小城镇建设发展历程调查.doc

成都市小城镇建设回顾小城镇建设是村镇建设的重要内容。1984年，成都市和温江地区行政区划合并后，成都市才开始有小城镇建设。二十多年来，全市小城镇建设经历了起步、试点、优先发展、重点镇建设和一般场镇改造试点，四个阶段。一、小城镇建设起步阶段（1984年至1993年）1984年，地市合并后在成都市建委设立村镇建设处，开始有计划的实施小城镇建设。从1984年至1993年为小城镇建设的起步阶段。在这一时期，市建委分批组织开展小城镇规划编制，同时抓小城镇基础设施建设。当时由市级财力安排补助资金，扶持小城镇规划编制和以城镇供水设施为主的基础设施建设。二、小城镇建设试点阶段（1994年至2002年）1993年国务院制定村庄和集镇规划建设管理条例后，建设部布置开展小城镇建设试点。四川省于1994年开展小城镇建设试点，成都市选择了50个小城镇列入四川省的小城镇建设试点，并选择了40个小城镇试点后备镇，全市共90个试点镇。开展小城镇建设试点以来，省委、省政府、市委、市政府都陆续制定了很多扶持政策和措施，各级政府各部门都采取措施支持小城镇试点，小城镇建设进入一个以试点小城镇建设为内容的发展期。1996年，成都市对应省委、省政府的工作机构设立市小城镇建设领导小组，领导小组办公室设在市农业委员会。每年从城市建设资金中安排专项资金划拨到市小城镇建设办公室，用于小城镇建设试点的专项补助，并给予试点镇建设用地指标、城镇户籍指标等各项扶持政策。成都市建委和小城镇建设办公室按照职责分工，共同扶持试点镇的规划建设，促进城镇经济社会的发展。一部分小城镇在政策和资金的扶持下得到较快发展。党的十五大提出“小城镇、大战略”思路，四川省扩大小城镇建设试点范围，成都市积极争取，试点镇从90个扩大到179个，占全市小城镇总数的57%。（一）小城镇建设试点的成效到2002年，全市小城镇总体水平均有明显提高。1、城镇经济不断增长。2002年全市小城镇GDP（县城除外，下同）达738亿元，财政收入达58.29亿元，农民人均纯收入3377元。多数小城镇立足自身优势，以市场为导向，在稳定第一产业的基础上，提高第二产业的运行质量，大力发展第三产业，综合经济实力不断增强。2、城镇化进程加快。2002年，全市小城镇建成区面积达167.8平方公里，是1997年的2.01倍；镇区人口达119.52万人，比1997年增长32.53%；城镇化水平达22.2%，其中，试点镇由1993年的16%提高到24.2%。3、城镇基础设施条件有所改善。全市小城镇基础设施投入逐年增加，2002年达34亿元，其中试点镇投入22亿元。全市小城镇实有住宅建筑面积3329. 24万平方米，公共建筑面积1227.5万平方米；生产性建筑面积1293.59万平方米；分别比1997年增长58.18%、27.71%、33.63%；实有道路长度1992公里，增长62.39%；其中高级、次高级公路807公里；桥梁有559座，防洪堤长度243公里；排水管道长度1114公里；年末建成区供电能力达419亿千伏安；天然气供应量3378万立方米，镇域用气普及率21.4%；镇区自来水普及率达88.43%。4、环境建设明显改善。2002年底，全市小城镇建成区绿化面积达4598公顷，人均绿地2.2平方米，比1997年提高0.31平方米，其中试点镇2.6平方米。新建城镇净利化沼气池464座，达4.9万立方米，全市有100立方米以上的净化沼气池1003个，其中试点镇701个。5、初步形成一批各具特色的小城镇。多数城镇认真研究自身发展的内涵、自身的实力、自身的特点，因地因势制宜，发挥优势，建设和发展城镇。如历史文化名镇安仁镇、洛带镇、街子镇，风景旅游城镇黄龙溪镇、青城山镇、三道堰镇，工业型城镇大丰镇、犀浦镇，商贸型城镇蒙阳镇、石板滩镇，文化型城镇同安镇、十陵镇、花源镇，综合居住型城镇华阳镇等。