公用事业民营化的陷阱.doc

2006年 11 月 15 日 总第245 期 第 20 期= = =因涉及到国计民生，牵涉利益主体众多，公用事业历来就是专家、学者、政府研究的重点。中国行政体制的改革也注定了公用事业民营化的必然性，但在民营化的具体操作过程中，却引来了众多舆论、老百姓的批评和质疑。如何监管民营化后的公用事业，如何对公共产品定价，如何防范民营化过程中的国有资产流失等等众多问题是学者争论的焦点、民众关心的热点。本期九华点评将与您一起分享周林军博士对公用事业民营化中存在的一些困境的分析；九华专论则带来了九华咨询专家对英国公用事业民营化深入研究的成果。公用事业民营化的陷阱周林军公用事业民营化是近几年非常热门的话题，在人群中引发了不同的利益预期。一些政府官员希望，公用事业民营化可以使政府腾出一定的公共财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。某些公用企业希望，民营化可以赋予企业更多的自主经营权。一些消费者希望，民营化可以使自己享受更加物美价廉的服务。而一些投资者希望，民营化可以为自己的资本寻找新的获利空间公用事业与公众利益对公用事业有着各式各样的学术定义。有的认为它属于基础设施行业，有的认为它属于自然垄断行业，有的以为它属于网络型服务行业，也有的认为它属于政府管制的行业，当然还有人认为它属于一种社会必须提供的“优良产品”早在19世纪中期，约翰米勒就以学者的敏锐指出了公用事业对现代社会的形成所产生的决定性影响，他以交通为例说，“快速和便宜的交通使得消费者不再局限于临近的店铺出现了整个国家同化于一个大城市的趋势消除了地方割据的弊端”。虽然人们有着形形色色的心理偏好，但公用事业却使人们有了相似的消费行为。在一个城市里，劳斯莱斯的轮胎和工薪族的鞋履总有机会碾踏同一条马路，宴会厅里的美味佳肴和贫民区粗糙饭食的烹调烟火或许均来自同一家燃气公司的管道。橱窗里的珠光宝气与街边的廉价首饰在价格上天壤之别，但在公共照明系统故障时都会黯然失色。公用事业的出现使人类脱离了原始的离散状态而步入了现代社会的关系连接和空间聚合。对公用事业的各种学术定义或理论解释并没有妨碍人们达成一个共识：世界上没有任何一类经济产业能够像公用事业那样涉及到如此广泛的公众利益。既然公用事业的法定服务对象是社会公众。那么公用事业民营化的目标就可以轻而易举地确定，即有助于进一步改善现有公共服务的质量水准、扩大服务范围、降低消费成本和增加社会福利水平。一个城市片区的公交线路实现了民营，就在媒体连篇累牍地报道主要线路上新添置的豪华巴士时，有些居民却大为光火，原来运营商为了降低成本却停运了片区中那些乘客人流稀少的线路。一个机场把最佳地段转租给私人，而那些饥肠辘辘的乘客面对50元一碗的天价面条只能被迫解囊。一条长约20公里的县级道路的建、运权分别给予了5家私人企业，牢骚满腹的司机每日面对5座收费站只能无可奈何地留下买路钱如果民营化的最终结果使公共服务的水准、范围和数量降低、减少或者加重了公众消费负担，这将有悖改革的初衷。应当注意的是，在当前讨论公用事业民营化的时候，人们似乎过多地注意了民营化的资源配置功能，而对公共服务的质量、范围、价格的变化或对公共福利的改善和增加程度没有引起足够的关注，但其实后者才是问题的核心。它关系到公用事业民营化的目标是否具有必要性、合法性或合理性的问题。自然垄断与行政垄断公用事业最重要的经济学特征就是“平均成本随着厂商规模的增大而持续降低”，即我们常说的“自然垄断”。公用事业的自然垄断特征引发了某些人在政策和法律上的强力主张。长期以来，我国在维系自然垄断特征和保持规模经济的主导思想下一直奉行着严格控制公用事业行业“过度进入”和“重复投资”的行政手段。在这种体制下，自然垄断变相等同于国有资本垄断，其他经济成分根本无缘进入。 从理论角度剖析，垄断可以分为自然和人为两种类型。前者产生于市场竞争后的“自然化”集中，属于经济性垄断的范畴。而后者产生于人为强制的“授权性”集中，属于行政性垄断的范畴，当垄断由市场竞争的必然结果异化成为行政特权的强制结果时，就从根本上违反了自然垄断的经济学原理。然而，理论画面的逐渐清晰并未完全折射出具体操作的精确。在过去几年中，一些地方尽管在打破传统的国有资本垄断方面有所突破，但一些民营化过程依然在沿袭着计划经济体制下的行政决定方式。例如，某行政首长在国外考察时与某家外商一拍即合，回来后立即指示该市的供热公司与那家外商合资。某城市公交行业酝酿民营化时，行政主管部门拟定的招标条件规定，只有在本行业经营十年以上，资产总量达到X亿的本市企业方具有竞标资质，结果依然是原来的国有公用企业入围。某些地方在制定公用事业特许经营条例时，主管部门的资质认定和行政审批依然属于最关键性的条款。凡此种种，反映出许多地方依然试图利用行政手段而非市场竞争渠道来创制自然垄断，表现出对自然垄断的竞争性形成过程缺乏清晰的认识。