城市环境卫生治理.doc

服务性政府导向下的城市环境卫生治理城乡环境是反映一个地区精神文明建设的重要窗口，是展示一个地方对外开放形象的精品名片，更是保障广大人民群众切身利益的关键所在。近年来，我区城镇建设和管理工作有了很大的提高，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，但随着经济的发展和城镇化进程的快速推进，城镇管理滞后的问题日益突出，环境卫生水平与全区经济社会发展的要求和人民群众的期望还有较大差距。以下就城市环境治理模式和国内外环境治理经验进行归纳总结，并对我区城市环境治理提出建议，以期探索适合我区实际的环卫行业市场化体系。一、城市环境治理模式城市环境治理是指各级管理者依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准,运用法律、经济、行政、技术和教育等各种手段,调控人类生产生活行为,协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系,限制人类损害城市环境质量的活动及有关行为的总称。城市环境治理模式是城市环境治理的重要内容,其涵义是指管理城市的方式、方法与规制。城市环境治理模式主要包括政府直控型环境治理模式、市场化治理模式和自愿性环境治理模式等几大类。（一）政府直控型环境治理模式政府直控型环境治理模式,是指作为管理主体的政府部门及其机构,采用行政、经济、法律和工程技术等措施和手段,对作为被管理主体的企业、农户、社会团体和公民个人等开发、利用环境资源的活动及其相应后果进行干预的制度安排和行动的总称。这种模式强调发挥政府部门的主体作用,各种环境政策和制度大部分是由政府部门直接操作,作为一种行政行为而通过政府体制进行实施,使环境治理具有浓厚的行政色彩。与其他制度安排相比,政府直控型环境治理模式具有以下优势:一是城市环境质量与城市区域的社会经济发展密切相关,影响环境质量的各种因素分别涉及计划、规划、建设、能源、财政、金融、工业、农业、卫生、商业、交通等各个部门的工作。因此城市环境治理是一项涉及政治、经济、技术、社会各个方面的复杂而又艰巨的任务,具有很强的全局性和综合性。只有政府才有足够的权威和能力来组织和协调如此繁杂的工作。二是政府直控型环境治理模式通过行政机构,采用强制性手段实施环境政策,具有强制性、直接性和高效性等特点,处理紧急性、偶发性环境事件时具有其它制度无法比拟的优势。当然,政府直控型环境治理模式也存在不足之处:一是面临信息不对称问题。管理者需要使用资源得到环境污染者的相关信息,如不同企业的生产技术和不同污染控制成本等。但在面临众多污染源、排污者和资源有限条件下,管理者很难获得足够信息,从而难以制定合理的环境政策和制度。二是政府直控型环境治理模式以政府主导,其环境管理成本必然要由政府来承担。这种成本的主要形式包括组建机构、增加人员、购买装备、召开会议、执行制度、检查工作、环境监测等费用。这需要投入大量的人力、物力和财力。面临日益增加且地域和空间分散的污染源时,环境管理成本将不断攀升,使政府直控型环境治理模式难以持久运转。三是政府直控型环境治理模式,限制企业、社会组织和公民参与环境治理的作用,不能引导社会资源投入环境治理,致使环境治理效率不高。（二）市场化环境治理模式1、市场化环境治理模式的涵义城市环境市场化治理模式是指通过打破政府建设、政府运营的传统模式,充分利用社会资本,建立多元化的投资主体,实行建设与运营的产业化和市场化,从而达到弥补城市环境基础设施建设资金缺口和提高运营效率的相应制度和安排。2、市场化治理模式的不同形式（1）管理合同。管理合同是指在城市环境基础设施公有公营模式下,为增加企业对基础设施管理的自主性,减少政府对日常管理的干预,政府通过合同方式将整个设施运营的所有管理责任委托给民营企业。在管理合同中,政府仍然是设施的所有者,负有提供设施的建设、扩建所需的资金和承担所有管理运营外的风险。