（二）小城镇建设试点存在的不足由于当时认识上、政策上、体制上的多方面原因，小城镇建设试点也存在一些问题，尚未形成可持续的发展的局面。1、扶持小城镇发展，均衡用力，效果不佳。忽略了小城镇之间的差异，在指导思想上力求小城镇全面快速发展。全市333个乡镇中，试点镇就有179个，均享受相同的优惠政策。市级扶持资金从年300万元、增加到500万元、600万元，10年来累计投入5000多万元，但由于均衡使用，落到一个镇却十分有限。很多城镇资源利用效益、政策利用程度不高，发展效果不佳。2、重城镇建设，轻产业发展，缺乏发展后劲。我市大多数小城镇规模小、经济实力弱，城镇建设资金短缺，长期以来，基础设施建设和公共服务设施建设滞后；各试点小城镇将扶持政策和资金都用于城镇建设，以弥补基础设施和公共服务设施的不足，而没用于产业发展项目的投入，缺乏支撑产业，聚集不了必要的人流、物流、信息流，没有形成城镇发展的基础和动力。3、重建设轻规划，城镇建设缺乏特色。乡镇领导任期短，换届频繁，对干部考核重经济指标和城镇建设，不考核对规划的执行情况。各小城镇都追求“小而全”、“大而全”模式，不顾规划的连续性、严肃性，换届即换发展方向。一些小城镇产业选择上不管自身条件和区域分工，上工业项目、上高新技术产业，城镇建设上盲目跟风，求“大”求“洋”，造成产业雷同，城镇面貌相似。在旧城改造中对历史街区不加区别地拆除，对历史文化不注重传承，没有利用历史遗存培育城镇特色产业、塑造城镇特色。4、城镇管理落后，城镇市容环境较差。村镇建设管理职能，依法属于乡镇政府，但人员不足、技术力量缺乏，乡镇机构改革后，人员进一步减少，工作多为兼职，影响建设管理各项工作的开展。城镇管理由于缺经费、缺人员，制度和办法不健全，不仅排污治污设施缺乏，连垃圾清运都难以及时进行，部分城镇环境卫生和社会秩序不好，脏、乱、差现象普遍。三、优先发展重点镇建设阶段（2004年至2007年）小城镇建设试点初期的成效，激发了各地发展小城镇的积极性，纷纷争取列为试点城镇，以获得扶持政策。后期的试点从有选择性的侧重支持，演化为大面积推进，造成力量分散，资源利用水平低下。十六届三中全会提出“五个统筹”的方针，成都市从城乡统筹和区域统筹的思路研究小城镇建设。试点镇建设十年，没能解决成都市域城镇体系结构长期存在的大城市太大、小城镇太小的问题，未能实现城乡协调发展，需要促进一批区域中心城镇的快速成长，弥补城镇体系结构中的缺陷，通过一批重点的区域中心城镇的建设和发展，延伸城市功能，以城带乡，就近、直接吸纳农民向城市转移。2002年，对应省委、省政府的工作机构调整，成都市小城镇建设办公室从市农委调整到市建委，开始用非均衡发展的观念调查研究和论证重点镇建设策略。2004年市建委会同市规划局、市国土局，从市域的区域中心镇选定了30个重点镇。经市规委会审定后，市委、市政府制定关于加快重点镇建设的意见，配套相应的政策措施，当年安排专项补助资金2600万元，正式启动重点镇建设。经过一年的实践，效果显著，坚定了重点镇建设的信心，但发现力量仍然不够集中，重点镇也需要分批启动。2005年又选定14个优先发展重点镇，制定关于加快优先发展重点镇建设的意见，确定发展目标和配套政策措施，用三年时间，把14个优先发展重点镇建设成为产业优势强、人口集聚度高、人居环境优、辐射带动功能强、风貌突出的小城市，由此形成新的增长极，推进城乡一体化。（一）优先发展重点镇建设取得的成效实施优先发展重点镇建设以来，通过政策支持和目标督查，将奋斗目标分解为年度建设目标，优先发展重点镇实现了健康快速发展。1、完善各类规划，狠抓基础设施建设，城镇化水平显著提高三年来，各优先发展重点镇编制和完善城乡规划及各专业规划，积极搭建投融资平台，多渠道筹集资金，狠抓城镇基础设施建设。