实际上，自然垄断只是公用事业市场的“结构特征”，而不是公用事业厂商的“行为特征”。自然垄断之所以是自然的，就是因为它是竞争的产物而不是行政的造物。正如不能因为状元只有一个就把其它人逐出考场并指定某人成为状元一样，相反，状元只能产生于参加考试的众多举子之中。同样，假如经济学特征意味着某公用事业市场应由一家厂商来进行垄断经营更为经济，那么应当通过公平竞争在众多有实力的厂商中选择最优者，而不是通过行政指定和排斥异己来强占这一垄断地位。因此，主张通过行政手段来决定市场进入，以“防止重复投资、抑制企业过度进入”在逻辑上是极具误导性的。某些人，甚至某些学者正是在这一点上有意或无意地充当了市场既得利益者的理论帮凶。中国公用事业的民营化如果试图孕育出真正的自然垄断，首先应该脱离行政垄断的躯壳而寄生于市场竞争的母体。产权归属与效率水平2003年应邀在广州参加第四届中国公用事业民营化论坛时，我曾与一位律师围绕中国公用事业的产权问题有过争执。他认为中国公用事业行业效率不高的最重要原因是产权不明晰，而私有化是解决问题的最好途径。对此我实难苟同。我承认，私有化可能会使公用事业的产权关系变得比以往清晰。但如果清晰的产权就意味着效率的提高，那么如何解释世界上每时每刻都在发生的某些产权关系相当清晰的私人企业破产的事例？作为公共博物馆卢浮宫收藏的蒙娜丽莎每日为成千上万的人们所鉴赏，假如这幅名画深藏于一个私人保险柜里，我们又怎么去知晓和评价它价值高低？事实上，民营化的目的并不仅仅是要解决中国公用事业的产权由谁来占有的问题。当前中国公用事业面临的最大问题是缺乏有效竞争和竞争效率。例如，中国目前手机拥有量已经位居世界第一，但移动通讯收费标准依然居高不下，公用事业的规模经济特征为何没有表现出来呢？究其原因，消费群体已经难以从电讯行业的双寡头垄断中享受竞争效益。因此，民营化的最重要目的之一是引入更多的经济成分来同台竞争，而不是进行单纯的“角色替代”。关键的问题在于：无论是国有的或是私有的公用企业，都必须面对市场竞争和竞争效率问题。美国著名经济学家斯蒂格利茨在考察了一些国家的公用事业所有制制度后指出，“加拿大有两条铁路线，一条由政府经营，一条由私人经营，它们在经营效率方面相差无几”。英国在20世纪70年代对城市水务行业实行了私有化，而法国则一直在实行水务设施国有体制，其民营化仅限于水务设施的运营。2004年我应英国投资贸易部邀请考察英国城市水务行业，当问及私有的英国城市水务与国有的法国城市水务在效率方面孰优时，英国人则表现出异乎寻常的谨慎，而海峡对岸的法国同行却毫不讳言地自我称道。斯蒂格利茨对此曾经有过评论，“法国的许多国有化企业与私人企业一样有效率。政府企业与私人公司在效率方面的差别可能并不像认为政府总是无效率的流行观念想象的那样大，特别是在两者都面临某种程度的市场压力和竞争压力的情况下”。私有化仅仅表明财产的归属关系发生了变化，并不意味着产权的效率水平必然提高。况且民营化也不完全等同于私有化。因此，在我国公用事业民营化过程中，不能将产权的形式归属作为首要目标，相反，应当将引入竞争机制和提高公用事业的运营效率作为改革的核心内容之一。否则，就有可能发生如同前苏联经济改革过程中“扣错第一个纽扣，其它的纽扣接着就自然扣错”的情况。只要形成多种经济成分的竞争氛围，传统的独家垄断态势就有可能被打破，产权关系亦会日趋清晰，竞争效率迟早必然出现。在这方面，要放下意识形态的沉重负担和摈弃心理偏好的朝三暮四去深入问题的实质。 民营化过程中的产业陷阱公用事业的民营化不能简单援引与一般竞争性行业相同的政策措施和习惯做法。这是因为公用事业的产业特殊性决定的，不了解这些就会陷入很深的“产业陷阱”，以下简单举例：成本陷阱：投资成本与消费价格众所周知，与一般社会商品的价格由市场供需关系决定略为不同的是，公用事业产品或服务的消费价格在相当程度上取决于公用事业厂商的投资和经营成本。因此，若要保护公众消费利益，首先要控制公用事业的投资和经营成本，继而达到控制价格水平。成本之水托升价格之船这一简单的原理在实际中却经常为人们，甚至为有些非常博学或精明的学者或官员所忘却。一些地方或部门过于关注民营化的融资功能，或仅仅贪图国有资产的简单增值，见钱眼开，结果是，融资数量或资产出售价格增加了不少，但事后与厂商以成本为基数计算回报或价格时，发现公众消费支出水平或公共财政还本付息数量也随之水涨船高了。规模陷阱：规划能力与实现能力某城市与外商洽谈水厂投资规模时要求外商的日供水能力不得低于30万吨。对方欣然同意，签字仪式上杯盏交错，皆大欢喜。项目建成并运营后，该市的主管部门心境大变，原来，该片区居民的日平均水消费数量根本达不到30万吨，政府除了要按合同约定购买外商生产数量外，为了减少公共财政负担，还不得不指示同一区域的其他国营水厂削减正常的制水能力。公用事业要向公众提供足额和连续的产品或服务，因此需要在规划和投资时留有一定的“储备能力”，以满足峰值需求和今后的需求增长。