行政总务_行政改革概述

第一节行政改革概述 第二节战后各国行政改革实践 第十章行政改革 第三节当代中国行政改革 第十章行政改革 天不变 道亦不变 董仲书 西汉 穷则变 变则通 通则久 周易 对于政府部门来讲 变革与其说是一种特例 不如说是一种惯例 只要有一个不完美的政府 人们就会持续不断地寻求理想的治理形态 美 盖伊 彼得斯 第一节行政改革概述 指政府为了适应行政管理外部生态环境的需要 有意识从结构 功能 过程 行为方式等方面进行变革的活动 理解 第十章行政改革 行政改革 环境 一 行政改革的定义 第十章行政改革 二 行政改革的模式 1 以组织 技术为依据分类 以组织为中心 着眼于行政组织的规模 结构 人员编制 行政组织的合理化和科学化 以技术为中心 着眼于行政方法和技术的改良 新科技的运用 行政流程的简化和重建 如E GOV等 2 以外延 内涵为依据分类 以外延为主 侧重外部规模和技术特征 包括行政规模 行政机构的增减 合并 管理幅度 层次扩展和缩小 人员补充和精简 以内涵为主 侧重于行政职能调整 行政权力结构调整 行政体制改革 第十章行政改革 三 行政改革的策略 1 从改革的方式上 自上而下 自下而上 上下结合 2 从改革的步骤上 投石问路 一步到位 分步实施 3 从改革的范围上 渐进式 集中式 适度进行 第二节当代西方行政改革 当代西方行政改革的总体特点过程 持续而广泛内容 全面而深刻各国 趋同又有别 第十章行政改革 动因趋同 国际环境 全球化挑战国内环境 信息化转型政府自身困境 三大危机改革取向趋同市场化 企业化 社会化 分权化 具体路径不尽相同 财政危机管理危机信任危机 第二节当代西方行政改革 一 历史社会背景二战后政治民主 经济社会大发展凯恩斯主义与全能主义国家新科技革命官僚制成熟与行政国家全球化趋势 第十章行政改革 二 理论背景新自由主义公共选择理论新公共行政理论新公共管理理论治理理论新公共服务理论 新自由主义 弗里德里克 A 哈耶克 1899 1992 米尔顿 弗里德曼 1912 2006 经济上 强烈主张自由化 私有化 市场化政治上 否定公有制 社会主义 反对国家干预国际关系上 主张以大国为主导的全球一体化文化上 价值观输出 公共选择理论 詹姆斯 布坎南 1919 政府失灵及其原因 低效 政府的垄断性和产出的难以测量浪费 预算和政府规模的不断扩张腐败 规制引发的寻租政策主张引入竞争机制由私营企业承担公共事业放松规制 解放市场 减少寻租 公共选择理论 私有化把国有企业的所有权转移到私人手中 英国将水 电 煤 通讯 铁路 民航 钢铁等50 以上的股权转让给私人投资者 放松规制引入竞争机制合同出租制 英国的强制性竞争招标制等 内部市场制 美国的教育券制度 英国的公费医疗拨款制度改革等 新公共行政理论 乔治 弗雷德里克森 强调将 社会公平 引入政府目的和运作机制之中倡导公共服务的平等性行政官员的政治回应性民主行政社区自治 新公共管理理论 代表人物 戴维 奥斯本 特德 盖布勒 公 私营部门在管理上并无本质区别私营部门的管理优于公共部门借用私营部门的管理方法再造政府 新管理主义 顾客导向1991年英国梅杰政府发动的 公民宪章 运动 公民宪章 就是用宪章的形式 把政府公共服务的内容 标准 责任等公之于众 接受公众的监督 实现提高服务水平和质量的目的 1994年美国颁布 顾客至上 服务美国民众的标准 结果导向1993年美国国会通过了 政府绩效与结果法案 标志着议会对行政部门的监督开始转向以绩效结果为导向的轨道上来 其它管理工具 目标管理全面质量管理标杆管理战略管理流程再造等 起催化作用的政府 掌舵而不是划桨社区拥有的政府 授权而不是服务竞争性政府 把竞争机制注入到提供服务中去有使命感的政府 改变照章办事的组织讲究效果的政府 按效果而不是按投入拨款顾客驱使的政府 满足顾客的需要有创业心的政府 收益而不浪费有预见的政府 预防而不是治疗分权的政府 从等级制到参与和协作市场导向的政府 通过市场的力量进行变革 企业家政府模式 治理理论 埃莉诺 奥斯特罗姆 詹姆斯 N罗西瑙 主体多元 包括政府 第三部门 私营企业和公民等 参与者之间是互动合作关系善治是其理想状态 包括合理 透明 责任 法治 回应 有效等基本要素 治理理论 公民社团 志愿者团体等 社区 社区董事会 社区专门委员会 合作网络 教育合作委员会 医疗保健合作组织 实践举措 