论城市化建设与耕地保护.doc

论城市化建设与耕地保护 论城市化建设与耕地保护储歌(摘要：城市的建设过程是使用土地的过程，一个健康发展的城市很大程度体现在合理利用土地上，土地的问题成了城市发展的核心问题。近年随着经济体制转轨，产业结构的调整，城市建设和城市化进程也在急剧加速，导致城市土地无序扩展和蔓延。中国有13亿人口,是世界上人口最多的国家，要解决这么多人的吃饭问题,没有足够的耕地是不行的温家宝总理指出：“在土地问题上,我们绝不能犯不可改下的历史性错误,遗祸子孙后代,一定要守住全国耕地不少于18亩这条红线。”目前探讨城市发展与耕地保护显得尤为重要。我国耕地的严峻形势可概括为：一多三少，即耕地总量多、人均耕地少、耕地后备资源少、优质耕地少。我国现有土地面积居世界第三位，但人均面积仅及世界人均面积人三分之一；耕面积列世界第二位，但人均占有量居世界第六十七位。在有限的耕地中，缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地面积占有相当大的比例。耕地后备资源2亿亩，其中可开垦成耕地的仅12亿亩。据2006年全国土地利用变更调查结果报告显示，截止2006年10月31日，我国耕地面积为1827亿亩，比上年度末的1831亿亩净减少4602万亩。我国目前人均耕地面积为139亩,不到世界人均水平的40%,同时,耕地质量总体上呈现下降趋势中央政府确定“十一五”期间，即到2010年，全国耕地不得少于18亿亩。我国耕地保护工作面临着严峻的形势。1城市化建设是社会经济发展的需要，要有一定土地做保障改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约38亿,城市化程度大约为304%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到455%，而日本在1990年就达到774%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70，在未来50多年中，将有约亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加亿城市人口，约需要土地万平方公里，即7500万亩。国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。2我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积1951亿亩，人均耕地面积0106公顷（159亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有607万公顷（091亿亩）的耕地坡度大于25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有30万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。 新土地管理法着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。此外，目前我国人口还在以每年一千多万人的速度增加，经济建设正处于快速增长时期，“吃饭”和“建设”给耕地带来的压力，有增无减，并没有缓解。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。地方开垦条件差或土地后备资源的匮乏，致使其既实现确保耕地不减少的目标而又同时不影响经济的发展相当困难。据有关方面预测，到2010年，我国还要增加一亿多人口，而非农建设占用耕地、陡坡退耕、灾害毁地三项，可能还要减少耕地近一亿亩。3缓解城市化建设与耕地保护之间矛盾的途径在客观上，城市化建设与保护耕地之间存在一定的矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。4城市化建设与耕地保护关系41城市化建设有利于人口出生率的降低从而减小众多人口对耕地的压力城市和乡村代表了不同社会经济发展水平的区域单元，由于城乡经济水平、妇女职业类别和文化教育程度的差异，而使两者的妇女生育水平有较大的差异，城镇始终低于乡村的生育率。影响生育率的因素有：第一，社会经济发展水平。一般，经济水平越高，总和生育率越低；反之，则总和生育率越高；第二，文化教育水平。无论是生育率、多孩率，还是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，两者呈相反关系。造成城乡生育水平差异的另一重要原因也是妇女文化程度的差异。乡村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及农、林、牧、渔业妇女文盲、半文盲多，这“三多”已成为乡村生育水平高于城镇的又一个重要因素。第三，职业与劳动性质。劳动性质与文化程度有一定关联。脑力劳动者一般具有较高的文化水平，生育率低；体力劳动者，尤其是从事农、林、牧、渔业的劳动者，文化程度较低，这一因素与经济和其它社会因素共同的影响，使他们的生育率较高。