民营企业负责城市环境基础设施的运营、维护和管理,并通过收取用户费、合理利用资源、降低成本等渠道获得相应的回报。管理合同的优势在于通过引入民营企业作为运营主体,为提高效率和改善服务质量奠定了市场体制和机制的制度保障。由于在运营期间支出成本和收取用户费相对稳定,因此企业面临的经济风险较小,相应地收益率也相对较低。不足之处是管理合同方式依然无法解决政府建设资金短缺的难题。（2）BOT(即建设运营移交) 模式。一种用于公共基础设施建设的项目融资模式。在BOT模式下,由政府提供一种特许权协议作为项目融资的基础,由投资者筹资和建设城市环境基础设施,在有限的协议期内拥有、经营和维护该设施,通过收取服务费收回投资并取得合理的商业利润,在协议期满后,投资者将完好的环境基础设施无偿地移交给政府。BOT模式应用于城市环境基础设施建设具有明显的优势。对于政府而言,通过融通社会资本来建设环境基础设施,减少财政压力。政府通过出让特许经营权而以服务费形式分期支付给投资者,不需要为项目一次性支付巨额财政投入。同时,还打破了基础设施由政府垄断经营的局面,引入竞争机制和先进的施工、管理和技术经验,有利于提高设施运营效率和服务质量。对于企业来说,由于有稳定服务费作为担保,因此BOT模式具有风险低和回报稳定的优势。（3）合资。合资模式是政府和私营部门按照一定比例出资建设和运营基础设施,双方共同拥有设施并共同分担为社会提供服务的责任和义务。对于已建设施,政府和私营部门可以通过成立一个合资企业的方式来建设和运营;对于已建成的设施,政府可转让部分股权给私营部门。政府作为项目的股东,有利于提高投资者的信心,减轻投资融资和还贷压力,降低投资风险,比较适合实力弱的投资者。而政府也易于调控服务收费的价格。但是这种模式需要双方签订详细合同,明确规定当事人的权利、责任和利润分成等方面,否则双方容易产生纠纷,影响环境基础设施的建设和运营。（4）TOT(移交一经营一移交)模式。TOT模式是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上,通过公开招标向社会投资者出让资产或特许经营权,投资者在购得设施或取得特许经营权后,组成项目公司。该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施,通过收取服务费回收投资并取得合理的利润。合同期满后,投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。从本质上看,TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给投资者的一种方式,租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式,政府可以回收设施建设资金,同时也解决运营问题。对于项目公司而言,由于其受让的是已建成且能正常运营的项目,不需承担建设期的风险,尽管投资回报率会略低于BOT模式,但对投资者仍有较大吸引力。（5）社区自助模式。社区自助模式是指经社区成员同意,自主建设有关污染处理设施,其管理方是社区组织,实施方一般为专业公司,而费用由用户或社区成员自我负担。这种模式对于居民小区、写字楼和市政管理难以覆盖的城市边缘区而言具有广阔的发展前景。与集中处理相比,这种分散处理方式具有投资小、规模小、技术要求低的特点,并且用户明确,费用收集简单,适合于中小型环保企业建设和运营。3、推进市场化治理模式的对策为推进城市环境基础设施的市场化和产业化经营,主要应该采取以下措施:一是创建市场,确立民营部门参与城市污水和垃圾处理领域的法人地位,建立相关收费体系,界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场,确立民营部门准入和公平竞争规则,避免无序竞争;通过调控收费价格,保证所有市民均能享有设施服务。