浅淡烟草专卖行政执法风险防控体系建设.docx

浅淡烟草专卖行政执法风险防控体系建设内容摘要： 2014年元月，国家局印发了关于全面深入推进法治烟草建设的意见，这是烟草行业在新的历史条件下，坚持依法行政、依法经营、依法管理的行动指南，也是全面贯彻依法治国基本方略、全面建设法治烟草的崭新起点。意见指出要建立健全“实施法治烟草的各项保障体系”，提出了构建法律风险防控体系的要求，将加强烟草企业法律风险防控的研究实践提升到了法治烟草建设的高度。烟草行业行政执法作为法治烟草建设的重要组成部分，本文尝试从执法风险预防、执法过程控制和执法风险救济等三个方面入手，就构建烟草行业行政执法风险防控体系进行框架性探索和分析。关键词：执法风险 防控体系 风险救济 中国烟草改革发展的进程始终伴随着法治烟草建设的进步和发展。中国烟草改革发展的每一个阶段，同时也是法治烟草建设的新阶段和新发展。随着中国社会主义法治进程的进一步加快，建设法治烟草的要求愈加紧迫。烟草行业行政执法作为法治烟草建设的重要组成部分，构建其风险防控体系，其主旨就是将行政执法活动纳入法治化轨道，从而有效避免或降低因行政执法行为给企业带来的不良社会影响和法律责任，最终达到提升专卖行政执法水平、构建和谐烟草、建设法治烟草的根本目的。一、烟草行业行政执法在法治烟草建设进程中所面临的挑战随着人民群众法治观念的增强，社会公众对依法行政的要求与烟草行业行政执法水平之间的冲突、烟草专卖行政机关严格的执法要求与行政相对人淡薄的守法意识之间的冲突、先进的执法设备与滞后的执法理念之间的冲突等愈加明显，烟草行业行政执法所面临的风险和挑战也在不断增加，集中表现在三个方面：（一）社会公众对依法行政的期望值越来越高。当前，社会公众对依法行政的期望值越来越高，对依法行政的社会监督和舆论监督日臻深入广泛，行政机关所担负的社会责任也在不断增长。烟草行业行政执法的理念和水平与社会公众的期望还有一定的差距，烟草行业行政执法行为的任何一点疏漏和失误，都有可能引起行政复议或其它法律纠纷，从而引起不良的社会影响。（二）烟草行业行政执法的社会关注度越来越高。烟草专卖行政机关作为公权机关，同烟草专卖专营的体制合二为一，在外界看来形成了强势的行政执法主体，其行政执法的公平公正性不断受到质疑。烟草专卖行政机关受中华人民共和国烟草专卖法及相关法律法规的委托，依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施相关法律法规的活动尤为受到社会的关注，这就对我们的专卖行政执法水平提出了更高的要求。（三）烟草行业行政执法队伍的素质和执法水平参差不齐。近些年来，行政执法不作为、乱作为、慢作为等问题在少数单位仍然不同程度地存在。在执法过程中，重实体、轻程序；重执法、轻救济；重书证、轻物证；重结案、轻执行；重罚款、轻教育的现象依然比较突出。在执法队伍建设方面，普遍存在烟草行业行政执法人员流动性大，基层一线行政执法人员学历层次普遍不高，学法用法的积极性和主动性不强等都为引发执法风险埋下了隐患。二、烟草行业行政执法风险的内涵和主要类型（一）烟草行业行政执法风险的内涵烟草行业行政执法风险是指具有执法资格的烟草行业行政执法人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行政执法或履行职责中侵犯、损害了相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失，以及应履行而未履行职责由此给烟草专卖行政机关造成不良影响或承担法律责任的可能性。（二）烟草行业行政执法风险的主要类型1因行政不作为或乱作为引发的行政执法风险。主要表现在烟草专卖行政机关工作人员不依法行政或者行政不作为，如：在行政许可方面，没有按要求受理申请人材料，在规定时限内没有作出行政审批决定；在案件办理方面，超越执法权限对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交等。2因行政执法程序瑕疵引发的行政执法风险。主要表现在行政执法行为不符合法定程序，如：先处罚后立案、对送检的烟草专卖品抽样不够全面准确、先行登记保存物品的期限超过法定期限、法律文书没有按相关规定送达或由当事签字等。3因法律法规适用不当引发的行政执法风险。主要表现在烟草行业行政执法人员在案件处理上适用法律依据不准确，对行政处罚裁量权的标准适用不正确等。