职业的差别在很大程度上也影响了生育率的高低，农、林、牧、渔业妇女的生育率高于其它职业妇女生育率的2-3倍。而城市化建设有利于提高文化素质，减少农业人口，降低生育率。此外，计划生育的作用在于引导和加速生育水平的下降，而由于城市社会经济较发展，文化教育程度高，计划生育政策的推行较容易，能够严格控制人口数量的增长速度，人口的减少又可减少对耕地的占用。42城市化建设有利于集约化利用土地，从而扩大耕地面积如何做到城市化建设与保护耕地两不误，实现耕地总量动态平衡，主要是转变用地方式，走集约利用土地、节地挖潜的路子。这包括两个方面内容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潜力。而大力发展城市化建设，有利于实现粗放用地变为集约用地，并推动建设用地内涵挖潜和集约利用，是既积极而又有效地保护耕地的思路。一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增长的趋势，但农村始终较城市高出倍。1998年城市人口为37942万，人均居住面积达93平方米，而农村人口为86868万，占总人口696，人均居住面积达237平方米。以山西省为例，1996年个地级市人均占地119平方米，农村人均占地则达19293平方米。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地也越少。与小城市相比，要素的投入产出率和主要经济指标的人均水平也较高。而且大城市与小城市相比，产业密度（人均GDP）高，第三产业比重大，另一方面，城市化建设能促使农村剩余劳动力向城市转移，有利于耕地内部挖潜。农村剩余劳动力向城市转移，可以空闲出许多宅基地和非农用地，使这些宅基地和非农用地变为耕地，增加耕地数量。如前所述，亿农村人口进城，若农村按人均160平方米计算，可减少占地万平方公里，扣除城市建设用地万平方公里，则全国可节约万平方公里，即4500万亩；农村劳动力的减少可以使农民统一经营，连片耕作，减少不必要的路和田坎，增加耕地，使农业生产集约经营和规模经营，提高农业劳动生产率和粮食产量，实现农业可持续发展。43城市化建设有利于科技水平和人口素质的提高，从而提高土地的集约化利用程度科技进步的发展推动了经济的发展，经济的发展又提高了城市和农村的集约化用地程度，提高土地的生产力和劳动生产率。人口素质的提高有利于生育率的降低，从而减少对耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集约用地，从国外的经验来看，越是经济发达国家，城市化程度越高，农业人口越少。而城市化程度比较低的国家则往往是发展中国家，具有经济落后，农业人口多，出生率高，人口增长速度快等特点。城市化的发展使科技与经济水平不断提高，推动了农业科技水平的提高和农业现代化的发展。假如我国城市化发展到一定程度，就有足够的资金和技术，去开垦后备的土地资源和复垦荒芜的土地，从而增加耕地数量；农业科技的发展使农业先进的技术在农业生产中得到应用，改变传统的耕作方式，对农田精耕细作，从而可以提高耕地质量，达到增加粮食产量的目的；反过来农业的发展又保证和促进了城市化发展。5城市化建设中的盲目性 建国以来，我国人口城市化水平已由1949 年的10 %提高到1995 年的2885%，城镇总人口达到35 亿。城市数量也由1950 年的122 个发展到670 个，镇有1978年的2176 个发展到现在的16702 个；城市化率也由1978 年的1792 上升到1999年的3009 。城市化率的不断提高不仅意味着城市面积不断扩大，而且意味着城市发展对土地资源的需求日益增大。这一需求即包括城市发展对土地的“自然需求”，也包括由于某些原因引起的“人为需求”。前者使土地资源得到重新配置，而后者造成城市规模迅速扩大，使我国耕地保护雪上加霜。值得一提的是，我国的城市化过程还存在几次遍及全国的建设“高潮”，如开发区建设热、房地产开发热、广场热，以及近几年出现的大学城热。不可否认，这些大工程、大项目的施工建设，对提高我国城市化水平、改善城市人居环境、加速工业化过程、促进现代化教育和社会的发展都起了一定的积极作用，但是我们也应该看到，这些建设对耕地丧失也起了推波助澜的作用。 51决策脱离实际，错用土地开发区、房地产开发、大学城曾热闹一时，不了解当地城市和区域情况，投资建造巨大工程项目，而且盲目建设上千座的商业性人造景观(如：西游记宫，等)和大型区域性商业服务工程项目(如：机场、港口等)，而最近又在建大宾馆、大酒店、大型商场等，脱离实际，盲目模仿，缺乏特色，结果效益并不理想，甚至面临倒闭，造成了土地、财力和物力的浪费。 52政府在经济利益驱动下，土地无序扩展 法律赋予政府征用农民土地的权力，征收时采用计划经济时代方式，完全由政府自己确定土地补偿费，象征性作一些补助，以低价取得土地，又按市场经济的方式，以高价把土地转让出去，先后二次级差地租大，取得丰厚的经济效益。而对于折迁征地情况也大致相同，只对地上附着物作一些补助，对土地则大多时候不补助。