当前地方财政面临的困难与对策.doc

当前地方财政面临的困难与对策当前,由于受宏观经济环境变化和经济发展周期的影响,地方新经济增长点少,财政均衡发展的难度加大.本文通过剖析漳州市财政面临的困难及问题,提出地方财政摆脱困境的若干对策.一,当前地方财政面临的困难(一)财政收支矛盾突出实行分税制体制后,地市一级财政收入中可支配的财力不多,从表面上看,”蛋糕”在逐渐做大,但真正有切块权的不多,加上一些国有企业不景气,骨干财源萎缩,农业比较效益低,三资企业财税优惠政策等诸因素的影响,导致近年来地方财政收入增幅回落.加上漳州市是以农业为主的地级市,农业收入受气候的影响比较大,1999年的台风和霜冻灾害,使农业遭到了重大损失,今后几年内农业特产税收入难于增长.直接影响财政收入的增长.在财政支出方面,工资提高,企业解困,下岗再就业,城镇居民最低生活保障等稳定性支出急剧增加,教育,科技,农业,卫生,计划生育等按有关法律法规要求进一步加大投入,住房,医疗制度等改革需财力保障;投资拉动经济增长对财政提出q更高需求,漳州市财政今后几年的收支矛盾将更加突出.如1998年,漳州新增财力25192万元,按政策规定需新增支出9563万元,其中仅农业,科技,教育,三条保障线等法定性支出就为6141万元.同时,随着改革的深入,各种新增支出的政策还在不断出台,致使财政供给范围不断扩大.如根据国务院关于基本医疗保险改革的精神,漳州财政每年要拿出医疗专项资金5548万元;1999年粮食,环保,供销部门支出纳入财政预算.1999年全市行政机关人员增加工资按人均120元算,地方财政需新增支出7829万元,仅市直就需增支1200万元.法定赖文宁性,政策性支出远远超过了地方财政的承受能力.同时,上级出台增支政策后,并不给地方匹配增收政策.如个人所得税,按分税制政策规定属地方收入,但中央文件决定从1999年l1月1日起对城乡居民储蓄收入征收个人所得税,并划归中央收入.从漳州的情况看,截至12月底,居民定期储蓄有82.25亿元,活期储蓄有46.08亿元,利息收入约2.55亿元,按后二个月20%缴纳个人所得税就达4256万元.在当前地方财力不足的情况下,全面执行各项法律,法规,政策,势必迫使地方财政打”赤字”.(二)培植财源与现行财政体制的力而行搞好各项事业建设,逐步解决基础设施,城乡建设,农村扶贫,科技开发等群众反映强烈,制约经济社会发展而又必须由财政投入解决的瓶颈问题.三,正确处理全局与局部关系.完善县乡财政管理体制在财政工作中,要正确处理好中央与地方关系,坚持局部利益服从全局利益.在稳定现有财政体制的基础上,进一步完善县乡”分税制”财政体制.要通过政策机制激励乡(镇)培育财源,对财政状况好的乡镇,加大奖励性转移支付力度.促进其持续增长:对困难乡镇有计划地选择一批好的项目.通过向上争取和县级配套的形式,给予政策资金的重点扶持,增强”造血”功能.积极探索建立困难乡镇财政基本公共服务保障制度.争取将现行对乡镇的各种专项补助逐步纳入转移支付范围,要把转移支付补助同困难乡(镇)努力程度,如财政收入的扎实性,税性收入比重的提高,财政供养人口下降等目标挂起钩来,促进困难乡镇加强和改进财政管理.四,正确处理深化改革与加强管理的关系,加大财政监管力度近年来,泰宁县财政监管总体上是好的,但违反财经纪律,混淆收入级次,挪用专项资金等现象仍然不同程度地存在,它一方面反映出一些领导干部法纪观念淡薄,另一方面也反映出财政管理制度不健全,预算约束不严,法纪监督不力.解决这些问题,必须一靠管理,二靠改革.加强管理,一是要按照”依法,扎实,均衡”的原则,加强财政收入征管质量,收入缴纳情况的监督检查.防止虚收和瞒收,杜绝收入级次混乱.重树财政统计数据的真实性和权威性.二是要认真贯彻执行会计法.确保会计信息准确真实.三是要加大对财经秩序清理整顿力度.对一切财政支出,要实行全过程监管,财政支出审批要坚持按预算办事和实行行政首长”一支笔”审批,不能随意多头审批和乱开口子.四是抓好财务总监委派制,国有资产流失责任人查处制的落实,确保国有资产的安全和保值增值.五是改革预算编制办法,推进国库集中支付改革,实行政府采购制度,强化财政预算支出管理,节约经费开支,增强财政支出的透明度.