三是通过收费、土地、补贴等优惠政策和技术及信息服务,扶持相关企业参与市场化。（三）自愿性环境治理模式自愿性环境治理是指由各类组织(政府、行业协会、国际组织和机构与企业自身等) 自愿发起的高于环境政策法规要求的各种制度和安排,以达到保护环境和资源的目的。按所涉及的不同参与方和公共机构所发挥的作用不同,自愿性环境治理制度可分为以下种类。1、单边承诺。由企业制定用来和其利益相关者(雇员、股东、顾客等) 沟通的环境改善计划,其环境目标的制定及其遵循条款由企业自行提出。2、私下协议。私下协议是指由企业(或有时是一组企业) 同污染受害者(工人、当地居民、相邻企业) 或其代表之间签订的协议。3、谈判性协议。谈判性协议是指(当地、国家的、联邦的或地区的) 公共权威机构和行业签订的协议。协议包括污染削减目标和达成目标的时间表。公共权威机构通常承诺在企业自愿性行动达到约定目标时,不引入新的环境管制标准。4、开放性的自愿性计划。开放性的自愿性计划是指参与企业赞同诸如环境机构所提出的与环境绩效、生产技术或环境管理标准。促进自愿性环境治理模式发展的对策：一是政府的政策支持。制订相关的环保规划和产业发展政策、财政政策,扶持环保型企业,并对污染企业进行适当限制或实行淘汰,以实现更清洁和更安全的生产与消费方式,以便利其实施。二是建立清洁生产审计和评价指标体系,指导建立清洁行业示范工程,实施和推广环境标志制度等,以此来引导和规范企业的环保行为,推动企业生产模式的转变,促进企业树立全新的环保形象。三是向社会提供环境信息、分配环境权利以及进行环境教育等方式提高社会公众环境意识,增加社会公众参与环境政策制定和实施的能力和渠道。四是引导社会公众形成绿色消费的观念,从而通过市场力量诱使企业实施自愿性环境治理。二、国内外环境卫生治理经验（一）国外做法和经验市容环境卫生治理是城市建设和发展中不可忽视的问题之一，“环境就是生产力，环境就是竞争力，环境就是城市形象”已成为全球性的共识。作为城市管理重要内容的环卫保洁管理越来越受到政府管理部门和社会组织的关注。根据发达国家的治理经验，在体制变革、城市规划、软硬件建设、市场机制、公民教育等方面有很多做法和经验值得借鉴。1、体制变革在城市环卫保洁管理机构的不断调整的道路上，伦敦保洁工作职能划分也经历过变革过程，原来环境局负责的部分权利移交给了社区政府；东京由原有东京都政府负责的保洁工作，逐步由东京二十三特区清扫协会等多机构共同承担，且分工的目的主要是将作业工作下放到各区，并引入私营专业化操作公司操作。两地将执行职能的下移，增强了地方政府管理职能，能根据实际需要自主调配保洁力量，加快了处置速度和效能，对树立政府管理部门高效、务实的形象有重要意义。2、城市规划新加坡城市发展建设的迅猛完备，得益于完整的规划体系，并且始终注意把国际先进的规划理念、做法与本地经济、社会、历史、自然条件等实际紧密结合，坚持规划的科学性，长期性、严肃性、实践性和艺术性。同样，其环卫管理的高水平也得益于科学、先进的环境规划设计，他们认为城市规划确定城市管理的成败。3、软硬件建设健全的法律体系，以及有法必依，执法必严的法律精神，为高水准的环卫管理提供了重要保障。纽约的“门前三包”管理法、伦敦针对各级垃圾承包人尤其是建筑商应承担的责任通过改进法律条款来进一步明确。新加坡制订了环境公共卫生法令、禁烟法令、一般废物收集者条例等等，同时注重各种民间、社区组织的建设，制订了完善的制度，充分发挥市民自我管理的作用。发达国家在环卫设施基础建设上花费巨大，基本形成了遍布方方面面、布局合理、满足需要的环卫设施，使城市垃圾得到及时收集运输和妥善处理。新加坡政府为了解决垃圾出路，先后建设了四个垃圾焚烧厂和一个填埋厂，通过焚烧垃圾产生的热能发电，而灰烬则用于制造建材和填埋。4、市场机制新加坡制订前瞻性的垃圾处理战略、高度重视城市规划设计、坚持软件和硬件建设并重、坚持重罚和重教相结合、充分利用市场机制发展环卫事业。