14个优先镇按近期建设规划的城市格局基本形成，城镇建成区面积达59.33平方公里，比2004年扩大了25.82平方公里，新增道路355.5公里、雨污水管网124.5公里，新增污水处理厂8座，城市供水能力增加11.3万立方米，城镇绿地增加770.9公顷。常住人口增加了18.53万人，城镇化率提高了20个百分点，城镇化水平显著提高。2、培育主导产业，积极招商引资，城镇经济实力明显增强各优先镇积极依托自身优势资源,通过规划调控、政策引导，集聚特色产业，着力延长产业链条，培育和发展支柱产业。14个优先镇产业发展明显加速，城镇经济实力明显增强。同2004年比，GDP增加了48.53亿元，年均增速达17%；地方财政收入增加3.74亿元，年均增速达40.9%；城镇居民可支配收入人均增加了4260元，增长了68%。三年累计招商引资到位资金达223.8亿元，累计新增就业岗位9万个。8个优先镇的工业园区初具规模，引进工业企业359家，工业集中度达到64.7%。3、发展现代农业，大力改善民生，城乡居民得到更多实惠各优先镇坚持以稳定农村家庭承包经营制为基础，采取多种形式推进土地向农业产业化龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，积极促进现代农业发展。三年来，共引进农业产业化龙头企业147家，发展农民专业合作经济组织78个，累计实现土地流转12.5万亩，土地规模经营每亩增收1595元，农民年人均收入比2004年增加了1850元。各优先镇建立健全城乡一体的社会保障体系，全面推行农村合作医疗保险，开展职业技能培训，积极开展标准化学校、卫生院的建设。三年来，共建设完成了33所标准化学校、 18所标准化卫生院、10个客运站；共竣工新居工程207.5万平方米和农村新型社区188.9万平方米。参加城镇居民社保人数达约16万人，农村新型合作医疗参保率达97%以上。4、创新体制机制，推进市场化改革，积累统筹城乡发展的宝贵经验在推进优先镇建设过程中，始终坚持了统筹推进“三个集中”和体制创新，还积极推进市场化改革，着力解决“钱从哪里来，人往哪里去”的问题，积极构建政府引导、市场运作、社会参与的多元化资金保障机制，充分发挥政府投入的引导作用，大量吸引民间资金参与。在城镇和工业园区的开发建设中，形成了羊安镇为典型的政府主导型、安德镇为典型的政企合作型和万春镇为典型的市场主导型三种发展模式；在产业发展中形成了羊安镇的“汤营模式”；安德镇“三化”联动模式，以及万春镇“泛城镇化”城乡形态，为全市统筹城乡发展创造了宝贵经验。 （二）优先发展重点镇建设存在的不足1、圈层差异明显，优先镇发展不均衡在三年的建设发展过程中，中心城区对优先镇的辐射带动作用非常明显。二圈层的优先镇如安德、万春、新繁、花源发展非常快，发展后劲足，已全面达到小城市的目标。晚启动一年时间的龙泉区西河镇，依托其区位优势发展汽车博览产业，目前只有1项指标未达到23号文件的要求，还即将被国家发改委全国统筹城乡综合改革试点镇，一座新兴的小城市即将在东部崛起。虽然三圈层优先镇纵向比较发展卓有成效，但是横向与二圈层比较，由于受中心城区辐射带动作用相对较弱，除青城山镇、淮口镇外，其它镇招商引资难度还较大，产业培育还比较困难，产业支撑作用还有限，经济发展相对较缓。2、建设资金投入仍然不足，城镇承载能力仍待提高三年来，优先镇全面铺开了城镇建设，城镇规模迅速扩大，城市发展日新月异。但是从2004到2007年14个优先镇城镇人口就增加了近20万，城镇人均日供水能力有4个镇07年底比06年底不升反降，随着产业聚集和农民向城镇转移速度的加快，城镇基础设施承载能力仍难以适应城镇人口快速增长的需求。虽然，各优先发展重点镇在投融资体制改革中进行了大量的探索和创新，吸引了大量的社会资金参与城市建设，目前城镇建设资金投入仍然显得不足。根据优先镇2010年的建设规划测算，在基础设施和公共服务设施建设资金缺口达20亿元。