浅谈城中村改制对改造的必要性(哲纳思).doc

哲 纳 思 咨 询ZENITH CONSULTING浅谈城中村改制对改造的必要性目前，各地城中村改造主要有三种模式，第一是政府主导型，政府出台相关政策、制定城中村改造计划、实施改造方案，市政府成立城中村改造办公室对各村的改造工作进行指导和监督，而各村成立改造工作小组具体实施改造项目；改造所需资金主要是通过政府拨款和城中村村委融资。改造过程中的所有问题都由政府解决并承担责任。此种模式从结果来看，主要因资金问题迟迟没有取得良好的效果。尤其是片区的改造，仅靠区政府的资金投入是很困难的。在第一种模式不能解决主要问题的情况下，各地相继出台了鼓励开发商参与城中村改造的政策，但担心房地产商在利益驱使下提高容积率，大大增加了城市建筑和人口的密度。所以，政府对城中村改造从规划设计、补偿方案、现场施工全程参与，进行严格的控制和监管。前两种模式下，村集体经济组织基本上是政策执行者和工作协调者的角色。以上两种模式，政府承担的压力都相当大，改造进展无法达到预定的速度和效果。不少城中村积极探索新的模式，主动发挥村集体的主动性，村集体作为城中村改造的主体，负责从与开发商谈判、制定安置补偿协议，到后期工程监督、分房；有的为了降低成本，自筹资金、自主改造。但在此过程中，村集体一方面是村民的代表，要体现村民的利益，另一方面又是代表政府意志在村中的延伸，同时，掺杂着代表村集体的人员的个人利益，因此村集体组织往往是矛盾的焦点。此种模式是各地区城中村改造发展的趋势，但失败的例子屡见不鲜。究其主要原因在于城中村管理体制的制约。村委会是城中村群众性的自治组织，村民委员会组织法赋予村委会管理农村集体所有的土地和其他财产的权利，村委会作为主体实施城中村改造有其法律的依据和代表村民意愿的优势。一个城中村改造项目从村民会议决定进行改造到后期分房和安置少则三四年，多则六七年，就要求改造整体工作的延续性。但村民委员会组织法规定村委会的任期只有三年，村委会的主要工作人员因换届选举缺乏稳定性。从个人利益角度出发，村委领导不愿意在任的工作成绩为下一任做了“嫁衣”。所以，改造的复杂性、工作的长期性、个人利益的风险决定了村委领导缺乏对改造工作的积极性和参与度。村民委员会组织法授予了村民自治的权利，但在村民自治组织进行管理和决策时，政府出台了相关政策加以制约和规范，比如“村财乡管”、“4+2工作法”等。而这些政策都增加了决策的程序、降低了决策的效率，有碍于村集体在城中村改造过程中充分其主动性，在直接和开发商合作过程中，难免会导致在工作效率上无法合拍，以致很多城中村错失了和开发商联合改造的机会或实际的合作中无法共事。此外，村民、村干部整体文化水平有限，缺乏在房地产开发方面的专业人才，但村委团队是通过村民选举产生的，而且必须是本村村民，外来的“空降兵”会引起村委内部成员的矛盾，同时无法纳入村集体的管理体制。不少村通过集体出资成立集体企业（或其他形式集体经济组织），来解决决策和引进人才的问题，但不能从根本上摆脱原有体制的影响，无法专注于发展经济，此外，集体企业并不拥有集体土地的使用权，不能独立实施改造。各地出台的城中村改造政策基本都说明城中村应因地制宜，实施“一村一案”，根据实际情况选择合适的改造模式。从各地的政策导向以及实际经验来看，政府更愿意在城中村改造中作为引导者和辅助者，让村集体和开发商在市场的引导下成为主角。而如何让村集体突破体制的制约，主动并且有能力做好这个主角，实现政府、开发商、村民“三赢”的结果，是政府必须考虑的问题。寻求从法律和政策层面，为村集体“解套”的办法，是城中村改造的必然。郑州市从2003年启动城中村改造开始，就直接选择了以村集体作为主体的模式，但同时对如何解决此种模式下存在体制问题给予了明确的指导政策，就是“城中村转制”。郑州市政府在考查沿海城市城中村改制和改造具体情况的基础上，总结经验，研究制定了郑州市城中村改造规定（试行）（郑政200332号）文件。规定第二章对“城中村转制”提出了明确的定义和要求。根据规定，“城中村”村民委员会、村民小组撤销的同时，分别组建股份制企业。集体资产股份化后转为股份制企业资产，由集体法人股东和个人股东持股。转制后的企业拥有了原村集体的资产，成为法人，拥有独立的决策权，便于在市场中与开发商对接，对城中村改造进行“独立自主”（独立于上级政府对村委会的直接管理权和少数村民的意愿）的操作。转制后，原村委领导相应成为了公司的管理层，拥有更加独立的决策权。从公司管理的角度来说，公司的管理层更稳定，从而提高了作为主要推动者和协调者的“村委领导”在城中村改造中的积极性和参与度。规定对转制后集体土地的性质和所有权归属都有明确的规定。“城中村集体土地转为国有土地，土地的合法使用人、土地用途不变。宅基地使用人可继续使用原宅基地，城中村按照规划改造完成后，根据相关规定核发国有土地使用权证；其他土地使用权确认给转制后组建的股份制企业。” （第二十三条）按照规定，转制后的企业拥有原集体所有的土地的使用权，为后期由企业实施改造做好了土地方面的准备。此外，规定清楚表明政府倡导的改造模式：“城中村改造采取市场运作方式进行