新加坡政府将全国分成9大片区，道路和公共场所的清扫保洁、垃圾收集运输全部实行市场化运作，由政府部门测定价格，公开招标。把环卫作业向有资质的私营环境管理(垃圾收集)公司公开招标，首次中标者获得5年的经营权，第2次中标者经营权增至7年。这些私营公司为了提高竞争力和工作效率，在向政府、居民、商业、企业提供环卫优质服务的同时，都在环卫设施上加大投入，配置了遍布道路两侧、学校、企业、店面、公共场所等服务单位充足的垃圾箱，购置配备了大量的作业机械，使环卫作业实现高度的机械化、自动化。有的公司自主或与科研院所配合，研究开发垃圾清扫、收集、处理新技术、新设备，不但提升本地环卫作业水平，还对外输出技术和设备。政府侧重于政策规章制订，把好市场准入关，对私营企业服务质量实施严格有效的监督。5、公民教育南非开普敦市区内见不到冒烟的工厂，城市大气清洁度很高，沿街和旅游观光景点极少见到垃圾，分类果壳箱和垃圾桶设置在道路两侧。在旅游车上都配置塑料袋供游客丢废弃物用。在超市和商场购物时发现，为减少白色污染，超市及商场不提供免费塑料购物袋，需要时必须购买。公共场所严禁吸烟的标识非常醒目。南非的环保志愿者组织经常开展环境保护宣传和一些主题性活动，对推动环境卫生和环境保护起到了积极的作用。新加坡在环境管理中严格依法管理，把许多不良行为定为违法行为，并处重罚，为了引起市民重视，拒罚者将被诉至法庭强制执行，且从重处罚，甚至判刑。由于法规严密，执法公正无私，经过数年坚持，使全民养成了爱护环境卫生的习惯。由此可见，执法从严、坚持不懈，是培育公众形成良好习惯的重要保障之一；加大日常宣传力度，深入学校、社区、企事业单位，开展各类宣传教育活动，树立推广社会公德模范，对文明意识的塑造也能起到较为重要的作用。只有得到广大市民的支持和配合，形成人人参与的良好社会氛围，才能有力配合相应政策执行的延续性，环境卫生治理工作才能形成长效治理机制。（二）国内发展步伐国家对市容环境卫生管理等市政公用行业推广市场化相当重视，先后下发了关于加快市政公用行业市场化进程的意见、关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知、市政公用事业特许经营管理办法(建设部第126号令)等文件，强调要引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，按照“作业市场化、运行企业化、服务社会化、发展产业化”的原则，建立“投资主体多元化、产权形式多样化、资源配置合理化、统一开放、有序竞争、规范发展”的环卫行业市场体系。深圳：近年来，深圳提出“打造成为全国最干净、最优美的城市”目标，深入推行环卫作业市场化、专业化管理，城市清洁水平明显提升。深圳环卫作业市场化运作模式，归纳起来有如下几个主要特点。（1）政府购买公共服务，环卫作业管干分离。建立了相对完善的市场经济体制，大力推进政府购买公共服务，实行政（事）企分开、管干分离，明确规定环卫作业服务必须通过政府采购确定专业企业负责。一是限定服务企业准入门槛。由市场主导形成服务市场主体，实行行政许可制度，未取得市城管局核发的城市生活垃圾清扫、收集、运输服务许可证的企业，不得参与环卫作业招投标。同时，由市清洁卫生协会对清洁服务企业分甲、乙、丙、丁四种等级进行资格等级评定。二是全面推行公开招投标制度。市政道路清扫保洁一律要履行招投标程序，在政府采购中心通过招投标方式确定中标企业和外包价格。规范招投标管理，招投标采用综合评标法，提高技术标的比重；投标企业要提供中标履约保证金，保证企业履行合同招标要求；市政道路实行分级管理，明确机械化作业要求。三是确定合理的外包合同期限。为培育环卫市场，保证企业的投资回报期限，规定人工清扫保洁、“城中村”清扫保洁外包合同期限为3年，垃圾转运站运营（含垃圾清运）和市政道路机械化清扫合同期限为5年。四是企业作为环卫清扫机械设备的投资主体。