新公共服务理论 珍妮特 V 登哈特 JanetV Denhardt 罗伯特 B 登哈特 RobertB Denhardt 1 服务于公民 而不是服务于顾客 2 追求公共利益 3 重视公民权胜过重视企业家精神 4 思考要具有战略性 行动要具有民主性 5 承认责任并不简单 6 服务 而不是掌舵 7 重视人 而不只是重视生产率 英国 玛格丽特 希尔达 撒切尔1979 1990任英国首相 托尼 布莱尔1997 2007任英国首相 约翰 梅杰1990 1997任英国首相 撒切尔夫人 雷纳评审 财务管理改革方案 下一步行动方案 私有化梅杰 公民宪章运动 以竞争求质量运动布莱尔 第三条道路 合作政府 整体性治理卡梅伦 大社会计划 美国 威廉 杰斐逊 克林顿 1993 2000任美国总统 罗纳德 威尔逊 里根 1981 1988任美国总统 艾伯特 戈尔 1993 2000美国副总统 乔治 布什 1989 1992任美国总统 乔治 沃克 布什 2001 2008任美国总统 贝拉克 奥巴马 2009 任美国总统 里根 1981 1988 以 新联邦主义 为施政思想 进行人事制度改革和解除管制运动 减税克林顿 戈尔 1993 2000 以放松规制和重塑政府为目标 以结果和绩效为取向 联邦政府的裁员方案实现了预期目标 废除联邦人事管理手册 赋予用人单位更大的自主权 在工资绩效 福利待遇和职位分类等环节完善公务员激励机制 转变政府职能 由管制转向服务 行政电子化 乔治 沃克 布什政府时期的行政改革 2001 2008 大幅减税以解决剩余的预算 支持宗教慈善团体参与联邦政府筹备的慈善计划 教育方面 签属了 不让任何孩子落后 教育法案 社会福利和医疗方面 提倡对于社会福利机制进行逐步的撤销管制 并主张将社会福利民营化以提供人们更多元的选择 贝拉克 奥巴马政府时期的行政改革 2009 奥巴马的主张基本延续民主党传统政策 扩大政府干预经济的职能 缓和贫富矛盾 创造共同繁荣 推行金融监管改革 签署了医疗保险改革法案 出台 美国清洁能源安全法案 推出住房救助计划 支持低住房抵押贷款利率 并帮助中低收入者购买住房或负担租房费用 欧洲大陆 弗朗索瓦 密特朗 1981 1995任法国总统 赫尔穆特 科尔 1982 1998任德国总理 法国 地方分权化改革 公务员制度改革德国 采取了非连续性渐进主义模式 即改革具有非连续性 渐进性和零碎性特点 但其改革的基本内容一调整公共事业 给国家减肥 或 苗条国家 削减公共服务人员 压缩公共人事开支 转变公共组织结构等 在某种程度上是以管理主义取向的 创新型国家的行政改革 英美等 借鉴型国家的行政改革 法德等 适应型行政改革 西方发达工业化国家 转轨型行政改革 原苏东社会主义国家 中国 发展型行政改革 比较落后的第三世界国家 全球 西方 以创新型国家为例20世纪80年代中期以前 精简政府规模 优化政府职能 80年代后期 90年代初期以来 引入竞争机制和企业管理方法 90年代后期以来 加强综合协调和战略管理 普遍趋势 如果说改革前一阶段意识形态色彩较浓的话 那么后一阶段至今明显体现出一种超越意识形态的普遍趋势 行政权力分散化行政服务市场化 社会化行政组织效能化行政信息电子化 当代西方行政改革的效果和趋势 四种模式 美 盖伊 彼得斯 市场化政府参与式政府弹性化政府解制型政府 政府未来的治理模式 问题 垄断 对策 组织结构上实行分权 管理上实行绩效工资制 通过降低成本 实现公共利益 问题 等级制 对策 组织结构上扁平化 管理上实行全面质量管理和团队管理 通过让低级员工参与管理决策实现公共利益 问题 永久性 对策 组织结构上实行虚拟组织 管理上雇佣临时雇员 通过降低行政成本和协调优势实现公共利益 问题 内部规制过多 对策 组织结构上没有特别建议 管理上给管理者更大的自由 通过解放管理者的创造力和能动性实现公共利益 共同点 以提高行政效率为根本以重建民众对政府的信任为目的以鼓励竞争为基本途径 政府管理 行政 模式的变迁 专制型模式管理型模式服务型模式 专制型模式 统治行政模式 与农业社会相适应的前官僚制模式 君主本位 人治 经验管理服务于阶级的政治统治管理与统治一体化强制性的特征 管理型模式 管理行政模式 与工业社会相适应的官僚制模式 1 政府是公共管理的主体 2 政府的公共管理无所不在 3 