同时，现有烟草立法体系不完善,部分法律法规的滞后、缺陷、交叉、重叠等,造成法律之间衔接性差，也容易使烟草行业行政执法人员因法律适用不当而引发行政风险。4因其他不规范执法行为引发的行政执法风险。主要表现在执法人员不讲究执法技巧、工作方法简单粗暴,引发行政相对人的对立情绪,增加复议和诉讼的概率。个别执法人员利用职务便利,收受或向行政相对人索取财物,故意刁难相对人,不为举报人保密等不规范甚至违法的执法行为，都增加了烟草行政机关面临承担行政责任的风险。三、烟草行业行政执法风险防控体系建设的框架思考（一）构建烟草行业行政执法风险防控体系的基本原则1控制次生风险原则。行政执法风险多数是由于违法、违规引发的，风险防控首先要采取合法合规的措施，避免不当措施引发新的风险。2强化预防为主原则。潜在的执法风险可能导致严重后果和无法挽回的损失，必须倡导预防为主的原则，从源头上进行防控。3力求全面覆盖原则。执法风险防控应当贯穿烟草行政执法的全过程，触及各个环节及所有部门和岗位。4重视综合治理原则。执法风险防控必须加强部门或单位之间的合作，多管齐下，标本兼治。（二）构建烟草行业行政执法风险防控体系的基本思路烟草行业行政执法风险防控体系主要以风险预防为主，以执法过程控制和风险救济为辅，最终建立并形成一套集预防、控制和救济为一体的风险防控体系。1执法风险预防。主要是指通过加强法治教育，转变执法理念，增强执法人员法治意识，切实做到依法行政，提升执法水平，从根本上降低执法风险。同时，通过开展执法风险点的排查，做到防患于未然。一是提升法治意识，建设法治队伍。各级烟草专卖行政机关应当将法律法规知识学习培训制度化、常态化，努力把法治精神、法治意识和法治观念融入到烟草行业行政执法人员的灵魂深处，营造良好的法治氛围。要建立健全烟草行业行政执法队伍的进退升降机制，优进劣出，打通晋升机制，建设一支依法行政、纪律严明的专卖行政执法队伍。二是收集风险信息，建立风险信息库。烟草法制部门要加强对风险信息的收集，指导改进执法行为。风险信息主要包括两个方面：一是收集与烟草行政执法相关的法律法规的修改情况；二是收集在全国比较有影响的关于烟草执法的典型案例及其它行业可供参考的案例等。通过收集并及时更新相关风险信息，为基层一线的执法行为提供正确的指导。三是归纳风险防控点，制定解决预案。各级烟草专卖行政主管部门要对烟草执法各个环节可能引发的风险点进行集中归纳整理，标注风险等级，提出风险点的解决办法和应急处理预案，使行政执法的相关部门和人员做到心中有法，防患于未然。2执法过程控制。是指专卖行政执法人员在行政行为的整个程序中，通过一定的制度和标准，能够坚持正确的法律程序并做出准确的法律裁量。一是梳理执法流程，规范执法行为。梳理专卖执法的各项业务工作流程，明确各项执法行为的步骤、标准和要求等，实现行政执法过程的标准化、流程化、痕迹化，从而最大限度地减少执法风险。二是强化集体研究，实行科学决策。建立健全重大案件决策制度，把法律专家咨询、执法风险评估、合法性审查、集体讨论决策等作为重大案件的必经程序，不断推进案件办理的科学化、民主化和法治化，做到依法规范，降低风险。3执法风险救济。风险救济是指基于烟草专卖行政行为所引起的行政复议或行政诉讼中应采取的积极措施以及对内部相关部门或执法人员进行责任追究的制度。烟草行业行政执法风险防控的风险救济主要包括对内和对外两个方面。对外主要是降低负面影响，减少法律责任；对内主要是追究相关单位、部门和人员的行政责任。一是建立执法监督暨责任追究制度。构建省、市、县三级烟草行业行政执法责任体系，坚持“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的执法理念，深化落实行政执法责任制，健全执法监督制度，完善执法监督程序，充分发挥行政执法检查、案件质量评查、廉政监督机制等监督方式的作用。建立行政行为过错追究机制，坚持“有错必究、有责必问”，对不作为、乱作为、慢作为的单位和个人，坚决依法追究责任。二是建立法律顾问参与办案制度。行业各级单位可以聘请相关的法律顾问，对本级烟草专卖行政主管部门管辖的重大案件进行研判；对因专卖行政执法引起的行政复议和法律诉讼全程参与，提供法律建议，将因行政执法行为过错带来的负面影响和法律责任降到最低。总之，加强烟草行业行政执法风险防控体系建设是一项系统的长期的基础性工作，需要各级烟草专卖行政主管部门齐