但如果在民营化过程中一味贪大求全，顾前不顾后，缺乏科学和实事求是的态度，将会带来严重的后果。时间陷阱：经营期限与垄断延续中国各级政府历来都十分重视对外资的引进。为此制定了各种优惠政策。这些优惠政策其中一项重要的内容就是给予外商投资足够长的经营年限。在公用事业利用外资的过程中，不少地方简单地援引或照搬一般性行业外商投资优惠政策的内容，给予外资尽量长的经营年限，有些甚至达到50-70年。公用事业的自然或经济垄断特征不仅有空间表现形式也有时间维系长度。长期以来，各国政府和理论界一直探讨如何使自然垄断的公用事业具有可竞争性的问题，其中一个焦点就是如何尽量缩短公用事业厂商的垄断周期。在这种情况下给予公用事业厂商过长的经营年限，等于名正言顺地允许它们在一个相当长的时段里以合法手段排斥或躲避竞争，从这一意义上讲，尽管长的经营期限有助于民营资本的积极进入和稳定存续，但如果我们希望公用事业的民营化是一个持续的过程，就不能在第一轮的民营化中为第二、第三甚至更多的民营化轮次设置合法的时间陷阱或垄断障碍。价格陷阱：固定回报与固定价格在中国公用事业管制理论研讨中有两个概念经常引发争议，“固定回报”与“固定价格”。从字面上理解，前者指公用事业厂商的投资成本之上的限定收益率。而后者指公用事业产品或服务销售价格的限定数量或水平。两个概念在理论定义上的划分没有为政策制定或执行者提供一目了然的通道。国家有关部门制定的城市供水价格管理办法中规定，“引用外资等方式建设的供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得超过12%”，这或许应该理解为对公用事业某行业投资回报率的限定或固定(上限)。而国家另一时间紧急下发的文件又要求，“任何单位都不得保证外方固定回报”。而在具体执行过程中，很多地方都不分青红皂白地将“不得保证外方固定回报”理解为“不给予外方固定价格”。这种混乱目前依然存在。西方公用事业价格管制立法中有两个基本法理，一是“公平收益”原理，即法律承认厂商享有获得合理投资回报的权利，二是“不保证公平收益”原理，即虽然厂商享有获得公平收益的权利，但如果他自身失误，法律不能保证必须实现这一权利。这实际上揭示了“应有权利”与“实现权利”之间的关系。根据以上法理，“不保证外方固定回报”的理论出发点肯定是正确的，而城市供水价格管理办法的有关条款就值得商榷。不仅如此，那些不分青红皂白将“固定回报”理解为“固定价格”的具体操作就更加荒谬。事实是，由于公用事业涉及到极为广泛的公众利益且又属于垄断经营性质，任何国家都不会允许厂商根据供求关系进行所谓市场自主定价，相反，必须要在一定时段内严格限定其利润空间，或至少固定其价格水平，正如不能允许自来水企业在盛夏用水高峰时节任意涨价一样。换言之，保证固定回报是错误的，但实行固定价格未必不对，实际上，中国在公用事业民营化过程中应该着力解决给予民营或外商投资者过高回报率的问题，而非给予其固定价格问题。市场陷阱：资产重组与市场易手近些年来，各地的公用企业纷纷进行资产重组，包括向非国有经济成分或国外资本出售或转让资产设施。单从盘活国有资产的角度审视并无不妥。民营化肯定会对公用事业的产权结构和法人治理结构产生影响。由于我国长期实行公用事业国有经营体制，加上公用事业本身的自然或地域垄断特征，现有公用企业资产重组或售让在产权结构和法人治理结构之外还会涉及市场结构问题，换言之，某些民营或外来资本也会试图通过资产并购的捷径来达到规避竞争程序，实现独占市场的目的。从这一意义上讲，公用企业的资产转让在某些情况下不可避免地会引发公用事业市场易手问题，而这仅仅是公用事业市场的非竞争性垄断改变了资产所有制形式，而且会对公用事业行业下一步竞争机制的形成和民营化改革会造成障碍。因此，我们应当区分资产转让与市场转让之间的实质性差别，在资产并购与市场易手同时出现时要使资产并购首先服从竞争规则，确保选择效率水平高而非仅仅是资本存量大的厂商进入公用事业市场。民营化与政府管制民营化不仅仅涉及市场主体的多元化，而且还包括政府功能的重塑。我国过去一直对公用事业实行以技术或行政隶属关系为特征的“行业主管”模式，例如，铁道部是各级铁路运输企业的行业主管。民航总局是民航公司的行业主管部门。邮电部曾是电信、邮政企业的行业主管部门。各级市政管理机构是本地区自来水、公共交通、供热、供气企业的行业主管部门。“行业主管”管理体制在特定的历史时期起到了积极的作用。但也必须指出，这种管制机构模式也有重大缺陷，一是偏重企业利益而忽视公众利益，主管部门经常扮演本行业厂商利益的“政策保镖”，例如一些消费者群体对某些公用企业的霸王行为或条款提出质疑或投诉时，被诉企业经常可以在本行业主管部门的相关文件规定中找到某种政策或法规依据；二是偏重产业政策而忽视竞争政策，例如联通公司在刚刚进入市场时受到自上而下的各级邮电管理部门明目张胆地刁难和限制，其根本的原因就是其竞争对手中国电信当时的行业主管部门是原邮电部。