从事机械化作业的高压清洗车、机扫车、洒水车等机械设备（除部分应急设备外）由清洁服务企业购置，不再由财政负担。企业在投标时，应自备相关设备或提交设备保证金。 （2）实行严格考评，加强环卫市场监管。环卫作业外包后，市场监管成为各级环卫部门的主要工作。一是制定工作标准体系。制定和完善作业质量标准、行业管理标准、服务标准、环卫设施建设管理等标准体系，维护环卫市场秩序。近年来，先后出台公用事业特许经营办法、城市生活垃圾处理监督管理暂行办法等规范文件，制定公共区域环境卫生质量和管理要求、城市生活垃圾处理收费标准等政策，环卫的市场培育、行业管理、价格收费、质量监督、产业发展等走上规范化轨道。二是强化环卫作业过程管理。对市政道路清扫保洁实行统一标准、分类管理、按月考评，考核结果予以公示，财政部门根据城管局或街办的考评意见实行按质付款。将媒体、公众反映的环境卫生问题，以及日常巡查、竞赛检查、数字化城管发现的问题纳入对清洁服务企业的考核体系。环卫系统正式职工从具体清扫作业中脱离出来，转为监管人员，对清洁服务企业的作业人员配置、作业时限、落实清扫保洁制度等进行全程监督检查并落实奖惩。三是对清洁企业引入竞争淘汰机制。根据监管和考核情况，对环境卫生质量优良、遵守劳动用工和行业规范的企业加分；对环境卫生质量差、违反有关规定的企业，按照合同约定扣分、扣款、诫勉谈话等。合同期内每年进行综合考核，排在末位的实行减量淘汰或末位淘汰。实行减量淘汰时，减量比例为中标单位标段的20%，减量的标段由综合考评第一名的服务企业承担。合同期5年内累计考评在最末位的进行整体淘汰，未被淘汰的可以再续签5年服务合同。（3）保障经费投入，建立环卫多元化投融资体制。深圳在加大投入力度的同时，改变政府单一投资模式，广泛吸引社会资本投资建设和参与运营环卫基础设施，实现投资主体社会化、多元化。一是区财政对市政道路实行分级管理、按等级核费。市政道路实行分级管理，政府制定各级别道路清扫保洁预算指导单价，财政足额安排年度市政道路清扫保洁经费。2011年特区内道路清扫保洁经费标准为平均11元/年平方米。垃圾处理费是环卫经费的主要来源，居民按13.5元户月的标准缴纳垃圾处理费，同时允许清扫企业对所服务的小区、社区、门面等对象，按一定标准收取垃圾清扫清运费。二是吸引社会资本投资参与。从2000年起，改革环卫基础设施建设投融资体制，采取与国际惯例接轨的方式，新建垃圾焚烧处理设施不再由政府财政负担，而是由社会资本投资建设，企业主要通过财政补贴、垃圾发电获取投资回报。目前，盐田、南山等区建成运营的垃圾焚烧发电厂，呈现出“政府投资建设、企业运营”、“企业投资建设、企业运营”等多种模式。深圳从源头上解决环卫落后问题，将环卫作业推向市场，城市面貌由此彻底“变脸”。 附表：深圳市市政道路人工清扫保洁指导价格表（2009年）单位：元/平方米年 作业项目道路类别车行道人工清扫车行道人工保洁人行道人工清扫人行道人工保洁道路冲洗人行道果皮箱等设施清洗保洁垃圾清运合计平均特级路商业步行街2.833.792.833.791.444.390.8119.8714.47单双向2车道2.833.792.833.791.443.920.8119.40双向4车道3.773.531.882.521.932.610.8117.06双向6车道3.112.901.411.891.591.960.8113.68双向8车道2.712.521.131.511.391.570.8111.65双向10车道2.452.270.941.261.251.310.8110.30一级路单双向2车道2.263.032.263.030.723.140.5815.0211.01双向4车道3.022.831.512.020.962.090.5813.00双向6车道2.492.321.131.510.791.570.5810.40双向8车道2.172.020.901.210.691.250.588.83双