土瓦经济特区的投资开发及其发展前景泰国的视角.docx

东南亚纵横 AROUND SOUTHEAST ASIA20149土瓦经济特区的投资开发及其发展前景泰国的视角邹春萌（泰国）王美心摘要：土瓦经济特区是缅甸国内推动最早的经济特区，早在军政府时期就与泰国签订合作开发协议。由于项目本身的庞杂和政治经济方面的因素，泰缅两国之间经历了较长时间的摸索过程，项目从最初的政企合作逐步转变为政府之间的合作，规划内容的变动也较多，规划面积和规划建设项目都一再发生改变，至今 项目仍旧面临着诸多挑战，进展较慢。土瓦经济特区的发展对各国参与缅甸其他经济特区的开发合作具有 一定的启示和借鉴意义。关键词：土瓦经济特区；投资开发；发展前景中图分类号F1337.54文献标识码 A文章编号10032479（2014）090017-05Investment Development and Prospects of Dawei Special Economic ZoneThailands perspectiveZou Chunmeng &（Thailand）Wang MeixinAbstract： Dawei Special Economic Zone is the earliest economic zone in Myanmar，it signed the JointDevelopment Agreement with Thailand as early as the military government. Because the project was complicated with political and economic factors，the cooperation between Thailand and Myanmar has be gone through a long - term process，the project has changed from cooperation between politics and private enterprises to cooperation between governments，the contend of the project also has revised many times，the planning area and the planning project has changed repeatedly，until now，it is still in a slow process. Therefore，Dawei Special Economic Zone willhave a certain inspiration and reference to countries participating in economic cooperation with Myanmar.Key words：Dawei Special Economic Zone；Investment and Development；Development Prospect土瓦（Dawei）位于缅甸南部德林达依省的首府，距离印度洋安达曼海约 30 公里，与泰国西部的北碧 府相邻，因区位优势突出，历来是缅甸从事对外贸易 和发展海洋经济的重要区域。土瓦经济特区与泰国北碧府相距 300 公里，距离泰缅边境的普那容（PhuNam Ron）检查站132公里，占地面积约200平方公里， 包括德耶羌、耶漂、龙龙和土瓦 4 个镇区。这是缅甸 设立的第一个经济特区项目，由泰缅两国政府合作，共同主导特区的投资开发。土瓦经济特区的建设，将 对缅甸经济发展、社会进步产生重大的促进作用，对 带动泰国经济发展、提升泰缅两国关系也至关重要。自泰国与缅甸签署开发协议以来，该项目的进展情况及未来发展趋势一直倍受注目。受多方因素的影响， 项目的实际进展并不顺利，发展前景面临诸多挑战。一、土瓦经济特区的投资开发进展2008 年 5 月，在新加坡举行的东盟外长会议上， 邹春萌：云南大学国际关系研究院副研究员、博士；王美心：云南大学国际关系研究院泰国留学生、硕士研究生普那容现已提升为泰缅边境的永久口岸，北碧府在泰 缅边境上还设有一个临时口岸，即三塔口岸（Three Pagodas）。