诺贝尔奖金获得者美国经济学家斯蒂格勒严厉抨击的所谓“厂商保护主义”或“管制俘获”现象在我国公用事业传统管理体制下是屡见不鲜的。传统的政府管理体制已经难以适应我国公用事业改革的形势，而公用事业民营化的现实势必对以行业技术或行政隶属关系为特征的管制模式提出挑战，在一定程度上割断了“资产政府拥有，领导政府任命，经营政府控制”传统的政/企纽带关系。在此种情况下，如何重塑政府对公用事业的管制？首先是要组建全新的、独立的、专门的公用事业监管机构，重塑我国公用事业中的政/企关系，割断政府部门与公用企业之间的利益联系。政府监管机构与公用企业之间应由传统的隶属关系转变为监管关系，由向企业负责转变为向公众负责，从体制上防止厂商保护主义或企业政策保镖倾向。其次要重新设计公用事业监管目标体系，将保护公众利益和促进竞争作为这一目标体系中两项最重要的指标并以此来设定监管部门的机构功能和责任，具体包括：负责有关公用事业的政策和法规的起草、制定和颁布并监督公用企业通过竞争程序进入市场和依法从事经营活动；维护公众利益，主要体现在政府监管机构对公用企业的价格、服务等行为的控制和监督；制定公用事业各个行业的产品和服务规范，包括质量、技术、安全、财务等监管和审计标准并在城市水务企业违规时进行经济和行政处罚；督促城市公用企业认真处理消费者投诉，并且在消费纠纷难以妥协时进行行政性仲裁。公用事业民营化，如同其他社会治道的变化一样，带有浓重的理论迷思，充满着意识形态的痕迹，是一个极其复杂的理性行为过程，需要从多视角、多层次和多方面进行探索，也需要从政府官员、学者、企业家和社会公众的共同思考和协力实践中寻找真谛。引自新青年权衡杂志 = = =英国公用事业民营化改革及其对我国的启示徐雪松（同济大学经济与管理学院、九华管理咨询公司）摘 要： 国内外环境变化对英国国有公用事业的现状提出了严峻的挑战，于是，在保守党的带领下掀起了民营化的浪潮。出售国有资产、放松政府管制和特许投标是英国公用事业民营化的主要措施。英国公用事业民营化改革的成功给了我们如下的启示：转变观念是前提、有效竞争是关键、健全的法律制度是保障，另外要强化社会监督，同时，不可忽视民营化过程中的安全问题。关键词：公用事业、民营化、启示一、英国公用事业民营化改革的动因从上个世纪70年代中期，英国国内外环境发生了巨大的变化，对国有公用事业的现状提出了严峻的挑战。表现为：第一：英国国内政治的变动。1979年英国大选保守党获得胜利后，反对除了稳定货币供应以外的一切政府干预措施，并且认为：英国经济之所以停滞不前，通货膨胀严重，主要是工党政府采取国家干预经济和国有化政策的结果。所以只有限制政府干预经济，发挥个人的创造力，实行市场经济，将国有企业民营化，减少国家控制的经济部门，创造一种使企业以最低的成本提供商品和服务的经济环境，才能使英国经济摆脱困境。第二：日益严重的财政危机。70年代中期世界性的经济危机使英国经济陷于空前严峻的困境之中；再加上工党政府推行国有化和建立“福利国家”的过程中积累的巨额的财政赤字，整个70年代消费品的价格年均上涨12.4%，大大高于其他西方国家，以“滞胀”为特征的“英国病”日益加重。 沈晓梅：“英国国有企业民营化对中国国有企业改革的启示”，燕山大学学报，2002年第1期。要从根本上解决国家面临的财政困难，其出路只有两条：一是压缩财政开支、减少社会福利；再就是出售公用事业企业为主体的国有企业。第三：公众对公共部门日益不满。自从20世纪80年代以来，英国国内对公共部门不满的情绪与日俱增，出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。“政府，特别是其官僚制，经常成为社区中不安定的根源，但自相矛盾的是，与此同时，要求它提供更多的服务。” 欧文.休斯著：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001年，第10页。对公共部门的抨击主要体现在以下三个方面：首先，认为公共部门过于庞大，浪费了许多资源；其次，认为政府活动范围的过宽，介入的活动太多；最后，认为公共部门的官僚制方法效率低下，需要寻找其他的组织与管理方法。第四：其他理论学派的出现。针对公共部门中存在的人浮于事、效率低下等现象，各种理论学派从不同的角度对产生这种现象的原因进行了深入细致的分析，提出了解决这些问题的方法和方案，成为英国公用事业的民营化改革的理论基础。比如新公共管理理论认为：管理就是管理，公共部门和私营部门之间的管理没有什么实质性的差异，主张将市场竞争机制引入政府内部，并将在私营部门被证明是行之有效的成功的经验和做法如目标管理、市场绩效导向等引入到政府部门，提高政府部门的管理绩效和水平。二、英国公用事业民营化的改革措施英国政府在公用事业民营化过程中结合企业具体情况采取多种方式来实施民营化。最主要的三种方式是： 1、出售国有资产。出售国有资产是英国公用事业民营化的主要形式。因为英国和其他西方国家不同，民营化之前，英国的公用事业基本上都由政府垄断经营。