向10车道1.961.820.751.010.631.050.587.79二级路单双向2车道1.602.071.602.070.361.960.4610.117.43双向4车道2.131.931.061.380.481.310.468.75双向6车道1.761.580.801.030.400.980.467.01双向8车道1.531.380.640.830.350.780.465.97双向10车道1.381.240.530.690.310.650.465.28三级路单双向2车道1.241.261.241.260.241.800.407.455.45双向4车道1.661.180.830.840.321.200.406.42双向6车道1.370.970.620.630.260.900.405.15双向8车道1.190.840.500.500.230.720.404.38双向10车道1.080.760.410.420.210.600.403.87四级路1.310.750.720.550.250.700.404.684.68苏州: 1994年苏州市组建市、区二级城市清洁服务公司，开始环卫市场化运作的初步探索；1999年金阊环卫所实行环卫政企分离，保留50人左右的事业单位建制，300余人划归城市清洁服务公司，属企业合同制工作人员；2005年金阊区环卫所(公司)实施部分道路保洁招投标。2004年，金阊区按照“两级政府，三级管理”体制改革要求，由城市管理局负责监督、检查、指导、协调市区街巷新村环境保洁市场化运作机制推进；对暂无物业管理的新村、街巷，实行“管干分离”，开放作业市场，在统一市场准入制度、统一服务质量标准的前提下，放开居民小区、小街小巷的卫生保洁、垃圾收集清运、环卫设施管理、乱涂乱贴整治等作业市场，采用招投标、协议承包、委托代包等方式，由多元主体进行公平、公开竞争，即允许包括个人和物业公司、社会法人等多种经济成分的作业单位，进入市场，参与竞争，环卫治理逐步迈入市场化时代。在城乡结合部实施条件尚不成熟的地区，实行委托区城市清洁服务公司管理模式。苏州环卫治理采取的主要措施有：在辖区范围内开展“最干净社区、新村、街巷、道路、垃圾转运站、公厕”的“六最”劳动竞赛评比活动，通过月度考评、季度汇总的方式，促使区域保洁质量不断提高；将环卫保洁覆盖面扩展到“墙到墙”，并将城区道路、绿化带、交通隔离栏一并纳入保洁范围，对隔离护栏、扬尘道路定期清洗，采取设置临时垃圾筒、铺设防污垫、碱水冲洗等方式消除环境污染问题；制订综合考核办法，设立道路保洁、垃圾清运和街巷新村保洁双百分考核制度，细化考核内容；强化社会监督功能，对便民工单、领导批办、媒体曝光等问题，经查实有责任的加大扣分力度，每月按照综合得分情况，支付给保洁公司相应作业经费；每月组织市容环卫责任制抽查，每季度进行小结讲评，全面推进商家“门前三包”和“市容环卫责任书”签订工作。上海：近几年，我国的环境卫生规划的编制工作逐步受到重视。2004年中国城市规划协会出台的城市规划设计计费指导意见第一次正式将“环卫规划”作为专项规划的概念推出。上海在市容景观及环境卫生规划编制方面基本建立起环卫行业规划的管理体系。随着上海市固体废物处置规划实施方案的出台，上海各区县环卫专业规划相继编制、修编，一些工业区、新镇、新城也开始着手编制环卫专业规划。在政府职能部门责权重新分配的基础上、环卫设施建设与环卫作业系统相分离，还出现了“市容环卫专业规划”的概念，如上海临港新城市容环卫专业规划，其内容由三大块组成，即“市容景观规划”、“城市保洁规划”、“固体废物处置规划”。市容环卫专业规划已发展成为综合性的行业规划。上海市已经编制完成的各类环卫规划成果，从类别上可以分为五大类：发展战略规划(行业发展战略规划)、固废处置发展规划(类似于环卫总体规划)、设施布局规划(环卫设施总体规划)、固废处置规划实施方案(实施性的建设规划)、环卫专业规划(专业性、综合性的行业规划)。