政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域 4 政府机构膨胀的趋势不可遏制 5 在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向 造成高成本 低效率 管理型政府 模式中最为核心的是它的韦伯式官僚制 其特征总结为 权力集中 层级分明 官员照章办事 循规而行 官员行为标准化 非人格化 运用相对固定的行政程序来实现既定目标 服务型模式 服务行政模式 一 在政民关系上 服务型政府摒弃管制型政府的官本位 政府本位 权力本位理念 而向公民本位 社会本位 权利本位回归 二 在公民权利上 服务型政府强调以人为本 因此 保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要求 三 在政府职能上 服务型政府是一切从服务出发的政府 决定了其职能与管制型政府有着原则区别 四 在法制保障上 无论是从保护公民权利方面看 还是从规范政府行为方面看 服务型政府都需要以法治作基础 与信息社会相适应的后官僚制模式 公民 社会本位 顾客为中心 市场为基础 结果为导向 多元合作治理 对我国行政改革的启示 加快行政管理体制改革 建设服务型政府行政管理体制改革是深化改革的重要环节 要着力转变职能 理顺关系 优化结构 提高效能 形成权责一致 分工合理 决策科学 执行顺畅 监督有力的行政管理体制 中共中央十七大报告 2020年目标建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制 要通过改革 实现政府职能向创造良好发展环境 提供优质公共服务 维护社会公平正义的根本转变 中共十七届二中全会 关于深化行政管理体制改革的意见 讨论 需不需要借鉴 能不能借鉴 借鉴什么 怎么借鉴 能不能借鉴 局限性方面 社会发展阶段不同改革任务不同政治制度框架不同适应性方面 基本具备市场化条件和私营企业基础 个别发达地区具备一定的公民社会基础法治状况有明显改善新公共管理因素已经存在并不断增强 西方的条件 民主的政治环境成熟的市场环境健全的法治环境开放的文化环境创新的理论环境 中国的约束性条件 1 建设中的韦伯式官僚体制2 中国古代官文化依旧蔓延3 政府主导下的市场体制4 有 法 无 治 的法制体系 中西行政改革有不同侧重点 西方行政改革更强调建设一个少花钱多办事的 企业化政府 因而其内容更多的是将政府卸下来的职能市场化或社会化 形式非常多样 目标就是要降低行政成本和提高效率 中国行政改革要与经济社会的科学发展与和谐相联系 要解决转型社会的诸多现实问题 行政改革的内容更多是注重以人为本 注重民生 注重社会公平 西方国家的问题在于 福利国家 的负面效应 政府财政承受不起过量的公共服务 因此西方国家侧重于职能优化 主要是削减政府的社会服务职能和改变职能履行的方式 要么干脆取消一些项目 要么交给私营部门或第三部门 中国面临的问题是要从计划经济时代的全能政府转变到适应市场经济的有限政府 一方面政府管了许多不该管的事 越位 另一方面该管的事政府却没有管 缺位 教育医疗卫生市场化 因此中国侧重于职能转变 既要放松对企业 市场和社会的管制 又要强化政府的社会管理和公共服务职能 西方国家的市场经济有几百年的历史 市场体制非常完备 市民社会相当成熟 无论是市场主体还是社会主体都比较强大和活跃 因此 西方国家在政府职能调整时 可以很容易地把一些公共服务交给企业或社会组织 中国是一个由计划经济向市场经济转型的国家 市场体制还很不完善 市场主体受到较多的政府干预 公民社会正在形成之中 各种社会组织包括非营利组织的力量还比较薄弱 因此 中国的服务型政府建设的首要任务是政企分开 政事分开 政社分开 减少管制 中国政府要先大力扶持分出去的企业 培育市场 培育和扶持各类社会组织包括非营利组织 西方国家具有长期的法治传统 成熟的民主制和官僚制 所以西方服务型政府建设侧重于改革官僚制 简化程序和增加灵活性 中国的法治建设刚刚起步 人治传统和官本位思想又及其顽固 所以中国行政改革更强调依法行政 规范化和监督的重要性 思考 怎么借鉴 中国行政体制的突出问题 政府职能层面的突出问题基本职能运行职能政府结构层面的突出问题基本行政结构随着经济社会发展出现新问题主体结构有老问题 也有新问题政府行为层面的主要问题重管理 轻服务习惯于主观决策 