初始时，政府这种以地生财的做法，增加了财政收入，减少了国家的负担，为地方建设起了很大的作用，有积极的意义。但现在很多城市卖地却成了第二财源，性质已经改变了，政府一届复一届，长此以往，造成土地大量流失和无序扩展。 53政府任期内政绩显化性，致使滥用土地 城市规划远期为20年，这时间相对政府任期35年较长，远期建设达到的规模和项目，在近期35年内可能没有多大变化，但这一任政府为了显化任期内的政绩，不惜打破规划的发展时序。争上工程项目，提前和超量使用土地，甚至导致有的城市前任领导的政绩却成了下任的包袱。另外，政府干部的政绩考核制度也影响土地合理使用，任期内的考核干部是对上级的负责，不一定对下级负责，故为了出政绩、有好的考核级别，大搞建设项目，广用土地，以扩大政绩的影响力，而不在乎公众的利益，致使城市土地无序和不合理的发展。 6盲目开发的恶果 61耕地占用过多，威胁农业发展、社会稳定和我国的食物安全 耕地资源是经济发展中不可替代的生产要素，是农业生产中最重要的生产资料。农业是国民经济的基础，耕地是基础的基础。我国城市化进程中已占用了太多的耕地，据不完全统计，各地开发区共闲置土地61 万亩，其中有18 万亩荒耕地；88的闲置土地和撂荒耕地在省级及省级以下开发区内；在加上房地产建设热使全国约有750 万hm2 土地被破坏、撂荒。而且，各种建设占用的大多是城市周围地势平坦、区位优越、水源充足、土壤肥沃的耕地。如近年来迅猛发展的小城镇，其新增建设用地80以上为扩展周围用地，60以上面积为良田沃土。城市化的无序发展已经占用太多，长此以往必将影响农业的发展、国民经济的基础，影响农村社会的稳定和我国的食物安全。要保证我国持久的粮食安全，必须要有稳定的耕地面积和一定数量的优质耕地。 62土地资源和投资的巨大浪费 土地是不可再生资源，也是我国最紧缺的资源，尤其是城市及其周边的土地，本应创造出极高的效益，但目前却有大量的闲置，或处于低水平的利用。特别是，开发区建设分散，大学城建设没有规模，房地产开发不合实际，摊子过大，战线太长，已投入大量资金的基础设施不能充分发挥作用，甚至不得不拆除。7发展城市化建设，保护耕地应采取的措施 研究表明城市化水平每增加1 个百分点，城市建成区面积扩大1056 km2（158万亩），耕地减少41 万ha（615 万亩）。另一方面，今后二三十年又是我国城市化加速发展的时期。据专家测算，2010 年我国城市化率降达到40，2020 年达到52；到21 世纪中叶，城市化水平将达到70。据此计算，到2010 年我国耕地将减少5000 万亩以上，即每年约减少500-600 万亩，而我国确定“十五”期间新增建设占地总规模不超过1050 万亩，即每年不超过200 万亩，实现这一目标有较大难度。城市化的不断发展已经给我国耕地保护造成更大的压力，在今后的几十年里，耕地保护任重而道远。我国的几次城市建设高潮，或多或少地都披着合法或合理的外衣，冠冕堂皇的理由一次又一次的掩盖了各种建设强占耕地的事实。因此，尤其应重视我国城市化进程中可能出现新的盲目性，出现新的圈地、占地热。因此，要采取有效措施加强耕地管理与利用，减轻城市化对我国耕地的压力。 71建立成长管制区，防止城市土地无序扩展和蔓延土地的开发和利用必须有规划，城市规划对城市土地合理使用进行了安排。土地的利用则是城市规划的核心问题。为防止城市土地无序扩展和蔓延，走土地资源缺乏的持续性道路，必须建立城市“成长管制区”，分散分区发展。在城市的旧城区和土地存量富裕地区设立优先发展区，在城市边缘要占用农田耕地的地区设立延缓发展区和限制发展区，从而合理利用地和保护耕地。对于自然保护区，风景名胜区，旅游区，生态园区等生态敏感地区，则设立严禁开发区，以保证人们赖以生存的生态环境的平衡。 72建立社区影响和环境影响报告制度，确保土地和环境资源的合理利用我国人口众多，而土地资源紧缺，在城市化过程中城市土地扩展是客观事实。顺应规律，走土地持续发展路线的观点渴求建立“社区影响报告制度”和“环境影响制度”。城市大型土地项目开发在提案审批前，对项目在今后一定时期内可能对社区和环境产生的各种影响，如：对人口的增加数量、公共设施数量与使用、交通状况，以及在环境上是否造成破坏，是否有利于保护环境资源，是否过多耗费环境资源等，进行评估，把结果公之于众，发挥公众舆论与监督作用，经综合后，由政府部门审批，严格把关，消除潜在有危机。由根本上着手，落实制度，从而保证土地资源和环境资源的合理利用。 73开展城市土地集约利用潜力评价城市土地集约利用潜力评价主要为了摸清城市土地集约利用潜力的家底，目的是查明城市土地集约利用的总体程度。在查明城市总体利用潜力之后，可在制定政策和供地方法上从宏观上进行控制，以利于加强管理，增加土地的收益。通过城市土地集约利用潜力评价，推进土地利用方式的转变，实现城镇建设由外延型扩展为主转为内涵式扩展为主，土地利用由粗放型转为集约利用，测算挖潜能力，提高城市土地利用效率，优化利用，使经济效益、社会效益、环境效益和心理效益的组合效益达到最大。我国城镇和农村居民点人均用地分别高达133 m2 和182 m2，如通过旧城改造、调整用地结构、盘活存量土地等措施，实现内涵式扩展，逐步实现人均用