从1979年开始，英国政府将18家大公司的国有资产卖给了私营企业、外国投资者和个人，其中包括英国电信公司、英国煤气公司。公用事业国有资产出售的关键是其价格的确定。价格的确定有两种：一是以事先确定的价格出售；二是通过投标竞价确定价格。由于采取竞价的方式则因其不能吸引小型投资者，无法扩大股份持有者的范围，实现大众资本主义这一民营化的重要目标就无法完成。英国在出售公用事业企业过程中主要采用的是第一种方法。具体做法可以概括为四种：第一：以发行股票的方式出售国有资产，如英国电信公司、英国煤气公司等。第二：将国有企业整体出售。这种方式主要用来处理一些具有竞争性的小型国有企业或公用事业企业的附属企业。第三：将国有企业整体卖给由多家投资者组成的集团。国有电力供应企业的出售采用过这个办法。第四：将国有企业资产卖给企业管理阶层或职工，如英国水路运输集团。有的学者将此种方式称为内部民营化。内部民营化有利于矛盾的缓和，同时与撒切尔夫人“大众资本主义”思想相吻合。2、放松政府管制。为将竞争机制引入公用事业企业当中，英国政府在民营化的过程中采取了许多措施。但并不是说，英国经济听凭市场看不见的手进行指挥，政府无所作为。在政府放松管制的同时，在其他方面，加强了政府的监管。监管手段包括以下几个方面：产业立法。英国政府对公用事业的民营化是以政府管制立法为先导，使民营化具有法律依据和实施程序。在民营化的过程中，英国政府依据可能出现的问题及如何进行控制制定了电信法、煤气法、自来水法和电力法等。如表3所示。对自然垄断问题的处理。在对待公用事业中的自然垄断问题上，英国主要采取以下措施加以解决：第一、民营化的过程中，在那些不能进行直接竞争的领域引进间接竞争机制。 如民营化前，中央电力局垄断了电力批发市场，而各地区电力局则垄断了本地区的电力零售市场。民营化后，中央电力局被划分为四个部分，新组建了三个电力公司，电力输送划拨给新建的国家电网公司。原来的十二个地方电力局被改组为十二个地方电力公司。政府通过比较这些公司的投入、单位成本和服务质量来衡量它们的绩效。第二、将自然垄断行业中非自然垄断部分区分出来，避免交叉补贴。 如在电信行业，电信网络服务是自然垄断的，但电信产品却是非自然垄断的，如电话机、传真机其他厂商也可以生产。煤气公司的煤气管道是自然垄断的，但煤气的生产是竞争性的。 价格管制措施。为有效地控制民营化后公用事业企业的产品和服务价格，英国政府委托伯明翰大学教授斯蒂芬立特查尔德设计一套价格控制模型。价格管制的主要目标应该是把价格和利润保持在一个既不失公平、又能刺激企业提高效率的水平上。质量管制措施。产业管制办公室通过与被管制企业签订经营许可证条款来实现对被管制企业服务质量的控制。服务质量包括许多方面，比如铁路运行是否准时，边远地区的供水供电、新安装电话是否及时等。管道网络的共同使用问题。由于英国煤气公司的垄断力量足以使它抑制潜在竞争者的进入，1986年的煤气法制定了其他企业使用英国煤气公司管道网络的使用规则。1993年6月，电信(管制)办公室公布了一份有关在竞争性环境中对将来联网管制的咨询文件，提出了解决问题的办法是由英国电信公布双方同意的条件。其他管制措施。除对公用事业进行服务价格和质量管制外，产业管制办公室还根据被管制企业的产业特征，采取了一些特殊的管制措施。如对自来水行业的管制，除价格和质量外，还有控制环境污染等问题。 3、特许投标。在民营化的过程中，英国按照特许投标理论将地方政府的一些服务行业承包给私人经营。如将以前由地方政府承担的学校和养老院的伙食、校园卫生的清扫、公园维护、垃圾收集和公路保养等，通过特许投标的方式交由私营企业来承担。1986年伦敦商学院所作的一项研究表明，英国地方政府在打扫建筑物、清理街道，收集垃圾等公共业务中，采取竞争投标制后，在保持原来的服务标准的同时，成本平均节约20%左右，每年可节省开支13亿英镑。三、英国公用事业民营化改革的评价要对英国公用事业民营化进行一个客观的整体评价十分困难。即使在英国国内也是如此。有的学者指出：民营化无疑是成功的。民营化缓解了英国经济中出现的高赤字、高通货膨胀，为英国经济注入了新的活力。还有，民营化使英国政府对企业的管制体制发生了变化，政府的规模缩小，提高了效率，节约了开支。民营化后的企业拥有经营自主权并可以避免政府对日常经营活动的干预，有利于企业外部的竞争环境的建立和内部竞争机制的形成。英国电力民营化改革是英国公用事业民营化改革成功的最好例证。 英国的电力民营化改革后，政府再也不能要求电力行业向煤炭行业提供巨额补贴，发电厂可以从国外进口更廉价煤炭。另一方面，民营化后的前三年，发电部门裁减了将近一半的员工，原先国有的电力研发机构在民营化之后被关闭了一半。这种成本的节约对提高英国电力行业的运行效率起了关键的作用。随着成本的节约，电价也不断下降，从1990年到2000年，十年之间英国的电价下降了30%。