3、产业处于培育形成期，辐射带动作用还不强在实施优先镇建设的三年里，各优先镇确定并形成了初具规模的主导产业，但其产业集聚时间较短，集群化发展还不够，优先镇目前的产业还正处于培育形成期。很显然，从工业集中发展点的规划建设，到企业的建成投产，再到优先镇发挥对区域经济的较强辐射带动作用，在三年时间里不可能一蹴而就。目前，全市优先镇年财政收入低于1200万元的有3个，有1个镇城镇居民人均可支配收入在8000元以下，有1个镇农民人均年纯收入在5000元以下。作为区域副中心，优先镇对周边城镇发展带动作用还没有完全显现出来。有的镇产业还相当脆弱，一个重大项目实施进展情况也可能影响整个产业的发展。如蒙阳镇产业“退二进三”，提出“南有华阳，北有蒙阳”，但北新干线是其发展的生命线；再如城厢镇产业主要依靠物流园区的落户。 四、全面开展重点镇建设和一般场镇改造阶段（2008至2009年）（一）全面启动重点镇建设实施优先发展重点镇建设的策略，使14个优先镇基础设施建设加快，城镇化率提高了20个百分点，主导产业提到提升，城镇经济实力明显增强，现代农业加快发展，大力改善民生，城乡居民得到更多实惠，已步入向小城市稳步迈进的轨道。实践证明优先发展策略是正确的。全市上下形成了“统筹推进重点镇发展是推进试验区建设的重要内容，是实施城乡统筹、四位一体的科学发展总体战略的有效方法，是推进三个集中的具体实践，必须认真坚持优先发展策略”的共识，一致认为加快重点镇发展，是我市统筹城乡经济社会协调发展战略中，今后一段时期的一项重要工作。2008年初，市委、市政府对此进行总结，决定扩大优先发展重点镇的建设成果，有效发挥区域带动作用；通过重点镇建设开展统筹城乡综合配套改革试点，探索体制和机制的创新；全面启动重点镇建设，构建“全域成都”的新型城镇结构体系。为此制定关于坚持优先发展策略统筹推进重点镇发展的意见（成委发200816号），启动新一轮重点镇建设。2009年，按照市委16号文件关于构建新型城镇体系的要求，对重点镇的空间布局进行适当调整，“退四进八”全市共布局34个重点镇。到2009年底，34个重点镇完成（二）同步开展一般场镇改造试点重点镇的发展，特别是优先镇的快速发展，进一步加大了小城镇之间的差距，激发了一般小城镇改变落后面貌的社会愿望和地方政府的积极性。2007年，双流县率先在全市开展城镇改造，郫县也启动城镇改造建设。2008年新都区启动城镇改造，同时，市建委结合灾后城乡住房重建，在8个郊区（市）县选择部分城镇进行场镇改造试点。2009市政府在郫县、金堂二县并选择33个一般场镇开展改造建设试点。在全面启动重点镇建设的新阶段，同步开展起一般小城镇的改造建设试点工作。1、双流县开展城镇改造情况及做法2007年，双流县启动了全县22个小城镇（包括拆销建制的旧场镇）的改造建设。改造建设的内容包括：城镇基础和公共设施建设、房屋立面整治、城镇风貌塑造。经过改造建设的城镇承载能力大幅度增强，城镇面貌焕然一新，城乡居民居住生活环境得到极大改善。主要作法是：（一）政府引导和社会资金相结合，多元化筹集建设资金政府财政资金加大对城镇改造的支持力度。县财政投入1.63亿元；发动发动企业和群众对改造工程进行捐助或投工投劳。据统计，企业捐助资金达到500万元；充分利用城镇闲置资源、市政公用设施特许经营权招商引资，鼓励民间资金参与城镇改造，多元化筹集建设资金。（二）突出重点，着重抓好城镇基础和公共设施配套建设重点抓住城镇基础和公共配套设施这个关键，注重完善农贸市场、健身设施、社区服务中心、农资放心店、卫生站所和公共停车场。全县共计完成街道改造56条，白加黑道路铺设71676米，人行道15.5万平方米，绿化4.8万平方米，新建雨污管网59029米，新安装路灯1276盏，新（改）建场镇公厕20余个，供电、通讯及光纤等下地10万余米，建成群众健身场所24处，垃圾转运站34个，规范场镇公共停车位3023个。全县城镇综合承载力得到增强。