17泰缅两国外长签署了一份谅解备忘录，就修建土瓦深水港和联通土瓦至曼谷的公路等事宜达成共识。次月， 泰国最大的建筑企业意泰开发公司 （Italian-Thai De velopment Public Company Limited，ITD）即与缅甸港务 署（Myanmar Port Authority，MPA）签署合作备忘录。该 备忘录除商定意泰公司将投资修建土瓦深水港和连接 土瓦到泰国北碧府的通道外，还将建设重工业区、轻工 业区和中型工业区，表明意泰公司将与缅甸政府合作 开发土瓦经济特区。之后，意泰公司着手就土瓦深水港 和打通至泰国公路的可行性展开地面勘查。在地面勘 查的基础上，意泰公司与缅甸港务署于2010年11月签 订建设土瓦深水港、工业区及通往泰国公路、铁路项 目框架协议。项目预计投资金额为 134 亿美元，意泰 公司以 BOT 方式投资，分 3 期建设。第一期，从 20112015 年，修建深水港南港、水库、通往泰国的双向四车 道公路以及基础设施等；第二期，从 20132018 年，建 造区内道路和工业区、扩建通往泰国的双向 8 车道公 路等；第三期，从 20162020 年，修建深水港北港、发电厂及泰缅油气管道等。依照框架协议，2011 年意泰公司开始启动缅甸土瓦至泰国北碧府的公路等基础设施的建设。缅方指定缅甸 MAX Myanmar 集团作为意泰公 司在当地最主要的合作伙伴，双方于 2011 年 9 月在缅 甸注 册成立土瓦开 发 有 限 公 司 （Dawei Development Company Limited，DDC），专门负责土瓦项目的实施与管理，意泰公司持有合资公司75%的股权，缅甸MAX Myanmar集团持有25%的股权。然而，由于土瓦项目重大，涉及土地征用、拆迁、补偿等众多复杂问题，资金投入巨大，经过多次磋商，2012 年 5 月，泰国政府接替意泰公司直接与缅甸政 府合作开发土瓦经济特区，土瓦经济特区建设上升为两国政府主导开发的合作项目。同年 6 月，泰国政府组织财政部、商务部、工业部和交通部等机构共同成立土瓦项目建设工作组，承担对土瓦项目的规划、建设及筹资等工作。7 月，泰缅两国政府签订新的土瓦经济特区合作开发谅解备忘录，成立部长级的联合高级 委 员 会（Joint High -level Committee，JHC）、联 合 协 调 委 员 会（Joint Coordination Committee，JCC）和 联 合 分委员会（Joint Sub-Committee，JSC），形成土瓦项目的联合开发机制，共商合作开发事宜，以加快推动土 瓦项目的投资建设。两国政府商定于 2012 年 12 月 召开联合协调委员会会议，为此，泰国政府要求交通 部负责完成土瓦经济特区基础设施的建设规划以及 泰国境内与土瓦深水港相连的道路设施规划，具体包 括土瓦深水港码头、公路、铁路、供水、排水和废水处理及通讯系统等，以便提交给该会议进行审议。泰国交通部迅速成立负责各项工作的工作小组，要求意泰公司协助提供土瓦深水港发展规划的相关资料，并指 示国家工业区管理局在两周内完成深水港货物吞吐量的预测，各工作小组要求在 1 个月内完成规划报 告。2012 年 12 月 17 日，泰国总理英拉率团访问缅 甸，并与缅甸总统吴登盛等人在土瓦经济特区现场会 谈，商议土瓦深水港投资事项，双方均表示要加快推进土瓦经济特区的投资开发进程。2013 年 6 月，泰缅联合高级委员会会议决定成立土瓦项目的专门机构，在泰国联合组建了土瓦经济 特 区 开 发 公 司（Dawei SEZ Development Co.ltd）之 特殊目的公司 1（即 SPV-1），泰国邻国经济发展合作署（Neighbouring Countries Economic Development Cooperation Agency，NEDA）和缅甸外国经济关系发展部（The Foreign Economic Relations Development，FERD） 分别持有该公司 50%的股权。SPV-1 与土瓦经济特 区管委会于 2013 年 11 月签订框架协议，制定了项目 的进展时间表。