六是要全面推行行政事业性收费和罚没收入”票款分离”办法,改进收费缴交和资金拨付方式,进一步完善综合财政预算管理,切实加强预算外资金管理.作者系泰宁县人民政府县长(责任编辑:陈靖)玖一一一鲜福建财会/2000/07矛盾在当前经济体制转轨的大背景下,改革任务十分繁重,这就要求地方高度重视发展经济,培植财源,不断增加可用财力,完成转轨时期赋予财政的重任.但现行的财政体制不合理,不利于地方开辟财源,增加投人.主要表现在税制改革不彻底,对地方税种的改革触动不大.如将原作为地方收入主体税种的消费税和增值税划归中央收入和中央与地方共享收人,增最的大部分馐中央,地方税体系除了营业税外,缺乏有效的主体税种,税源零星分散,7I下管难度大,征收成本高.中央与地方的事权,财权虽大致划分,但以往上级定调子,出政策,下级出钱和”向上伸手要补助”的做法仍未完全改变.一些地方发展工业,花了大精力丽却得小利益,对大力发展工业产生”利益障碍”而过去地方为培植财源所实行的税收减,免,缓等优惠政策曾对企业发展起了积极的促进作用,但现在这些优惠政策又基本上取消了,对促进地方企业发展,培植后续财源带来困难.(三)农业税据实征收与减轻捉民负担的矛盾从内部看,现有农业税收政策,在实际工作中操作不易,存在据实收难,依法征收难,统一征收难的问题,个别地方甚至简划一,搞征管权转移,按”田头,地头,人头,树头”征税,遇到自然灾害,又不及时兑现农税减免,优惠政策,农民反映强烈.从外部看财政收入总量要求刚性增长,而近几年的工商税收增长乏力,在这种情况下,很多地方把发展特产税作为速效财源,让其承担确保财政收入增长的重任.从漳州市近几年的特产税收人情况看.特产税增长高于或接近于GDP增长,而财政总收入增长低于GDP增长;特产税增长高于工商税收增长;更高于农业总产值增长.甚至有时还不顾特产税产品的季节性,片面强调按序时进度均衡入库.变“季节征收”为”长年征收”.有些地方还采取与税收征管法和减轻农民负担的文件规定不相符合的做法,在征收特产税时.把相应的增值税,个人所得税,工商管理费,植物检疫费和教育附加捆在一起一并征收,名义上向经营者征收.实际上向农民直接征收,增加了农民负担.如:水果税率12%加附加后约为l3.2%.此外还有增值税,所得税,工商管理费,教育附加和植物检疫费等负担.有些地方还采取包税或所谓的责仟制,重复征税,平摊税款和垫交税款等违反规定的办法.以l998年为例,漳州市的农业”四税”占财政总收人的9.97%,占县(市,区)地方级收人的l3.06%.全市有的乡镇农税收人占乡镇财政总收人的5O%以上.在”三个高于”的情况下,1资往往只能勉强维持,若按规范操作,把捆在特产品征收的增值税等税费剥离.把香蕉,烟叶等种在耕地上已交农业税的从特产税中抵扣,乡镇的”吃饭钱”就难于保障.(四)债务与财政支付能力不足的矛盾受政绩的驱动,为了做到”为官一任,造福一方”,有的地方举债搞基本建设,树”样榜工程”,超财力,超常规办“实事”,做”好事”.给财政正常运转留下隐患.目前漳州市地方政府普遍存在负债偏重的问题,特别是乡镇和村级,许多乡镇的负债达几百万,有的高达几千万元.截止l999年底,漳州市的世行,亚行和外国政府贷款分别达20000万元,9683万元,21439万元,市,县两级向上级借的到,逾期周转金25321万元,此外还有向银行,信用社,农村合作基金会和个人借的,政府担保的,应付未付的工程款等,巨大的偿债压力使财政不堪重负.二,地方财政摆脱困境的对策和建议(一)转变理财观念,开源促产保增收.当前地方财政收支矛盾的根源在于财政分配主体的多元化和非税化.解决这一矛盾的出路就在于规范分配秩?工作研究?序,重塑财政分配主体,推进费改税,实行税收化分配.1.测整经济结构.促进地方经济持续稳定发展.将地方经济社会的长远发展和结构调整目标与中央为扩大内需而宴施的积极财政政策有机地结合起来,利用经济低潮期做好结构调整的大文章,促进资源优化配置.建立稳定的财政收人增长机制和筹资机制.使财政收入的增长速度不低于同期GDP的增长速度.财政部已提出”要在今后儿年内,将财政收人占GDP的比重提高到20%”.其措施主要是通过完善税收政策,改f税制来实现.