依法注销在许可证管理中的应用d.doc

依法注销在许可证管理中的应用摘要：行政许可法自2004年7月1日施行后，市烟草制品零售点合理布局标准取消了距离限制，合理布局采取总量控制的模式，以街道、乡镇为单位，结合人口数量、烟草制品零售点密度等情况，测算管辖区域内各乡镇、街道烟草制品零售点调控数，审核发放烟草专卖零售许可证贯彻“调控总量、优化布局、服务社会”的原则，证件管理工作落实“可控、可管、可退”的新思路。烟草专卖许可证管理办法实施后，扩大了烟草专卖许可证的注销范围，比较全面的规定了需要注销的情形。为加强对烟草专卖零售许可证的后期监管，在现有合理布局的模式下，奉贤分局逐步探索试行许可证注销程序，对实施依法注销过程中出现的各种问题进行汇总，落实可行性的解决方案，形成机制，并不断优化持证户业态结构，确保卷烟市场的良性发展，以真正实现许可证的过程化管理。市烟草专卖局为进一步加强烟草专卖零售许可证的全过程管理，确保卷烟市场的稳定、健康、持续发展，切实维护国家利益和消费者权益，根据行政许可法、行政处罚法、烟草专卖法、烟草专卖许可证管理办法及烟草专卖许可证申请与办理程序规定等法律、法规及规章的规定，结合的实际，在2010年6月21日印发市烟草专卖局关于依法注销烟草专卖零售许可证规定（*烟专管201069号）（以下简称规定），要求各分局应加强对许可证的后续管理，依法规范实施许可证注销程序，灵活运用“撤销、取消和注销”三销手段，在现有合理布局的模式下，加强烟草专卖零售许可证的过程管理。一、烟草专卖零售许可证依法注销的定义及类别规定中对烟草专卖零售许可证依法注销作了如下解释：是指已取得烟草专卖零售许可证的公民、法人或者其他组织，其从事烟草专卖零售业务资格被依法撤回、撤销或因其他法定情形而被依法终止，并依法办理烟草专卖零售许可证注销手续的全部流程。依法注销零售许可证既是依法注销烟草专卖零售业务资格的法定缘由，又是独立的烟草专卖零售许可监管的手段，主要包括“依歇业申请应当注销的情形”，“依职权应当注销的情形”，“依法撤销的情形”，“依法撤回的情形”，“被依法取消从事烟草专卖业务资格的情形”以及“许可证有效期届满发证机关依法不予延续”等六类。二、奉贤分局依法注销许可证的基本情况分析在实际许可证的注销工作中，我分局主要适用的是依歇业申请注销和依职权注销，其余四类情形尚未适用实施。自2007年4月开始统计，至2012年5月，共依法注销烟草专卖零售许可证91张，其中依歇业申请注销32张，占总依法注销数的35.16%，依职权注销59张，占总依法注销数的64.84%。（一）从依法注销的年份及类别进行分析从依法注销的年份上看，2007年注销20张，2008年0张，2009年17张，2010年15张，2011年21张，2012年18张，共91张。除了2008年外，其余各年均实施了许可证注销程序，在注销许可证的数量上基本保持相同水平。从依法注销的类别上看，依职权注销59张，依歇业申请注销32张。2007年-2009年均采取了依职权注销程序，自2010年开始，逐步开始实施依歇业申请注销，且每年的比例有所上升。（二）从依法注销的持证户零售业态进行分析从依法注销的持证户零售业态上看，分别为食杂店81张和超市10张，食杂店占了较大的比重，比例为89%，这与食杂店在许可证数量中占据较大比重有一定的关联，且食杂店多为个体经营，因受到经营成本、销售毛利和利润等因素的影响，其经营稳定性要低于其他各类业态。（三）从依法注销的持证户企业性质及原因进行分析从依法注销的持证户企业性质上看，个体工商户为57张，法人单位为34张。无论是实施了依歇业申请注销还是依职权注销，最主要的原因是持证人不再从事烟草制品零售业务，因此实施了注销程序。附表：奉贤分局2007年2012年依法注销许可证情况汇总表（单位：张）年份依法注销数量其中：依法注销类别其中：零售业态其中：企业性质依申请依职权食杂店超市个体法人2007200201821462008000000020091701710789201015691501052011211382101110201218135171144合计91325981105734三、在依法注销许可证过程中所遇到的问题行政许可注销是基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力的程序行为。