SPV-1 拟在第一个 5 年期间 （20142018 年）投资 14 亿美元，建成连接泰国北碧府的公 路，并兴建小型港口、民宅、天然气发电厂、水库等。同 时，两国政府决定将联合在缅甸注册特殊目的公司2，即 SPV-2，负责具体项目的开发合作，比如深水港、泰缅道路设施（包括泰缅油气管道建设）、工业区、电网、供排水系统、通讯系统及铁路系统等。根据两国的协议，在泰国组建的 SPV-1 的主要职能是融资，公司发展规划是向集团化发展并在泰国发行股票，待缅甸 金融市场成熟时也计划在缅甸发行股票；SPV-2 计划 在仰光设立办公室，现正办理在缅甸的注册手续，其 主要职能是与 SPV-1 进行业务对接并执行两国政府关于土瓦经济特区及相关项目的操作意图。目前，土 瓦项目正处于国际招投标阶段。2014 年 2 月开始第 一批项目的招投标。二、泰国参与土瓦经济特区投资开发的 战略意图与实施方案据估计，土瓦经济特区建成后将成为东南亚最大联合分委员会按照基础设施建设、能源开发、工业区建设、法律章程制定等领域分为 6 个分委员会，每个分委员会由泰缅两国各派出一位部长负责。至今联合高级委员会共召开了两次会议，联合协调委员会共召开了 4 次会议。缅甸 3 个经济特区建设进展情况，中国驻缅甸大使馆经济商务参赞处 ，http：//article/jmxw/201402/20140200490689.shtml，2014 年 2 月 18 日。18的经济特区，面积将 10 倍于泰国春武里府林查班工业区，将会发展成为联结东南亚与印度洋、欧洲、中东 和非洲的新的区域贸易枢纽和物流中心，成为区域或 跨区域的经济中心。不言而喻，土瓦经济特区的建设 将会极大地推动缅甸社会经济的发展，对泰国的经济 贡献也不可小视。据泰方初步估计，土瓦经济特区的 建设将提升泰国 GDP 约 1.9%。另据泰国国家经济 和社会发展委员会办公室（Office of the National Eco nomic and Social Development Board：NESDB）的报告， 土瓦项目的启动将使泰国实际 GDP 提高 1.7%。因 此，泰国政府对土瓦经济特区的投资建设持积极态 度。早在 2010 年 6 月泰国国会表决同意支持该项目 的投资建设，如今泰缅合作的土瓦项目已经上升到国 家政府层面。当然，基于土瓦经济特区独特的地缘优 势，泰国除了看重其对经济增长的拉动作用，还看重 其带来的长远的战略利益和战略地位。（一）泰国参与土瓦经济特区投资开发的战略意图早在 20 世纪 90 年代后期，泰国就提出加强开拓 西部市场的西向政策，建立和改善与泰国以西国家的 关系。缅甸位于世界经济大国中国和印度之间，是区 域经济走廊的重要节点，也是经印度洋通往中东、欧 洲和非洲的中转站，泰国历来十分重视与缅甸的经济 合作关系。泰国积极参与缅甸土瓦经济特区的投资建 设，战略意图十分明显，归纳起来主要体现在以下几 个方面：第一，畅通泰国西部贸易通道，提升两国经贸关 系。泰缅之间除中小规模的货物运输外，大规模货物 均由泰国东部马达普工业区通过林查班港的水路运 输，绕道马六甲海峡，增加了航运时间和运输成本。而 今林查班港货物吞吐量的局限性日益凸显，建设土瓦 经济特区，修建泰缅之间的公路和铁路，为两国开辟 新的贸易通道，一方面可以分解林查班港的货运压 力，另一方面又能推动泰缅边境地区的经济繁荣，进 一步促进两国经贸关系的发展。第二，促进泰国西部地区的发展，缩小地区差距。泰国西部为山区，基础设施投入不足，经济发展相对落后，与泰国工业产业集中的中部和东部地区差距明 显。泰国政府希望通过土瓦经济特区的投资建设，打 造土瓦深水港至林查班港经济走廊，将缅甸土瓦与泰 国北碧府、首都曼谷和东部马达普工业区相连，以此 增加西部地区的吸引力，吸引广大投资商、生产厂家 及企业入驻，与土瓦经济特区的发展形成对接，建成 相互依托的经济产业带，从而达到促进泰国西部发展 的目的，进而带动泰国经济的复苏和区域社会经济的可持续发展。第三，促进泰缅能源合作，提高泰国的能源安全。泰国能源资源缺乏，对能源的依赖性日益增强，情况不容乐观。据统计，2012 年，泰国能源的依赖量为69733 千吨油当量，占全国能源消费的 47.5%。尤其对石油产品和天然气的依赖程度较为严重，不利于国家的能源安全。