南京：以环卫体制转轨、转型为契机，加快城市管理体制逐步调整，将经营城市理念逐渐融入城市发展政策体系，建立环卫作业成本核算和环卫有偿服务的企业化运作机制，打破以往包任务、包经费、包质量，任务和经费简单挂钩的做法，大胆尝试以成本核算为基础的经济承包责任制。推进环卫作业服务的市场化、社会化和产业化进程，成立环卫保洁总公司，下设以街道为作业辖区的分公司，模拟股份制企业运行方式，改变了过去主干道与街巷居民区的保洁管理和作业分割的局面，走出了环卫转制探索的第一步。海南：推出关于加强全省环境卫生工作的决定，列出包括实行环境卫生工作责任制、完善城乡道路日常保洁系统、施工工地与运输环节社会责任教育、推进城乡污水处理厂与垃圾处理场的建设等十四项推进举措，并根据部门职责将建立长效管理机制。成都：建立“环卫公司+物管公司+居民院落=立体无缝管理”市场化环卫保洁作业机制。将社会力量与居民自治相结合，在城区范围内根据条块分割，减少了卫生死角的产生。同时，经过政府的扶持，市场保洁公司得以发展壮大，在环卫保洁能力不断提升的同时，也提供了更多的就业机会。市场化道路是环卫改革发展的必然趋势。从国内外环卫治理经验看，市场化从体制机制着手，解决了以往政府统管统揽时一系列“瓶颈”问题，环卫作业由政府包揽转变为市场调节，由“以钱养人”转变为“费随事转”，作业服务由短期突击转变为长效管理，有效提升了城市清洁水平。四、武都城区环境卫生治理情况 （一）基本情况武都区环境卫生管理所现有职工227人（其中全额财政供给人员13人、差额供给人员4人、自收自支人员46人、临聘人员166人），单位事管人员3人、财务人员1人、办公室人员2人、清扫保洁片长2人，环卫监督员12人、清扫68人、保洁工68人、驾驶员34人、装卸工33人、门卫1人、垃圾处理场管理人员3人。目前共有环卫车辆34辆。压缩封闭式垃圾车8辆、摆臂垃圾车5辆、微型保洁车7辆、130型封闭式保洁车3辆、吸粪车1辆、平板翻斗车5辆，泔水车1辆，洒水车2辆、巡查车2辆、清扫车1辆、垃圾压缩转运车4辆、垃圾填埋场装载机1台、在建压缩转运站1座、垃圾收集掉运箱36个，城区街道果皮箱1230个。治理范围包括城区38条主街道，16条小区路,北长江大道、南长江大道、城区北出口、212国道灰崖子至殡仪馆、及钟楼滩小区，共计总面积98.8万平方米的道路清扫、保洁任务及城区乱贴乱画的清理工作，人均日清扫面积8000多平方米，日清运处理生活垃圾110余吨。（二）环卫经费收支情况1、经费年支出情况。环卫人员年度工资支出共计429.84万元；车辆及其它设备维护经费年支出166.6万元；垃圾处理场经费年支出38.2万元；其它经费（在职职工养老金、失业金，环卫服装、用具及办公费等）年支出113.2万元；以上四大项年支出总计747.84万元。2、经费年收入情况。区财政2011年拨环卫经费303万元。（用于环卫人员工资）；市财政年补贴90万元（用于环卫人员工资环卫工具补贴）；居民、单位、商业门点年收取环卫有偿服务费90万元。以上三项共计收入资金483万元。环卫经费年缺口264.84万元。（三）取得的成绩近年来，通过积极开展城乡环境卫生整治活动，不断加大重点区域的保洁力度，延长保洁工作时间，重点对人行道、花坛、倒垭子、果皮箱和小吃区域及死角地方进行巡回清扫保洁。多措并举，对城乡乱贴、乱画、乱涂的“牛皮癣”进行了彻底整治。以公路段为主体，对省道205、206线、国道212线和司昌公路武都段进行了集中整治。不断完善基础设施建设，加大城区生活垃圾填埋场及垃圾转运站建设工作，积极落实“四个一”（户有垃圾桶、村有一个垃圾池、一辆环卫手推车、一名卫生保洁员）的要求，集中解决农村脏、乱、差问题。同时，每周星期五组织城区52个区直单位685名干部职工开展城区环境卫生大扫除活动，并带动引导商户自觉清扫门前卫生，不断加大宣传力度，引导城乡群众自觉增强维护环境的意识，激发全民参与城乡管理的热情，目前，这项工作已初步形成长效工作机制，城区环境卫生明显好转。