深圳城市分区规划的作用与定位.doc

深圳高尔夫运动的公众化发展趋势内容提要： 从规划编制实践角度分析了分区规划的作用和存在的值得商榷的问题，从同一角度对分区规划在深圳规划体系中的定位谈点想法和建议。 关键词： 分区规划 作用 定位 1. 由分区规划的产生谈起 分区即将规模较大的整体地域分成几个组成部分。就城市来说，根据不同的因素，可以有各种各样的分区。我国城市分区规划中的分区，与行政分区、自然分区、规划结构分区、功能分区都有密切的关系，但又有其特定的内涵。划分的主要依据是城市的规模和总的结构，在一定程度上也与其历史上的形成过程有关。明显的自然地形（如河流、山岭）和人工地形（如城市干道、铁路干线）通常是规划分区最稳定的边界线。在我国古代的城市规划中，以功能分区为主的“分区”规划具有久远的历史，如公元前十一世纪的王城规划制度就有“左祖右社，面朝后市”的布局，功能分区完全根据社会等级来决定。它经过历代都城建设的不断发展，已具有相当高的水平。 我国开展分区规划工作之时，国外和港台地区在城市规划中也有类似内容。虽然各自的政治制度、规划体制的差别使进行这项工作的方式方法、内容和要求不可能一致，但有些做法可以借鉴： 前苏联莫斯科多中心结构体系的分区规划。从结构上将莫市分为人口规模为65134万的八个综合规划片，各片根据人口规模和具体边界的不同，分成25个人口规模为2540万的“分区”。八大片的规划，对莫市总体规划的具体化起有重要作用； 英国规划体系中的“局部规划”。是地方政府根据批准的战略结构规划而制订的建议开发地区的规划。规划区域是行政区的全部或一部分，由区级机构负责制定。它包括一个书面文件，一个带地形的示意图及图表以及分析图和说明书，类似我国的分区规划； 美国的分区制（Zoning）。美国宪法赋予了各州政府审批城市规划的权利，而总体规划的编制由城市一级地方政府具体负责。由于总体规划的概要性、综合性和长期性特点，不足以确保地方政府履行其政策权利（Policy Power）,即为市民的健康、安全与福利提供保障的权利，因此以总体规划为基础的分区制应运而生，其主要职能是运用具有法律效力的规则对城市开发进行有效的控制。 分区规划的内涵及发达国家的先验性启示表明：分区规划在我国的蕴生体现了城市发展对规划的客观要求。其对我国部分大城市的合理发展所起到的促进作用也获得了总体上的肯定。但分区规划在我国毕竟起步较晚，在素来以总体规划和详细规划为核心的传统规划体系中的定位比较模糊，本身的技术严密性也存在不足。深圳独特的城市发展方式和短周期的规划技术更新使分区规划固有的不足凸显出来。以下试图结合实践就分区规划的现实作用和未来角色定位谈些想法。 2检讨与反思 继1986年的深圳经济特区总体规划完成后，分区规划的编制工作随即展开，到1989年，已覆盖了特区内的几乎全部建设用地。1992年宝安撤县建区，分区规划随即覆盖了特区外的建设用地。 总结起来，94年以前的分区规划作为总体规划在政府内部的策略性和技术性深化层次，对土地使用功能的确定、公共设施（尤其是区级公共设施）的安排发挥了一定作用。但由于土地划分过细，越过详细规划层次而被直接用来划分土地和进行规划管理，导致许多地区不需要详细规划而进行粗放型的批租与建设，为随后房地产市场兴起后开发商的努力“发掘”而加速混乱建设埋下了伏笔。 照理说，在当时“三层次”规划体系中，分区规划承上启下，应当是一个十分重要的角色，应当是总体规划和详细规划之间的传力杠杆。事实上，由于总体规划在统揽城市建设中体现的权威性作用与详细规划跟着市场走所形成的鲜明反差，分区规划起协调作用所必需的运作空间相当有限。从另一角度理解理解，由于总体规划-分区规划-详细规划的层次递进关系仅被认同于规划编制的技术范畴内，而没有成为实施管理和城市开发所必须依循的定位程序，造成哪个方便用哪个的状况，使分区规划的权威性受到质疑。 这一点在最近一轮的福田分区规划编制工作中明显反映出来。 始于1993年的深圳市城市总体规划（1996-2010）拉动了最新一轮深圳分区规划（特区内）。自94年至98年，相继展开了了南山、福田、罗湖、盐田分区规划编制工作。由于深圳城市发展处于转型期，城市规划技术更新加快，它们承接了更加深刻而复杂的内部与外部问题。98年颁布的深圳市城市规划条例使深圳城市规划体系的层次结构关系以法规的形式确定下来，分区规划的技术要求和体系定位更为明确，对这一轮分区规划也具有重要影响。