关于英国的电力民营化改革的详细情况，可以参考：韩吴周翰：“英国电力产业民营化对中国的启示”，山东经济，1999年第1期；宋永华、孙锦鑫：“英国电力市场面临新的改革现行模式比较及其问题”，电网技术，1999年第7期。但是，也有一部分人针对民营化之后出现的一些问题提出了相反的看法。他们认为：一、民营化后一些公用事业企业提供的服务质量不稳定，如大家认为铁路有时不准点等。二是认为在公用事业改革的过程中分配不公。在民营化的过程中，部分政府官员、中介组织和企业高层管理人员从中捞到了不少好处（见表1）。三是国有资产的折价幅度太大，导致国有资产的流失。反对者的看法不是没有理由，因为他们所列举的问题在英国铁路民营化改革 国会的调查报告显示：光是铁道公司的出售案，就损失了十五亿英镑，当初经手出售案的铁路主管，个个都获利数百万英镑；由于私人企业接手后展开裁员，许多员工被迫提早退休，再加上缺乏对员工的有效培训，造成火车脱班与班次取消的情况严重；由于过分的追求降低成本，提高利润，疏于对硬件的维修，常常造成误点；此外由于铁路经营权分段出售，交由许多不同的公司经营，结果导致信息混乱，乘客询问班车时间、票价、换车地点时经常得到错误信息。不光如此，服务水准大幅下降，但是票价却不断上涨，每年平均涨幅是通货膨胀的两倍，有些路段票价甚至上涨达百分之三十。中都出现了。 其实，评价公用事业民营化改革，关键看你站在一个什么角度、选择什么样的标准来衡量。任何一项改革在具体实施的过程中都会出现不协调的因素，因此，我们不能只看到改革过程中出现的问题，忽视改革所取得的成绩。目标作为一项改革的起点，同时也是改革的落脚点，因此，目标实现与否作为评价改革成败的标准是再合适不过了。英国的公用事业民营化一开始就设定了以下目标：缓解政府所面临的财政危机；提高公用事业企业的效率；减少政府对公用事业企业的干预；扩大股份所有者的范围，实行“大众资本主义”。我们先看第一个目标：缓解政府所面临的财政危机。从表1中我们可以看出光是英国电信公司和英国煤气公司就给政府带来了一百一十多亿英镑的直接收入；另外，公用事业民营化后，政府可以减少对公用事业的财政补贴，间接的缓解了政府的财政负担；第二个目标：提高公用事业企业的效率。从表2的数据当中我们可以看出民营化确确实实提高了各个公用事业企业的经济效率。除煤气公司保持了原有的生产率外，电信从4.3%增长为7.1%；邮政从负增长变为3.4%；铁路从负增长变为3.2%。尽管目前对此存在着争论，认为这些公用事业效率的提高不在于民营化，而在于政府公用事业的管理体制的改革，但是，至少公用事业企业效率的提高是与民营化相关联的；第三个目标：减少政府对公用事业企业的行政干预。民营化改变了英国政府对公用事业企业的管制体制。政府通过建立非行政化的管制机构来执行监管，这不仅缩小了政府的规模、提高了效率、节约了开支，而且，民营化后的公用事业企业拥有广泛的经营自主权，避免了政府对公用事业企业日常经营活动的干预。第四个目标：扩大股份所有者的范围，实行“大众资本主义”。据英国官方公布的数据，1980年个人股民只占成人数量的7%左右，到了1992年，这个数字达到了22%。 童年成等编：国有企业改革，中国人民大学出版社，1999年，第31页。股份所有者的绝对数字扩大了。在笔者看来，英国公用事业民营化改革的最初目标基本上得到了实现, 因此，英国公用事业民营化改革总体上是成功的。表1通过股票上市进行民营化企业的开支(单位：百万镑)公司名称上市收入费用费用占收入比例英国石油公司393112.8%英国电信公司38632636.8%英国煤气公司80913604.4%英国航空公司892424.7%英国机场管理局1278957.4% 表2公用事业企业生产率年平均发展速度企业名称1970-19801981-1990英国煤气公司4.94.9英国铁路公司-2.03.2英国电信公司4.37.1英国供电局3.72.5英国邮政局-0.13.4资料来源：Matthew Bishop, David Thompson: Privatization in the UK, London business School, 1993.四、英国公用事业民营化改革对我国的启示我国所进行的公用事业民营化改革与英国的公用事业民营化改革尽管有着制度框架和具体条件的差别。但是英国作为公用事业民营化的发起国，在20多年的民营化改革过程中逐步形成了自己的一套成功经验，并取得了比较显著的改革成果。因此，对照英国公用事业民营化改革中成功的经验和失败的做法，无疑会帮助我们减少改革过程中犯错误的机会和改革成本。1、转变观念是前提。英国公用事业的民营化改革实践对此做出了很好的解释：在20世纪40年代末，英国工党认为，在自然垄断性很强的公用事业领域需要通过国家垄断才能提高效率，因而在50年代出现了国有化运动；而在80年代，保守党则认为，国家垄断存在许多弊端，需要减少政府干预，更多地发挥市场机制的作用，体现在政策实践上，就是实行民营化改造。