税制改革包括税目,税率的调增,调减以及新税种的开征.从地方来讲,关键是扩大税基.增加税源,垌税收来规范政府的分配行为,提高财政的集中度,确保财政收人稳定增长.2.加大财源建设力度.当前,财源建设的方式与结构应有所调整.就方式调整而育.一是减少财政直接投人,充分发挥财政资金的引导作用.调动社会资金的投人.二是充分利用预算外资金就结构调整而言,一是农业抓好群体财源建设.要从基层财政工作抓起,依托资源优势兴产,立足区位优势求发展,就地发展加工业,使农业成为稳固的地方工业基地,既可解决农产品积压的问题,又能提高产品的附加值.二是城市抓骨干财源建设.从培植财源的角度看,”锦上添花”比”雪中送炭”的效果明艟,所以对经营状况佳,有发展后劲的国有企业仍须助一臂之力,使之能更好地胜任”挑大梁”的重任.另外,继续扩大对个体私营经济和第三产业的扶持,进一步提高个体私营经济和第三产业对财政的贡献率,使经济增长点与财政收入的增长点相吻合.各级政府和财政部门在理财思路上,要打破所有制界限,把对非国有经济发展的财政支持放在应有的战略高度.3.严格执行税收政策.不得在名义税率下再滥行减免税.各种退库和税收返还,包括税务部门手续费提退等都要国?工乍研究?重新明确政策,严格审核把关.对企业欠税,有还款能力的,应及时催交入库,对于拒不交纳的,应通过强制措施包括诉诸法律,公开曝光等,敦促其按章纳税.对确无还款能力的,应区别情况,按章处理.一般来说.今后不应允许再发生新欠.如有新欠,应追究有关责任人的责任.4.整顿预算外资金,减轻企业和农民的不合理负担.费多了,肥了部门行业,亏了国家财政.有言称:”一税轻,二税重,三税是个无底洞”.所谓”一税”,是按税法规定收取的税,”二税”是指有省级以上政府红头文件的收费,”三税”是指行业,部门,地方政府凭借垄断和权力的乱摊派和乱收费.当前的清费保税工作应是坚决砍掉”三税”,认真清理“二税”.对于确需保留用于提供准公共产品的尤其是具准人性和惩罚性的收费,如规费,资源管理费等,要纳入综合财政预算管理.通过清理农村”三乱”,减轻农民负担,扩大内需,刺激经济增长,带动财政增收.(二)进一步完善财政体制,调动各级培植财源的积极性.1.正确划分各级政府的财权与事权,严格按事权行使财权.在分税制财政体制下,要把实现地方财政收支平衡作为本级政府的重要职责,按照事权财权相统一和分级管理的原则,进一步完善县乡财政体制,以调动乡镇依法理财积极性,同时,净化县级财政供给内容,优化县级财政理财环境,对应由乡镇管理的事权下划给乡镇,特别是属于乡镇政府职能的涉农六站(农经站,农机站,农技站,畜牧水产站,林业站,水利站),下划到乡镇政府管理,并相应调整县乡财政体制,建立规范的县乡财政转移支付制度.2.完善地方税体系,确保地方财政收入有稳定的来源.建议适时调整农业计税面积,常年产量和税率;对粮食与经济作物税负不均的矛盾.要通过折合成主粮的方式或扩大农业特产税征收范围来解决.扩大城市维护建设税和教育费附加的税基,废除原来随”三税”附征的办法,实行统一的比例税率.扩大车船使用税收入规模,提高现有征收额.也可以在销售油料环节实行价外税,定额征收,并逐步取消各种交通收费.区分各类资源性质,储量情况,按照开发利用计划,拓宽资源税征收范围,并适当调整资源税征收标准.完善土地使用税,将土管部门征收国有土地出让金并入土地使用税,作为一个独立税目,在出让环节一次性征收,并实行内外资企业统一标准征税.改革房产税,将内外资企业所执行的房产税进行归并,按房产现值为计税依据.重新核定税率水平,并规定一个税率幅度.赋予地方政府一定的权力,以便各地根据实际灵活掌握.规范个人所得税.按不同性质的收入重新核定税率,逐步使该税真正成为地方税的主要税种之一,尽快开征社会保障税和遗产与赠与税.统一内外资企业所得税.并将该税作为共享收入.彻底改变按企业隶属关系划分收入的做法.(三)加强支出管理,保证重点需要.1.完善现行财政支出政策.总的原则是财政支出的增长速度不高于同期收入的增长速度.对那些不切实际的硬性支出要求,谁提出的,由谁收回,让各级地方财政在宽松的环境下,自主安排财政收支.严格预算约束,预算一经确定,原则上不再追加.