虽然目前这几项工作还在进行中，但其阶段性成果已显露出一些共性特点： 以行政辖区（而不是功能组团）为规划范围； 内容从体例上说更加完善，或者说面面俱到，从深度上看都比较入细； 对专题研究比较重视。从迄今为止的情况看，它们（即便在编审过程中）发挥了不容忽视的作用： 在把总规的战略性意图转化为比较具体的法定图则的“条文规则”过程中发挥了协调作用； 在完善公共设施方面体现了补充的作用，缺什么补什么； 对城市发展和规划管理面临的迫切问题进行了尝试性研究，提出一些有参考意义的对策建议。 但仍存在不足，比如： 基本依循了总规的原则、指导思想以及一系列的技术要求，但原理性传承有余，创造性深化不足。城市不是一块匀质的板，分区也非匀质的块，无创造的“分而治之”能否真正体现总体的意图是令人质疑的； 未能体现出严谨的技术程序性，也就是说没能从技术上展现作为规划体系的一个实在层次的充分必要性； 由于上述原因，使其在规划管理和城市建设中的权威性与其本应具有的还有相当差距。 3.新形势引发新思考 3.1 城市规划背景 新一轮总规获得国务院批准。深圳市城市总体规划（1996-2010年）于1993年拉开序幕，1996年完成初步成果而进入报审阶段。本次总体规划深入研究了市场经济条件下的城市建设机制，以及深圳发展的条件、特点和未来建设要求，在规划理念、方法和内容等多方面进行了大胆的探索，体现出： （城市结构、生态、区域布局）整体组织、协调发展的规划理念； “弹性规划”、“滚动规划”等先进规划方法的发展性运用； 包括城市社会、经济、环境发展的完整内容。 深圳城市规划体系变革。以深圳经济特区城市规划条例（草案）于1998年3月正式颁布为标志，以法定图则的推广为主要步骤和内容，深圳城市规划体系进行了大跨步的变革。法定图则的开展是深圳乃至全国规划法制化建设的重要转折点，随着规划技术规则融入法制体系并直接面对公众，它负载的责任和承担的风险必然增加。 据此，深圳城市规划体系的趋势是：以法定图则的推广为突破口，逐步由内部行业运作融入城市整体制度环境中，为城市发展的行政决策注入更强的技术干预力度，使原来的“决策管理城市建设”二重关系向“决策管理规章政策-城市建设”三重关系演化。作为“法定图则”重要依据的实效较强的中观政策、对策研究将加强。作为“法定图则”形象化体现和创作性发挥的城市设计将加强。 分区规划在其中的角色似乎没有引人注意的变化，实际不是这样。 3.2城市发展背景 复杂艰巨的城市更新。早期建成的居住区、工业区、城中村成批进入新陈代谢期。更新改造涉及方方面面因素，复杂的状况使有序的规模化改造难度极大。至少到目前，规划技术-主管部门-改造建设行为还没有形成明确的运作路线。原因可能是： 早期的规章政策面临现今形势存在一些合法而不合理的地方； 深圳城市更新隐含着深刻的社会经济问题，它与现行体制产生的冲突超出了规划控制的范畴； “非经济人”的存在，使单纯的技术应对难以胜任，法规政策的调整迫在眉睫。 权利以“个人行为”方式直接干预改造行为的状况依然存在。 规划人员本身训练的不足。 众目所瞩的新区建设。以市中心区为核心、包括盐田陆域、深圳湾填海区、高新区等等的开发建设正在进行中。由于它们分别是整个城市以及其中各组团的中心，因此对深圳当前、近期、未来的城市功能、结构、形态具有重要而深刻的影响。具体体现将是：城市形象的再塑造。国际性城市功能的培育。城市土地使用的高度集约化。此外就是特区内外同步发展的整体性更强。城市发展总体趋势是：城市的高层次集聚与地层次扩散的交替互动更加有序。城市发展目标导向性作用更强。城市软环境建设加快。由此对城市规划技术跟进和创新必将产生巨大的客观压力（或动力）。规划如不能主动应对，就会迅速丧失干预城市建设的有利地位。 从深圳城市规划与城市发展的“先跟进，再同步，而后引导”的互动发展过程来看，快速的城市发展对城市规划的压力可以变成促进的动力，前提是规划必须以实践为基础，从技术上（方法、手段、体系结构等）不断更新、创新、创造,使规划在城市发展中展示不可或缺的实效作用。与总体规划和法定图则突出的作用相比，分区规划的分量令人遗憾地单薄，从工作实践角度分析，我认为它目前存在几个值得商榷的主要问题，或许因此而成为现今的角色。 4.几个问题 4.1规划范围 目前特区内分区规划均以区级行政辖区为规划范围，原因大约是： 与行政管理对口； 基础资料比较完整； 可以达到全覆盖。