我国多元纠纷解决机制改革进程.doc

我国多元纠纷解决机制改革进程人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)规定了多元纠纷解决机制改革的任务。到2008年，按照中央的司法改革统一部署，多元纠纷解决机制改革更加深化。人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)提出，要按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制的要求，配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制，扩大调解主体范围，完善调解机制，加强诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。据此，最高人民法院与相关部门共同开展了多元纠纷解决机制改革。实际上，多元纠纷解决机制改革并非始于2004年。改革开放初期，除了法院诉讼、人民调解外，1979年建立的由工商行政管理机关主导的经济合同仲裁制度为多元纠纷解决机制树立了一个典范。之后，劳动仲裁、行政调解、商事仲裁、行业调解等陆续发展起来，并努力尝试着按照诉讼规律和科学体系的要求与司法程序进行对接，工商经济合同仲裁和劳动争议仲裁的“一裁两审”，商事仲裁裁决的司法审查，人民调解工作的司法指导等。但是，由于观念和制度准备不足，诉外调解与诉讼之间的对接一直没有什么突破。直到2001年，最高人民法院和司法部就人民调解的发展形成共识，决定建立人民调解与诉讼的衔接机制，并于2002年发布了关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定，认可了调解协议的合同效力。随着改革的进一步深化，2004年，最高人民法院通过关于人民法院民事调解工作若干问题的规定，建立了委托调解协议、和解协议的司法确认制度，即凡是人民法院委托、邀请外部力量调解达成的协议，人民法院可以给予司法确认。经过确认的调解协议具有强制执行效力。之后，多元纠纷解决机制改革纳入了“二五改革纲要”的规划，各地法院展开了新的探索。甘肃定西、福建莆田、上海浦东、广东东莞等地作为全国首批改革试点法院，为改革方案的制定作出了突出的贡献。为总结地方改革经验，制定适用于全国的改革方案，2007年7月，最高人民法院成立了“多元纠纷解决机制改革”项目课题组。国务院法制办、司法部等十余个单位参与了诉讼调解、行政调解、人民调解、律师调解等14个子课题的调研和改革方案起草。2008年9月，最高人民法院就建立健全多元纠纷解决机制问题向中央提交了专题报告。中央原则同意最高人民法院关于此项改革分三步走的改革思路，即第一阶段由最高人民法院出台诉调对接的规范性意见;第二阶段由中央出台鼓励各种解纷机制发展的政策性文件;第三阶段通过修改和制定相关法律，固化改革成果。2008年底，中央启动的新一轮司法改革中，部署了“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”的改革任务，进一步激发了全国法院多元纠纷解决机制的改革热情。于是，人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)将多元纠纷解决机制改革再次列入了改革措施清单。2009年7月，经中央批准，最高人民法院发布了关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见。该意见对各类调解与诉讼的衔接机制、各类仲裁与诉讼的衔接机制进行了规范，扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，允许当事人申请确认和执行调解协议。这些规定有利于鼓励行政调处、人民调解、商事调解、行业调解及各类仲裁的发展，有利于缓解有限的司法资源与日益增长的解决纠纷的需求之间的矛盾，有利于满足各种不同的纠纷解决需求，有利于丰富人民群众参与社会管理和公共服务的途径。2010年，最高人民法院发布了关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见，要求人民法院在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。在完成了改革的“第一步”之后，最高人民法院努力推动中央有关部门改革完善本系统的纠纷解决机制建设，并在中央综合治理委员会的组织协调下，于2011年4月由中央社会治安综合治理委员会等16个单位，联合发布了关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见，给各个部门部署了改革任务，解决了各种解纷机制发展中的一些关键性问题。这样，改革的“第二步”也基本完成。多元纠纷解决机制改革的立法工作一直在推进中。2010年8月，全国人大常委会通过了中华人民共和国人民调解法，把调解协议的合同效力和司法确认制度写进了法律，完成了立法步骤的“尝试性”探索。今年3月，最高人民法院出台了关于人民调解协议司法确认程序的若