此后随着1994年具有改革精神的布莱尔出任工党领袖，进行了国内政策的调整，同时完成了对承诺实现公有制的党章第四条的修改，在党章中第一次对市场和私有制予以肯定。工党立场的转变结束了国有化和非国有化的长期争论，保证了工党执政后整个国有企业（包括公用事业）改革的进程不会逆转。长期以来，我国政府垄断经营了很多国有企业，对于事关国计民生的公用事业领域来说，实行政府垄断经营似乎已成为天经地义的事，而且对许多人来说已成为思维定势。因此，要对我国公用事业实行民营化改革，首先需要转变观念，根据我国的实际情况，正确评价民营经济在我国公用事业领域中的积极作用及其实行民营化改革的客观必然性。另外，还要明白民营化具有多重含义。英国民营化改革则涉及到了国有企业、公共服务和公共政策三个领域。在我国，人们通常认为“民营化”指的是在国有企业中，国家资本和民间资本的置换。这其实是对民营化的狭义理解，实际上，民营化还包括放松政府管制、引进竞争机制、通过合同承包、特许经营等方式鼓励其他社会主体提供优质的公共产品和服务。如果在观念上不明确这一点，就会引起人们对“民营化”内涵产生疑虑，从而制约我国民营化改革向深层次、宽领域的方向发展。2、有效竞争是关键。英国的公用事业企业经过产权关系和经营机制改造之后，绝大多数的经营绩效都有所提高，特别是盈利指标有了相当的改善。但是也有学者认为原公用事业企业效益的提高与民营化并不存在必然的联系。 理由是：一是民营化前后，企业的经济效益不存在可比性。民营化前，这些公用事业企业基本上是垄断性经营的企业，在英国不存在同类型的私人企业。而且这些公用事业的经营目标是公共利益，盈利目标反而是次要的。二是在民营化的过程中，政府对民营化的企业进行了包装，包括注入资金，调整资债比例等等。这些措施本身对降低企业经营成本，提高企业的经济效益有利。三是在民营化的过程中，政府对企业的管理体制也进行了重大的改革，因此即使民营化后企业的经济效益有明显提高，也无法区别究竟是由于将国有资产转让给私人带来的，还是由于政府改进了管制方式带来的。凯夫斯(Caves,1980)和克里斯坦森(Christensen,1980)所作的研究为这一结论提供了有力的证据。他们比较研究两个加拿大铁路公司的相对效率，一个是私人企业，另一个是国有企业。研究成果表明公有制的效率并不是先天性地低于私有制，公有制企业的低效率的根源是它们远离高效率的竞争市场，而不是公有制本身。 W. Kip Viscusi, John M. Vernon, Joseph E. Harrington, Jr.: Economics of Regulation and Antitrust, The MIT Press, 1995.由此可见，公有制与缺乏竞争并不存在什么天然的联系，恰恰相反，公有制与竞争是完全可以相互兼容的，关键在于政府采取必要的管制体制的改革措施。事实上，英国在1981-1983年民营化前所制定的某些法律已为各种企业在电信、煤气和电力等产业中开展竞争提供了法律上的可能性，只是还需要进一步的政府管理体制改革才能真正发挥竞争的作用。这些说明，英国政府管制体制改革对效率的促进作用主要来自竞争，而不是来自所有制的变革。只要通过有效的政府管理体制改革，不实行民营化照样能发挥竞争机制对效率的促进作用。这对于我们有很大的启示意义。对公用事业民营化的效果要有清醒的认识，要明白最终发挥作用的还是竞争。也就是说，一个商品或服务的所有权并不那么重要，不管是公有还是私有；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制。这种内部动力机制具体表现为竞争机制、激励机制、监督机制以及创新机制等形式，这些动力机制适用于所有类型的组织。这就要求政府通过各种方式鼓励企业进行制度创新，提高企业的经营效益。3、完善的法律制度是保障。英国公用事业得以顺利推行的一个重要原因就在于通过完善的法律来规范和约束民营化进程，对民营化的原则、程序、责任划分等做出严格规定，防止出现损害公共利益，以权谋私、贪污腐化等现象。英国从20世纪80年代开始对公用事业领域的政府管制体制进行改革。为适应改革需要，英国政府先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业制定了一系列法律（见表3），并以这些法律作为公用事业领域政府管制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据。2000年9月，我国才出台了第一个有关电信方面的法规电信条例,到如今仍未有出台一部正式的电信法。在这个拥有世界第二大固定电话网和第二大移动电话网的国家,政府管制的力度与效果,是值得怀疑的。反对在实际中的是,移动电话的高额资费标准令全球人咋舌,收费混乱的现象比比皆是,网络服务质量也是差强人意。不只是电信产业如此，煤气、铁路、电力、自来水供应等也是如此。在中国的煤气和自来水供应产业，至今还没有全国性的法律，只有一些地方政府制定的“条例”、“规定”。