经验决策和微观决策行政运作上还存在许多不规范 不妥当 政府职能层面的突出问题 改革取得的成就经济职能已经发生了根本转变社会 文化职能也发生了重要转变基本职能经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性 系统性和协调性社会管理还远远没有到位 存在许多弱项甚至空白危机事务受重视较晚 而且转化为政府管理职能较慢 也不系统 科学公共服务职能薄弱 有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差 中央 地方职责不清运行职能搞 行政三分 不成功实行行政督察 势欲强化行政控制和行政监督 但有很多理论和实践问题没有解决推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业 科学 实践比较毛糙 局限性大改革头痛医头 脚痛医脚 没有抓住实质问题和深层次问题 经济职能存在的问题 将地方政府作为 宏观调控 的对象 使地方政府想方设法钻宏观政策的空子 地方保护 行政审批制度改革落后 不适应经济发展需要部门职能交叉重叠 缝隙空白严重 食品安全监管 社会职能存在的问题 涵盖的问题 公平问题公共基础设施和公益事业 公共义务教育 公共疾病防治 公共环境治理 完善各种社会保障制度政府的社会职能界定不明确由不同阶层 群体组成的现实社会到底是怎样互动的 彼此之间的利益合作 协同与博弈存在什么样的规律 有多少社会冲突根源超于利益而起自其它方面 内部矛盾 外部矛盾 原因原来对社会管理的重视程度不够 缺乏服务观念人口基数大 区域发展不平衡 推行任何一项公共服务都存在巨大困难 春运 医改 对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感度不够 视野不够宽 认识不够深对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究 特别是政府科学管理应用研究来加以对待 所以没有答案 也没有对策 危机管理中存在的问题 2003年以前 危机管理根本没有进入行政管理视野概念不清 重应对轻预防 突发事件与渐发事件 应急管理与常规管理互相抄袭而来的应急预案体系是否有效 民众教育 应急文化建设欠缺 应急管理缺乏通盘考虑 力量分散 资源浪费 效果堪忧 行政三分 2001 2003年 深圳率先提出并试行行政三分 即决策 执行 监督三权分立 2007 2009年 湖南省在全国率先将 行政三分 纳入省级行政管理英国的行政三分 公共服务可以委托甚至外包部分管理职能也可以在决策与执行之间分开行政领导部门就是行政决策部门 行政下属就是执行部门 从原行政机构中 将行政执行部门分立出去 成立多个执行局单独设立监督局行政督察没有彻底解决问题我国行政三分的缺陷认识不足 没有文化底蕴不细化 缝隙 空白多 绩效管理 大多数绩效指标和标准体系是部门领导凭经验 凭感觉 凭偏好 凭领导意志而定 基本没有经过仔细的科学研究和验证 实质上仍然是传统的考核模式绩效信息来源不明确 真实性 完整性均不高绩效评估结果运用不得当 未能与财政预算和行政管理成本挂钩 改革头痛医头 脚痛医脚 运行职能是一个庞大的权能体系 具体操作上则是众多的基本行政环节 没有一个环节不与政府自身建设的水平直接相关 在强调加强政府自身建设时 只看到某些环节的问题 例如行政决策 行政执行方面的问题 于是只抓住这些已出现的问题进行治理 城管拆迁食品安全卫生防疫腐败问题 二 政府结构层面的问题 基本结构行政区划分政府层级主体结构政府的组成行政机构的组成行政机构内部结构 结构层面存在的问题 基本结构 市管县 与 省管县 第五级政府的去留城市寻求升向副省级主体结构政府组成人员过多 行政机构领导职数设置过多经济职能与行政运作职能切割过细 商务 工商 质检 卫生 价格 公安 城管对市场都有管理权政治职能和社会职能切割也存在类似问题 特警 法警 交警 巡警 片警 督警 法警 海警 边防警 消防警 户籍警 机关警 网络警 森林警 铁路警 其他领域也存在类似的问题 航空 铁路 水路 海路 陆路等交通运输在行政职能上是一样的 三 政府行为层面 重管理 轻服务寻租牟利 公开与民争利行政执法不当行政收费仍然过多 怎么借鉴 一 适度借鉴 加快政府职能转变政府职能转变还不到位 对微观经济运行干预过多 越位 