而缅甸能源资源丰富，多年来，泰国从 缅甸进口天然气，向缅甸出口成品油。2013年，两国能 源贸易总额达1301.89亿泰铢（约为42.52亿美元）。泰 国希望启动土瓦项目，通过修建其中的石油炼油厂（包括天然气分解厂）、泰缅油气管道、发电厂及电网 等能源设施，加快推进泰缅两国的能源合作，巩固和 增强泰国的能源安全。第四，打通泰国与印度洋的陆路通道，将泰国建成区域性的运输枢纽。缅甸土瓦经济特区的建设，将 泰国与缅甸土瓦相连，打通泰国与印度洋的陆路通 道，大大缩短了泰国连接南亚、中东、欧洲、非洲等国 家的航程，打造泰国跨境物流运输便捷通道；同时， 又能使泰国与柬埔寨、越南的港口相连，联通中国南 海，建成大湄公河次区域南部经济走廊。据土瓦项目 的考察报告显示，通过林查班港至土瓦港物流运输 的陆路线路可比通过马六甲运输线路缩短近 5 天的 时间。换句话说，土瓦港至林查班港经济走廊的建设 将成为连接大湄公河次区域东西部、泰国湾至印度 洋的最短海陆通道，战略意义重大。泰国货物可通过 这一通道经土瓦深水港运往南亚、中东、欧洲和非洲 等地，来自这些地区的货物也可经这一通道从泰国运 往亚洲其他地区，那么泰国将可成为名副其实的区域 性运输枢纽。（二）泰国参与缅甸土瓦经济特区投资开发的实 施方案为了实现上述战略意图，泰国对土瓦经济特区的 投资建设进行了详细的规划，在工业建设、能源合作、 经贸发展、招商引资、物流运输和可持续发展等各个 方面拟订配套的实施方案，且政府已将土瓦项目作为西部经济发展的重点项目纳入到国家经济发展的总 体规划当中。在工业建设和能源合作方面，泰国拟在北碧府普 那容设立经济特区或工业区，包括修建公路、铁路及Warisara Panuwat：土瓦经济特区（泰文），Saeng Dao出版社，2013 年。2012 年泰国能源统计，泰国能源部替代能源发展及节能效率厅。泰国商务部：2013 年泰国对外贸易统计。19其相关设施，为泰国工业产业的原料供应、货物运输及通关等提供便利；与东部马达普工业区对接，扩展泰国工业产业的规模，扩大工业生产的经济效益；连 接土瓦与马达普的石油产业，建设泰缅油气管道，并与 跨东 盟的输 气管 道 （Trans -ASEAN Gas Pipeline， TAGP）相连，拓展区域的能源市场；加强泰缅电力合 作，建设当地生物垃圾焚烧发电厂，利用缅甸丰富的 替代能源资源发电，解决当地电力供应问题，确保电力安全。在经贸与引资方面，推动泰缅两国经贸投资合作，加强建设大湄公河次区域南部经济走廊中的土瓦 港林查班港经济走廊建设，提高土瓦普那容的边 境贸易和投资，促进跨区域经贸往来；同时，力促政府间对土瓦项目的招商引资谈判，鼓励投资商参与土瓦 经济特区的建设；两国政府加快协调和建立与国际接 轨的经贸管理、投资管理体制，甚至在必要的时候出 台相关法律规章，增加投资商的信心。在运输物流建设方面，拟定泰缅经济走廊的通关 管理规则，实现通关便利化，包括改善普那容口岸的通关手续，推动跨境运输协议的实施，建立物流便利 化的运输管理制度，满足未来泰缅之间运输和物流的 需要；改善跨境运输管理制度，提高物流经营商的经 营水准，建立跨境和跨区域的国际运输和物流网络，修订相关跨境运输的法规，创建现代化的物流服务体 系，增进泰缅运输的便利、安全及可靠性。在促进可持续发展方面，推进当地自然资源、环境保护等相关管理系统的发展；强化行政管理工作，包括协调中央与地方各级行政机构，提供快捷的行政 管理服务，加强当地民众的参与，提高管理效率；帮助 缅甸培养卫生医疗和劳动技术人才，改善当地百姓生活水平，促进和谐友谊，建立经贸投资的良好气氛；强 化地方的环保意识，借鉴发达国家的环保经验，加强 环保监管及其宣传教育，包括运用现代环保技术推动 地方绿色生态建设，尤其规定对土瓦工业产业规划等项目必须进行环境影响评价。为此，泰国邻国经济发 展合作署已经提出相应方案，涉及改善土瓦地区医疗 卫生条件，发展电力系统，支持缅甸通关和物流运输的发展，帮助缅甸金融行业的发展，为缅甸劳工提供 技能培训，尤其是土瓦地区的劳工，强化当地的环境 监管，加快推动招商引资规则的制订等方案。三、泰国参与土瓦经济特区投资开发的 前景分析尽管泰国政府对土瓦经济特区的投资建设有着明确的战略意图和相应的实施方案，并积极地推动项目发展，但总体来看，泰国对土瓦经济特区的投资开 发并不顺畅，项目的合作模式、规划方案都一再出现 变动。