一般是对权利已经依法消灭后采取的一种注明取消的措施，是行政许可结束后由行政机关办理的程序性手续。从行政许可法第七十条关于注销的有关规定来看，注销是一种对行政对象状况进行公示的程序性行为，而且条件严格限定为被许可的活动业已终止或法律、法规明文规定。注销的事由不仅包括行政许可实施中具有违法因素的情况，还包括其他使得被许可人从事行政许可事项的生产经营等活动终止的情形，即只要行政许可失去法律效力，行政机关即对该项行政许可予以注销。（一）许可证后续监管工作未形成有效的工作机制根据烟草专卖许可证管理规定第一章第三条的规定“烟草专卖行政主管部门应当依照法定的权限、范围、条件和程序审批、发放烟草专卖许可证，并进行有效的监督管理”。许可证管理应当由审批、发放许可证与许可证后续监督管理两部分组成。然而，在实际工作中将理解中的许可证管理仅局限在审批发放许可证这一范畴，对于已生效许可证的后续监管，特别是许可证使用情况的监管，则有所忽视，形成“重发证、轻管理”的不平衡管理体系。从2008年未实施注销程序来看，期间实则存在近2年的空白期，从2007年7月至2009年3月间未实施过一次注销程序，在此期间也确实存在未经营的持证户。因主观上的意愿将发放许可证工作作为重点工作来做，却忽视了许可证后续监管的重要性。2007年实施注销程序是因烟草专卖许可证管理办法实施后，上级局的工作要求而在当年的6月份集中注销了一批暂不经营超过一年以上的持证户，2009年是因持证户的许可证有效期限至2008年12月31日，全市统一进行换证工作。换证工作结束后注销了一批未提出延续申请的持证户。（二）持证户暂不经营信息统计存在滞后性根据市烟草专卖零售许可证管理规定第四十条的规定，发证机关发现存在下列情形之一的，应当依职权注销烟草专卖零售许可证持有人的烟草专卖零售许可证：（四）停止经营业务1年以上不办理停业手续，或办理了停业手续、停业期届满后未申请恢复营业的，经发证机关公告3个月后未申请歇业或申请恢复营业的。缺乏有效的工作机制，包括自身的工作管理机制和与卷烟营销部门的沟通机制，在统计持证户暂不经营信息时存在滞后性，因对其经营信息的采集主要来源于卷烟营销部门提供的配货信息，致使在许可证注销实施过程中，延长了注销周期，造成许可证注销工作的非常规性积压。（三）依职权注销后许可证无法收回可能造成的影响许可证无法收回的主要原因是由于疏于许可证后续管理且获取暂不经营户信息滞后造成的，且多以暂不经营一年以上的持证户为主。依职权注销许可证59张中，其中有47张是因持证户停止经营业务一年以上而被注销，但收回许可证正副本的仅为5张。虽然采取了报刊、公告等形式声明许可证失效，但群众获取信息的渠道存在局限性，未收回的许可证仍有可能成为不法分子眼中的猎物，在许可证有效期届满前，成为买卖、租借的载体，或成为无证经营户合法经营的外衣。（四）持证户提出歇业申请的主观意愿不强烈因合理布局的设置，发放许可证数量受到额度的限制，申请人提出办理烟草专卖零售许可证的申请，即使符合申请条件，因受到许可证额度的限制，需要按照申请的先后顺序进入预申请系统进行长时间的等待。即便如此，我区群众申办许可证的意愿还是非常强烈，主要是受到申请条件门槛低、零成本办证、销售卷烟能盈利等因素的影响。这与重发证、轻监管的管理模式也有一定关联，并且在法律法规的宣传中也以与办证有关的政策性法律法规为主。当申请人取得许可证开始经营卷烟业务后，却因经营卷烟利润过低、经营成本逐年上升（主要是租借房屋的费用），而不再从事卷烟零售业务。因忽略了后续监管事项的宣传，致使持证户不知应当提出歇业申请，或者告知需要办理歇业手续时，因手续繁琐而不愿意前来办理歇业手续。正因如此，也最终导致无法及时将许可证予以注销。综上所述，由于各种原因的影响，使得许可证的管理未能充分体现其过程化管理，特别是对于停业经营超过一年以上的持证户未能在达到法定条件后及时实施许可证注销手续，也导致许可证注销时限增加、注销工作积压，对优化持证户业态结构、提高行政许可管理效率等方面带来消极的影响。