（四）存在的不足随着社会的进步、城市的发展和广大市民对环境质量要求的不断提高，市容环境卫生工作也不断涌现新问题：1、市容环卫治理整体规划缺乏。城市市容环卫专业规划是城市总体规划的重要组成部分，是环卫基础设施建设的依据。目前，我区没有编制市容环卫专业规划，使得作为城市基础设施的环卫设施用地，在城市建设用地控制中基本是空白。市容环卫专业规划的缺位是我区生活垃圾处理设施建设滞后的原因之一。同时，面临基础设施老化、人口密集高的问题，市容环境卫生治理常处于“头痛医头、脚痛医脚”的局面，不利于环卫治理的长效管理和可持续发展。2、群众参与不够。城乡环境卫生治理是一项与广大人民群众生活息息相关的社会系统工程，仅靠部门参与是远远不够的，必须广泛发动群众，让群众参与到活动中来，才能真正取得实效。部分群众对城乡环境治理缺乏主人翁意识，认为城乡环境治理是政府的事，与己无关，主动参与意识不强，存在“干部干、群众看”的现象。3、环卫投入渠道单一。环卫基础建设以及作业经费目前仍主要以市区两级政府拨款为主。随着城市规模的扩大和市容环境卫生覆盖面拓宽，环卫经费十分紧张，放缓了城市治理改革的步伐。陈旧的基础设施和作业工具使环卫作业的整体水平提高缓慢，相反，效能的低下需要依赖更多的环卫作业人员进行日常保洁，变相增加了环卫保洁成本。4、环卫意识有待提高。由于部分市民环卫意识薄弱，乱倒垃圾、乱抛垃圾、不按时投放垃圾等行为经常发生，影响市容环境卫生，加大了环卫管理工作的难度。四、建议和对策根据国内外的成功做法和先进经验，对我区环卫治理提出以下建议和对策。1、制定战略性市容环卫发展规划。现代化城市必须有与之相适应的城市管理，制订城市规划，实施城市规划，检查城市规划，保证规划的科学性、前瞻性、严肃性、实践性，是世界各国保证城市健康发展的重要经验。在制订发展规划和项目计划过程中，通过论证，决策，制订相应的管理法规和公共政策，从总体上把握城市环境卫生治理的大局。在制订环卫发展规划中，要确立清晰的环卫发展战略，对中长期环卫治理发展方向，以及垃圾处置、循环利用，有总体策略和设想，充分借鉴发达地区的先进经验和做法，用以指导环境卫生设施建设，推进环卫行业发展，解决城市垃圾处理问题，保护市域生态环境工作；要根据城市规模、形态空间结构布局、垃圾产量预测、垃圾处理策略等因素，做好环卫基础设施建设规划，综合考虑环卫设施建设规划；对已经制定的规划要抱有相当的尊重，最好具有一定的强制性效应，保持规划的长期性、严肃性和实践性。当实际条件有所变化时可适当修改或改期执行。2、多渠道增加对市容环卫治理工作的投入。随着城市规模的不断扩大，环卫作业量，如道路与公用设施保洁面积、垃圾产量等随之增长。在现阶段仍靠人力作业为主的条件下，其作业人数会有较大的增长，同时垃圾运输设备、公厕、中转站等需相应增加，由此带来投入的增加。市、区政府应该根据环卫工作的现状，确定一个符合实际的投入比例，使环卫事业与城市建设协调发展；积极探索环卫治理工作市场化运作机制，不断扩大公共财政投入资金市场化运作份额，引导、扶持、扩大社会力量参与环卫作业市场，如道路清扫保洁、公厕管理、水域保洁，垃圾收集运输，垃圾处理，设施建设和维护等，提高财政资金的使用效益。制定有利于环卫市场发育的各项政策，制定规范严格的市场准入制度，鼓励、支持、培育各类环卫实体做大做强，筹措更多的资金投入环卫事业中改善环卫设备，参与建设公厕、垃圾处理场等，形成政府、企业、社会等多渠道投资环卫事业的格局。从而在经费上保障构建与现代化城市相适应的环卫服务体系。3、鼓励私人企业和非营利组织在市容环境卫生治理中的承担主体责任。要加强企业直接参与、投入、推动环卫治理发展的动力，如在环卫作业设备的采购方面，扶持成立设备租赁公司，通过预算评估，形成价格，各作业部门按需租赁，避免基层实际需要的设备难觅踪影或重复投资的现象；扶持非营利组织的发展，要充分发挥非营利组织的积极