社会管理和公共服务仍比较薄弱 缺位 部门职责交叉 权责脱节的问题仍比较突出 错位 1982年 大幅度精简机构 减少领导指数 实行干部队伍年轻化1988年 首次提出 改革的关键是转变政府职能 1993年 首次提出 改革的目的是适应建设社会主义市场经济的需要 1998年 力度最大的一次改革 撤消了几乎全部工业专业经济管理部门2003年 改组宏观调控部门 健全市场监管部门2008年 改善宏观调控 加强与整合社会管理和公共服务部门 理顺部门职责关系 二 积极借鉴 运用市场化 企业化 社会化机制 方法优化公共服务其一 有效引入竞争机制 提高公共服务效益 其二 真正吸纳顾客导向等企业化管理精髓优化公共服务质量 其三 大力培育 利用公民社会力量 充实政府公共服务能力 三 慎重借鉴 政府内部管理制度改革1 探索实行决策 执行与监督既相互制约又相互协调的大部门体制大部制 就是在政府的部门设置中 将那些职能相近 业务范围雷同的事项 相对集中 由一个部门统一进行管理的管理体制 2 充分论证 理性运用工商企业内部管理工具3 强化规范化 制度化管理与放松内部管理规制改革4 中央与地方的分权化改革 总之 分权为条件顾客为中心市场与社会为基础结果为导向当代西方行政改革经验对于中国服务型政府建设具有重要的借鉴价值 但一定要从国情出发 切忌照搬照抄 1 从效率行政到民主行政 追求公共利益 而不是特殊利益 公共服务的公平性 决策的开放性 公众参与 共赢思维 而不是零和思维 2 从统治型管理到服务型管理 强调服务 顾客满意 权威规则转向顾客认同 3 从政府本位到亲市场的政府 以市场为本 审慎干预 权力配置走向市场配置资源 4 从强势国家单独治理到国家与社会共同治理 公共管理主体的多元化 政府和社会 民众共同治理 比如 民营化 公私伙伴关系 小政府 5 从政企不分 政府管制到政企分开 放松管制 国有企业从竞争性领域退出 放松管制 引入竞争 6 从权力集中到适度地方分权 7 从机械式的官僚组织到有机式的适应性组织 双重挑战 韦伯化和去韦伯化 规制与放松规制 我国行政改革的战略选择 案例分析 深圳行政三分制改革 一 案例描述 2002年11月底 深圳市根据十六大报告 按照精简 统一 效能的原则和决策 执行 监督相协调的要求 继续推进政府机构改革 2003年3月4日十届全国人大一次会议新闻发言人姜恩柱 目前 深圳等试点城市正在按照精简统一效能的原则和决策 执行 监督相协调的要求 抓紧进行调查研究 拟定改革方案 试点城市主要是研究解决政府自身管理体制改革的问题 并不涉及到地方人大 法院 检察院等其他机构的改革 行政三分制不是三权分立 不是政治改革 2005年 温家宝考察深圳 要继续为全国改革探路不断深化改革 在体制创新中更好地发挥 试验田 作用 继续发扬敢为天下先的精神 锐意进取 在改革的重点 难点上率先突破 为全国的改革探索路子 积累经验 二 改革方案 行政三分制主要内容 是将行政管理职能分为决策 执行 监督三部分 在相对分离的基础上 三者相辅相成 相互制约 相互协调 决策权在决策局 决策局只管决策 决策权以追求民主为其主要价值取向 在事务分析 职能分析的基础上 以大行业 大系统的方式设立决策部门 深圳每个决策局将设立两类咨询机构 一是服务于决策局长的咨询机构 二是制约局长权力的咨询机构 执行权 审批权在执行局 执行局是单一的执行 执行权是以追求效率为其内在本质属性 每个决策部门关联的业务设若干个执行局 决策局与执行局之间的关系由原来的命令与执行关系改变为合同关系 通过绩效合同把二者联系在一起 监督部门主要包括行政监察和会计检查 审计 机构 他们属于相对独立的监督部门 主要进行法纪监督 政策评价 会计检查和绩效监督 监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖 与此相配套的是建立三至五个公共行政管理系统平台 作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统 其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务 如公共财政 综合法制 公共人力资源 公共信息等 三 改革的目标 通过合理分解权力 实现权力的有效制约 使决策更民主 科学 执行更透明 公正 监督更有效 有力 避免权力过于集中在某一部门 某一环节