四、确保依法注销程序顺利实施的措施和建议根据先前所述，确保依法注销程序顺利实施，促进行政许可管理过程化，可以从制度建设、信息机制、宣传到位等几个方面着手改进：（一）完善制度，明确职责，转变观念，提高认识2010年，借创建优秀区县烟草专卖分局活动之机，根据市局关于进一步加强专卖组织体系和队伍建设的意见的通知（*烟专管2009166号）文件，结合分局自身实际情况，重新制定证件管理岗工作制度、岗位职责和权限，明确工作流程，并加强证件管理岗对烟草专卖许可证管理办法、烟草专卖许可证申请与办理程序规定、市烟草专卖零售许可证管理规定等法律法规的学习，对监管管理的部分进行了重点学习，全方位地理解“许可证管理”的内涵，它既包括审批、发放环节，也包括监督、检查环节；既要对申请进入严格把关，也要对发放许可证后实施管理，对符合注销条件的许可证应及时予以注销，提高许可证有效管理率，为科学设置合理布局、优化持证户业态结构提供条件。（二）建立和完善各部门之间的沟通协作机制为了及时获取持证户经营信息，特别是暂不经营的持证户信息，采取以下几种措施：1.建立专卖营销沟通协作机制。根据市局关于进一步加强烟草专卖与专营部门联系的通知（*烟专管部200917号）文件的精神，2010年3月份召开专销结合会议，明确专卖内勤管理人员和营销市场经理各一名具体负责双方信息互通工作，在每月的5日前由卷烟营销部提供暂不经营户的信息。从第一次获取的截止2010年3月的暂不经营户信息看，暂不经营户29家，其中停止经营业务一年以上的6家，停业时间最长的是从2008年8月开始，这6家持证户在2010年7月实施注销程序，从暂停经营到完成注销程序的时间跨度达2年之久。而在2012年5月获得的暂不经营户信息中，暂不经营户29家，停止经营业务一年以上的3家，停业时间为2011年5月。目前，已按照规定的要求，进入督促、公告等阶段，公告期满后实施注销程序，大大缩短了注销周期，提高了行政许可工作效率。2.加强对暂不经营户的监管，建立暂不经营户管理制度。第一，对于二个月以上未经营的持证户，由专卖部门、营销部门双方协作，联系持证户，询问暂不经营的原因，对于持证户确实需要停止经营业务一段时间的，向其告知应当向发证机关提出停业申请，并且告知根据烟草专卖许可证管理办法、市烟草专卖零售许可证管理规定的相关规定，停止经营业务1年以上不办理停业手续，或办理了停业手续、停业期届满后未申请恢复营业的，经发证机关公告3个月后未申请歇业或申请恢复营业的，将依职权注销持证户的烟草专卖零售许可证。停业期间，许可证正、副本由发证机关暂行保存。第二，对于无法联系的暂不经营户，由专卖部门指派专人进行实地调查，记录调查情况，拍照或者摄像进行取证，填写暂不经营户实地调查情况表，留档备查。3.加强市场检查，及时传递检查信息。稽查支队在市场检查过程中，发现有疑似暂不经营特征的持证户，记录相关信息，提交专卖监督管理科，由专卖监督管理科科长指派内勤管理岗将信息传递至卷烟营销部，由卷烟营销部调阅该持证户的配货信息，确属暂不经营的，由证件管理人员按照暂不经营户管理制度落实相关手续。（三）加强宣传，提倡人性化服务从宣传角度出发，在法律法规宣传活动中，比如“3.15”、“6.29”、“五五”普法、进社区等各类活动中，除了如何申请办理许可证的内容外，增加取得许可证后的一系列管理要求，如接受监督检查、服从后续管理等内容。实行人性化服务，对于行动不便者、地处偏僻者或者不愿办理注销手续者，积极采取上门服务的方式，上门请持证户填写歇业申请表格，以提高行政许可管理效率，这也是自2010年开始实施依歇业申请注销许可证数量逐年上升的主要原因。（四）探索实施依法注销中被依法取消从事烟草专卖业务资格的情形加强对持证户的市场管理，特别是对违反烟草专卖法律法规的持证户，如一年内被发证机关或者其他执法机关处罚二次以上的、一次性查获假烟、走私烟50条以上的、因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的、被工商行政管理部门吊销营业执照的等违法行为的，严厉惩处，取消其从事烟草专卖零售业务的资格，并注销其所持有的烟草专卖零售许可证。依法注销虽是行政许可管理过程中的一个环节，也是重要环节之一，对于加强许可证的管理，实现许可证过程化管理，完善许可证管理体系，巩固烟草专卖许可证管理制度，践行烟草行业“两个至上”价值观，也发挥着其自身重要的作用。注释：关于发布市烟草专卖局关于依法注销烟草专卖零售许可证的规定（试行）的通知（*烟专管201069号）第二条关于发布市烟草专卖局关于依法注销烟草专卖零售许可证的规定（试行）的通知（*烟专管201069号）第