但从规划技术角度看，不免有这样的质疑：特区的功能组团与行政区划的错位是一个历史和客观的存在，以行政区为范围的分区规划对有机结合度更高的功能分区（组团）的发展影响如何？跟进的疑问是：如果分区规划割裂了功能分区，势必难以（单独而完整地）提出规划区的总体发展目标和方向，那么，其一是难以落实总规要求，其二是使分区规划变为分片规划结果是使分区规划滑过总规和详规（法定图则）之间的过渡带而片区规划组合，这是分区规划的初衷吗？ 例如，福田与罗湖两区同属中心功能组团，事实上是一个发展整体，一条红岭路将其一分为二进行分区规划，是否能把密切关联的诸多因素剥离得开并在不同的时间开展各自的规划？如果可以，那么规划工作范围的叠加和工作量的重复可想而知。 4.2规划深度与细度 深圳目前的各分区规划在深度和细度不尽相同。细度上，以土地性质的确定为例，南山分区规划划分到大类（与总规相同），其余三区划分到种类。再以公共设施的配置为例，福田分区规划比之其余三区都细，将小学也进行了定量、定位规划。而深度上，几个分区规划共通的不足是： 对商业设施的规模、分布、趋势的分析研究不够； 对城市交通（动态、静态）的分析研究偏弱。上述问题的成因是：目前的分区规划工作虽属政府内部行为，但还有相当成分的生产性质，主管部门的要求与编制单位服务之间还衬着一层经济关系，它与规划的技术规则往往不相吻合。更接近事实的或许是：分区规划没能发挥出令主管部门满意的作用，主管部门只得依据实际需要对之进行调整，以便易于操作。 4.3规划的弹性与刚性 规划体系结构的每一层次的内容都具有弹性和刚性特征，弹性体现为战略性与策略性，刚性体现为技术规则的明确性与可操作性。规划层次越高，弹性越大，反之，刚性越强。起初，国家于1982年和1986年相继进行分区规划和控制性详细规划试点，增设规划层次，是为了加强规划技术体系的连续性和严密性，克服有些规定（如用地分类）过于简单死板的缺点，增强规划的弹性和适应性，增加有关规划定量的内容。增设分区规划的缘由之一是为了改刚性功能分区”为土地使用分区制。实践表明，深圳分区规划在干预城市建设方面的控制力度一直较低，原因在于两方面，一是分区规划本身的权威性不够，二是从技术角度看，分区规划的刚性与弹性之间的界限比较模糊。结果是：管理部门在使用分区规划时也往往刚柔并济，分区规划从编制到实施也就不可避免地发生“位移”。至少到目前，分区规划应该从面上协调还是从条上控制，或者说，应当起策略性协调作用亦或中观层次的刚性约束作用这依然是有待商榷和明确的问题。 小结：对深圳分区规划在工作对象、工作内容、实施效用等几个方面存在的上述质疑，使我主观地认为：严谨的规划体系对其每一层次都有特定的技术要求和实施作用范围的明确约定，而这又需紧扣城市发展的进程并随之不断地改进更新。纵观深圳城市规划走过的历程，认为分区规划对于城市发展和规划层次衔接来说，是一个必要和重要的环节，但需要以实效为前提对其技术设定和整体定位进行调整。 5.几点建议 目前的深圳五阶段规划体系中，总体规划（次区域规划）具有战略与策略两重性，在研究和判断城市未来发展的可能方向和动力条件时体现战略性，在引导近期重点发展以适应未来多种可能时体现策略性；法定图则使规划由技术和行政程法定程序确认，因此对规划实施和城市建设行为具有直接的“刚性”控制力，也是规划与社会沟通的桥梁。我以为，由于目前法定图则定得比较细（这当然也是整顿相对无序的详细规划和建设市场所必需的），与市场的短兵相接中会产生一些矛盾，可能会相应简化。而且，随着深圳外延增长的饱和，五阶段的规划体系会相应调整，法定图则可能有两个演变方向：一是由目前与各规划层次的“串连”变为贯穿多个规划层次的“并联”，规划各层次的技术规则都可根据需要筛选出来予以“法定”；二是法定图则逐步稳定于某一规划层次。香港的经验表明，分区规划所在层次更适于成为法定图则的作用主体。根据这样的判断，建议对分区规划的编制办法与作用定位进行适当补充性调整和明确： 规划范围。以功能组团为基础。罗湖与福田应合为一体编制分区规划，有利于核心城区的整体发展。南山区本身面积过大，南北两片的发展关联性不大，应分为两片进行规划。 规划内容。以土地利用为核心。着重于对总体规划（次区域规划）的策略性深化，加强土地利用政策与对策研究，提供给下层次的将是以