本地经济发展的重要性，更加重视金融管理工作。与之相对应，地方金融工作部门（简称“金融办”）如雨后春笋般涌现出来。自2002年3月北京市金融办成立至今，内地31个省、市、自治区中除福建省外有30个已经成立了省级金融办。到2009年底，全国283个地级以上的城市中有222个成立了金融办，许多县市级别城市也成立了金融办。这些地方金融管理部门在日常的工作中，发挥了不可替代的作用，但也遇到不少体制上的难题。当前地方金融管理体制存在的问题当前我国的金融管理体制，以“一行三会”的垂直监管体系为主要内容。但在地方金融机构和金融组织不断创新的情况下，现行金融管理体制特别是地方金融管理体制存在的矛盾和问题日益凸显：一是不能适应地方金融发展的需要。随着我国第一轮以大银行为代表的大型金融机构改革的成功，我国的金融创新主要集中在地方的小型金融机构和金融组织上。各类金融组织和产品创新活动、混业经营的不断发展，使得当前中央金融监管部门垂直管理、分业监管为主的金融管理体制难以适应，往往出现一些监管交叉或监管真空的领域。同时，由于监督链条过长及信息不对称等原因，严重制约了金融监管的有效性。目前各地大量存在的投资公司、担保公司、典当行、股权投资基金等，其经营实质上就是金融业务，但高度集中的监管体制往往对其疏于监管。众多的市场主体和庞大的社会融资规模，已经超出了现有监管部门的掌控范围和能力，金融风险防范的难度很大。二是中央和地方监管主体权责不统一。主要体现在两个方面：一是中央与地方的监管权责不对等。当前金融监管体系监管是垂直的，风险组织和承担是地方的。由于信息不对称的问题，地方金融管理部门不能及时了解和掌握问题机构的情况，从而导致不能及时化解风险，也不利于调动地方政府的积极性。二是各地方在地方金融机构和准金融机构的监管上权责不统一。以河南为例，担保公司成立的审批权在工商局，但实际运作包括风险暴露后的处置却归金融办管。三是重金融风险监管轻金融发展。现行“一行三会”的金融监管体制，比较偏重对金融风险的监管，一定程度上有过度监管之虞。例如，银监会在银行业的准入上把关过于严格，民间资金进入银行业困难重重，这与新旧“非公三十六条”的精神不相一致。同时地方政府有强烈的金融发展愿望，民间资金也希望能够进入金融业，但这些要求往往被抑制。由于金融管理权在中央，而为了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法，使得地方对本区域金融发展的规划往往很难落地，地方金融资源配置不均衡。当前我国各地的金融资源在一小部分地区过度集中，而多数地区则供给严重不足。在这些地区，应该认可地方政府在金融发展中的职责，适度下放金融监管权限，允许地方做一些金融创新活动。完善地方金融管理体制的建议应积极探索建立科学、务实、规范、高效的地方政府金融管理体制，充分发挥地方政府的信息优势和资源潜力，调动地方政府的积极性，使金融真正能够适应并服务地方经济的发展。一是合理划定中央和地方的管理边界。首先，对于明确归“一行三会”监管的业务内容，地方金融办要做好服务和协调工作，帮助中央金融监管部门更好地发挥监管引领作用，服务金融机构更好地发展。其次，支持辖区内的金融机构贯彻落实监管部门的监管原则和政策，及时反馈运行当中的相关意见；另外，承接金融管理部门交接给地方政府处置的一些案件和风险化解的工作；此外，对“一行三会”不管或者管不到的金融机构或业务，地方金融办应承担起监管职责。证券、保险在市州以下没有派驻机构，金融监管机构在县以下基本没有分支机构，很难处处管到。贷款公司、典当行、不吸收公众存款的融资租赁公司、担保公司、私募基金等地方政府有权批准设立的交易所，监管都应该交给地方政府，充分发挥地方政府管理成本低、效益高的优势。二是统一规范和明确地方金融办的职能。目前大多数地方的金融监管工作都是由地方金融办来负责，但目前各省职能定位差异大。例如，有的地方金融办接受发改委的授权，负责对VC和PE的备案管理；大多数地方政府指定金融办负责产权等交易所的组建和管理；有个别金融办还承担了本应由银监局承担的打击非法集资的职责，如浙江和广西。针对部分地方金融管理职能过于分散的情况，地方政府应打破部门壁垒，将分散于各部门的金融职能整体集中至金融办，便于金融办统筹对地方金融进行更有效、更专业化的管理和服务；理顺地方准金融机构的监管体制，对业务内容相同或相近的金融机构实行统一的监管标准和监管要求，并最好交至金融办统一管理。另外，还需加强地方金融管理队伍建设，通过加强现有人员的培训交流、引进金融专业大学毕业生，以及从金融机构引进一批干部等措施，提高地方金融管理队伍的专业水平。三是规范和完善对准金融机构的监管。首先，要完善对准金融机构的监管流程，督促建立规范的准金融机构业务运行平台系统。目前很多地方准金融机构尚未建立规范高效的业务运行系统，相关监管部门难以及时获取有效的监管信息，而且当前对准金融机构的监管基本还停留在审批设立和事后风险处置环节上，风险预警系统薄弱。应参照监管此类金融企业的相关监管标准，对准金融机构实行事前监管和过程监管，及时发现潜在风险。其次，提高准金融机构监管的立法层级。目前对多种形式的准金融机构，如小额贷款公司、融资担保公司和典当行，还没有行政法规以上立法予以规范。为防止潜在的金融风险，应当在国家层面对准金融机构监管制定立法，至少制定行政法规，就监管的重大问题做出规