（三）注重城镇风貌塑造，提升城镇形象积极开展城镇主要街道的立面整治和节点改造。全县共整治立面32.1万平方米，改造居住户2629户，拆除危旧房19966平方米，进行节点整治41个，对位于蜀风牧山文化旅游走廊、锦绣东山生态观光走廊和麓山大道国际社区走廊上各镇，均在入场口节点绿化上进行精心设计和改造，结合历史、人文因素，体现出不同风格，做到一镇一品，各具特色。（四）深入抓好宣传发动，充分尊重群众意愿在城镇改造中，各镇认真做好群众宣传发动工作，共发放宣传单2.5万份，及时将城镇改造精神传达给每一户改造户，使群众认识到城镇改造是为民办事实。充分尊重群众意愿，是否参与改造由群众自愿申请，为城镇改造营造了良好氛围，群众在理解的基础上积极支持参与到城镇改造中，确保了改造的顺利推进。 2、郫县一般场镇改造试点情况郫县于2007已开始实施小城镇改造，2009年按照市政府关于实施一般场镇改造试点的要求，计划用3年时间通过试点引路、按照“六个统筹”思路、集约节约利用土地、运用市场化手段，以唐昌镇、花园镇和三道堰镇的三个场镇改造试点，带动全县一般场镇的改造。主要做法如下。一是统筹组织领导，健全工作机制。成立 “郫县一般场镇改造领导小组”，领导小组下设办公室，办公室设在县建设局，建设局县级相关职能部门和镇均成立了相应的工作班子。镇政府作为场镇改造的实施主体和责任主体，充分运用市场化手段筹措资金；县级相关职能部门开辟了场镇改造建设项目报建的“绿色通道”，确保改造项目的快速推进。二是统筹城乡规划，构建合理城镇体系。城乡规划县级统筹，完善县域总体规划、土地利用规划和产业发展布局规划的前提下，编制完成了由1个城市片区、2个重点镇、4个新市镇、4个一般镇和农村新型社区（含林盘聚居点）构成的城乡体系规划二是提升城镇规划水平。初步形成了政府组织、专业编制、部门合作、公众参与、依法审批的规划质量保障体系。加强城镇规划管理。实行乡村建设规划许可证制度， 设置4个片区规划管理所，设置永久性违法建设整治告示牌240个，有效遏止了乱圈乱占乱建的违法行为。三是统筹城乡资源，破解资金难题。充分发挥财政资金的引导作用。加大公共财政支持力度，建立财政专项支持资金，将土地出让金收益、地方行政事业性收费地方留成部分全部返还用于城镇建设发展，近年来县财政累计投入城镇建设资金10多亿元。加强城镇经营。认真落实土地收储制度，对城市、城镇土地实行统一收储和集中拍卖。近年以来全县共出让土地4923亩，实现经营土地收益48亿元。创新投融资机制。按照“投建管”三分离的原则，先后组建了西汇公司、国投公司、港通公司、惠农公司等国有投资公司，搭建起有效对接市场的投资主体和融资平台。通过采取BT、BOT等市场化运作模式，多途径融资30多亿元，投入城镇拆迁改造、基础设施和功能配套建设，有效缓解了资金需求的矛盾。四是统筹城乡产业，助推“三化”联动。按照统筹利用城乡资源、因地制宜的思路，发展各镇主导产业。全县已基本形成了包括安德镇的“三次产业互动”，安靖、犀浦镇的城郊型经济，友爱、三道堰镇的特色乡村旅游，团结镇的校园服务经济和新民场、唐昌镇、花园镇的现代农业等各具特色的镇域经济板块。五是统筹城乡管理，美化城乡环境。按照“农村向城镇、城镇向县城、县城向中心城区看齐”的指导思想，以治理脏、乱、差为重点，把城市的管理机制和办法延伸到农村，把城管职能向城镇和农民集中居住区覆盖。持续开展城乡环境综合整治。以创建全国文明县城和全国生态县为契机，实施“洁美村庄工程”和“清洁城乡大行动”，城镇形象明显提升。六是统筹城乡建设，促进“三个集中”。大力加强城乡一体的基础设施和公共服务体系建设。推进城乡交通一体化。抓好县域路网升级和公交化改造，近几年全县累计投资8.5亿元，实现了镇镇通等级路、村村通水泥（柏油）路和县域全境公交化，在全市率先实行城乡交通一体化。加强城镇基础设施建设，旧城改造与新区拓展并举，以路网、管网