确需当年追加的,实行昕证制度.对预算执行及预算追加情况,实行适时公布制度,以增强预算的透明度.在支出管理上,要改变过去那种单纯压缩支出规模的做法,提高支出效率和效益.对公共支出采取招标,政府集中采购方式节减财政支出.继续强化预算包干,实行”超支不补,结余留用”的政策,逐步形成财政支出结构合理化,制度化和规范化管理.2.规范地方财政支出的供应范围.由财政供给的对象可界定为以下三类,一是需财政全额供给的范围:党群机关,人大,政协机关,政府组成部门,福建财会/2000/07政法机关;义务教育;城市基础,文化设施管理单位.二是财政补助的范围:非义务教育(包括职业教育);医疗卫生机构;实用技术推广单位.三是财政停止供给范围:市场中介机构;机关后勤服务单位;经营性事业单位.针对不同情况.实行不同的预算管理形式.对财政全额供给的单位,在科学定额的基础上,其经费由财政全额供给,其收费,罚没收入全额上缴财政,严格执行收支两条线管理.对财政补助的单位,实行定额或定项补助.其预算外收入实行财政专户管理,纳入综合预算.对财政不再供给,有经常性收入的单位,收入依法纳税,按税后收入编制收支预算,结余较多的,由财政适度集中,纳入综合预算.要认真清理财政供给人员,积极推进机构改革.3.对财政全额供给单位实行”零户统管”.一要取消财政全额供给单位的各类银行帐户.在财政资金性质不变,资金使用权不变的前提下,由财政部门统一管理单位的财务收支.单位对财政实行报帐制.积极创造条件,向单一国库帐户制度过渡.二是财政部门设立财务结算中心,单位设立出纳报帐员,负责办理日常财务收支和结算事项.实行“零户统管”的单位,人员工资由财政部门委托银行统一发放.在预算额度内的专项支出和大宗商采购,实行政府采购制度,由政府采购中心按规定公开招标并与供应商签订合同后,财政向供应商直接支付.预算额度内的会议费,由财政向定点宾馆直接支付.对会议费,公务用车,公务接待,医疗,住房等可以确定定额标准的日常性公用支出,由财政部门依据单位预算和标准发卡,实行定点供应.日常公用开支在预算额度内,根据单位性质和用款需要,发给一定的备用金由单位负责管理.上下级单位下拨上缴的资金,也一律纳入财政结算中心管理,但不改变资金用途,仍由单位自主安排使用.(四)标本兼治,逐步完善农业特产税征收.改革以后的个人所得税经过几年来的实际运行,在定程度上起到了增加国家财政收入,调节个人收入水平,缓解社会分配不公等作用;但由于我国的个人所得税开征时间不长,税制建设经验不足,其税制模式暴露出诸多弊端.随着经济社会的不断发展,必然要求个人所得税进行相应的改进,以适应变化了的经济和社会形势.一,存在的问题现行个人所得税制存在的问题,是税收制度模式问题.由于实行分类所得税制,对项目划分,税率设计,扣除方法及征收管理的一系列问题要求较高,而我国既没有完全适合公平原则的配套设计,也没有按效率原则确立有效的保障和监控措施,因此,实施过程中必然会引发诸多问题.(一)对纳税义务人的界定不科学.在个人所得税中,通常按照法人和自然人来区分纳税人.一般来说,公司所得税向法人征收,个人所得税向自然人征收,其纳税义务人应是全部取得个人收入的自然人,而不应按经营方式或参与经营及取得收入的形式而有税种上的差别.我国现行的做法是企业所得税向所有有生产,经营收入的单位征收,个人所得税只向部分自然人征收,从而造成纳税人界定上的混乱.(二)税率结构有待进一步调整.我国现行个人所得税的税率采用超额累进税率和比例税率.税率结构有其科学,合理的一面,但仍存在以下问题:1.税率过杂且档次过多.例如对工资,薪金所得规定5%一45%的9级超额累进税率,累进级数较多.我国个人所得税的两种税率制度,三种适用税率,再有加成征收,这在世界上其他国家和地区是不多见的.2.对某些项目不恰当的实行差别课税.在世界各国税制中,对不同性质的所得规定不同的税率,以达到.q节目的.如大多数国家区分勤劳所得(包掐工资薪金,劳务报酬等)和投资所得(包括股息,利息,租金等).前者要付出辛勤劳动才能获得,课以较轻的所得税.一是坚持依法行政,减轻农民负担.自觉纠正重复征税,包税,平摊税款等一些违反法规的做法.为提高农税征收机关的执法主体地位,建议把农税