缅甸土瓦经济特区建设委员会主席吴埃敏曾于2013 年 12 月表示，土瓦经济特区有望在 2014 年 5 月开始基础设施建设，但项目进展并未如其所愿。目 前来看，土瓦经济特区未来的投资开发前景至少面临 以下几方面的困境：首先是资金困境。土瓦经济特区是目前东南亚地 区建设规模最大、投资最多的项目之一，资金困难已是项目向前推进的重要瓶颈。据泰方初步预算，土瓦 经济特区涉及建设的重工业区、油气工业区、化工工 业区、中型工业区、轻工业区以及交通、管道、通讯和电力等基础设施，投资额将高达 5670 亿泰铢，约为189 亿美元（按 30 泰铢兑 1 美元的汇率换算），见表1。面对如此高额的投入，泰缅两国试图通过国际招标 形式吸引外来投资，解决资金难题。2013 年 11 月，两 国展开第一期工程招投标的准备工作，预计 2014 年11 月完成竞标工作。而从 2014 年 2 月开始的招投 标进展来看，由于招标条件缺乏足够的吸引力，鲜有 人问津，泰缅两国表示修改招标条件，增加项目的吸 引力。泰国邻国经济发展合作署已经批准了 1800 亿 泰铢的资金用于支持项目的招投标。此外，面对资金 短缺问题，2013 年，泰缅两国政府还积极邀请日本参 与土瓦经济特区的投资开发。9 月 27 日，泰缅日召开3 方会议，讨论邀请日本作为土瓦经济特区战略伙伴 国。2014 年 2 月，日本以项目规划问题及环境影响评 价问题为由，决定推迟参与土瓦经济特区的建设，让泰缅两国的希望落空。其次是土地征用、补偿及环境方面的问题。土瓦经济特区的规划用地约为 200 平方公里，加上泰缅两国之间的公路和铁路建设，其中至少涉及 20 个村落 和社区的土地征用、居民搬迁和经济补偿等复杂问 题，这些问题若处置不当，对项目的实施影响很大。此 前，由于巨额的拆迁补偿金不到位、补偿工作方案不 够完善以及未能与当地居民进行有效的沟通协调、达 成统一的拆迁与补偿计划，导致当地居民以争取合法 权益为由进行抗议，直接阻碍了项目的实施进展。意 泰公司就曾因这些问题导致项目进展缓慢，缅方对其 第一期工程主要是土瓦经济特区的基础设施建设，包括轻工设施、小型码头以及联通泰国边境的公路等。日本放弃土瓦项目，停止谈判，重视迪洛瓦项目（泰文），http：/www.manager.co.th，2014 年 2 月 3 日。20表 1 泰国对土瓦项目的投资总额预算 （单位：百万美元）最后是泰缅两国的政治风险。2011 年 3 月，缅甸民选政府上台后，致力于政治改革，大力推进民主化进程，国内政策法规多变，政治充满了不确定性，这对 在缅甸军政府时期签订的土瓦项目造成一定的影响。 新政府上台后出台了一系列法律法规，包括环境保 护法、空地、闲地和荒地管理法、农业土地法、劳工争议解决法、社会福利法、外国人投资法、征地（矿区）法等，对环境保护、土地利用、劳工福利和外国投资等各方面提出新的要求和进行新的规范。新政府还宣布重新起草经济特区法，取代 2011 年1 月军政府颁布的经济特区法，2013 年 2 月新的经济特区法草案公布，2014 年 1 月正式出台新的经济特区法。这些新出台的法律法规对土瓦项目的实施肯定会造成不同程度的影响。自缅甸民选政府上台以来，土瓦项目已发生多次变动。例如，缅方以环境保护为由取消 4000MW 的燃煤发电厂项目，2012 年 7 月将意泰公司在缅甸唯一的合作伙伴缅甸 MAX Myanmar 集团撤出，土瓦项目由泰缅政企合作开发转变为 两国政府主导开发等等，这些变动不仅给泰国带来经 济损失，也打击了泰国方面的投资合作信心。值得一 提的是，缅甸民主化进程能否顺利推进尚不能定论，这对泰国能否顺利开展土瓦项目是个潜在的风险。泰 国自身的政局走势也不容忽视。近年来泰国各派政治 势力矛盾不断激化，纷争不止，导致政局持续动荡，特 别是 2013 年 11 月以来，泰国的街头抗争演变为严重 的政治危机，最后迫使英拉总理下台，2014 年 5 月军 队接管政权，将持续到新的民选政府产生。泰国未来 政局走向如何，军政府以及未来的民选政府能不能按 照英拉政府确定的实施计划推进土瓦经济特区建设， 土瓦项目会不会被搁置或者延