（参见表3）铁路运输产业目前还是根据在1990年9月颁布的中华人民共和国铁路法为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况，尤其不能适应铁路运输产业政府管制体制改革的需要。在中国的电力产业，1996年4月1日开始实施的中华人民共和国电力法是我国公用事业领域中一部相对较新的法律，但该法规定的主要政府管制机构已撤销，需要重新确认电力产业的政府管制机构。4、社会监督体制要强化。英国十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括：(1) 组建非行政化的规制机构。英国在政府和公用事业企业之间建立法定的产业管制办公室 产业管制办公室不是政府职能部门，不对政府负责，除从议会得到一部分补助外，主要从被管制企业收取费用。其次，被管制企业赢利与否与管制办公室没有任何关系，只是按照法律规定，对被管制企业的服务、产品价格和质量等方面进行监督。第三，产业管制办公室比较专业，所掌握本产业和从事本产业的企业的信息要比政府全面，因此可避免与被管制企业之间的信息不对称问题。行业管制办公室的人员来自于政府机关、被管辖企业、消费者和其他团体如工会等。，由管制办公室依法对被管制的企业进行有效的价格和质量的控制，防止避免企业之间的无效竞争和资源浪费（见表3）。在我国，对公用事业企业的管制职能主要由政府承担。这就会产生两个基本问题：“一是在政府行政管理部门和所属国有企业政企不分的情况下，政府管制机构和企业自然也是政企不分的，即实行政企合一的管制体制。二是部门内企业和部门外企业在进入市场、开展经营业务等方面发生矛盾时，从属于行政管理部门的政府管制机构难以公正地做出管制决策。” 王俊豪著：英国政府管制体制改革研究，上海三联书店，1998年，第121页。为解决这些问题，中国应借鉴英国的经验，在公用事业领域依法设立相对独立的、利益中性的管制机构，形成政企分离的政府管制体制。(2)建立专业消费者组织。如表3所示，在各个公用事业行业，英国都建立了消费者委员会，它们独立于各个行业的管制办公室和公用事业企业，只代表消费者利益。近些年，我国在公用事业行业的投诉率明显上升， 广州社情民意研究中心进行了“广州公用事业投诉服务市民满意度调查”。调查显示市民近一年中，投诉率最高的是电信、公共交通、银行等3个行业，占总投诉人数比例分别为44.9、25.4、17.4；有投诉经历的市民对供电、有线电视、邮政、供水等行业的投诉服务状况满意度未过半，分别为47.9、39.3、38.5。中国虽然有全国性的消费者协会和地方性消费者协会，但相对于英国的各公用事业领域专业性的消费者组织来讲，可能的不足是：各级消费者协会缺乏有关公用事业领域的专业知识，造成难以有效地维护消费者利益的局面。(3)健全听证会制度。英国在公用事业领域制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规和周期性地调整价格管制政策时，都在力求公开和反复修改的原则下实行听证会制度，进行社会监督。相比之下，近年来我国各地实行的听证会制度有着明显的不足：听证会缺乏广泛性和代表性、代表意见渠道不畅通、听证会的内容程序不透明、听证会代表对决策的影响刚性不强，没有发挥出听证会应有的社会监督作用。 2004年11月30日上午，北京市发改委主持召开了“关于调整世界文化遗产游览参观点门票价格的听证会”。据人民网、新华网的调查，九成以上的公众对提价持反对态度。但与此形成鲜明对比的是，参加听证会的代表却一致同意提价，引发了民众的质疑和讨论。表3 中英国五个公用事业产业管制体制对比产业最新法律管制机构社会监督组织中国英国中国英国中国英国电信电信条例电信法信产部、发改委物价司电信管制办公室无专业性消费者组织电信消费者代表委员会煤气地方性法规煤气法地方政府煤气管制办公室煤气消费者委员会自来水地方性法规自来水法地方政府自来水管制办公室自来水顾客服务委员会电力电力法电力法原电力部、地方政府电力管制办公室电力消费者委员会铁路铁路法铁路法铁道部、地方政府铁路管制办公室铁路使用者咨询委员会资料来源：V. V. Ramanadham: Privatization: A Global Perspective, Routledge, 1993；王俊豪著：英国政府管制体制改革研究，上海三联书店，1998年。 5、安全问题不可忽视。公用事业的政治敏感性决定了公用事业的民营化有禁区，因为这事关国家安全和社会稳定。英国在公用事业民营化过程中的做法在这方面给我们提供了很好的借鉴。例如，英国规定：第一、明确规定外资不能参与涉及国家安全的公用事业的民营化，对其他非公用事业领域，也规定了外资所占的最高比例。第二、政府在某些企业中保留了一部分股份。一是政府直接保留控股。二是在部分公用事业企业中设置“黄金股”，以备在未来的特殊情况下为国务大臣使用。