新农村建设中的农村公路用地问题.docx

新农村建设中的农村公路用地问题郭文华( 国土资源部信息中心, 北京, 100812)摘要: 新农村建设的未来 5 年, 农村公路将以每年 16 万公里的速度建设, 农村公路用地需求预计将达 800 多万亩。作为农村最主要的基础设施建设, 农村公路的布局必将影响农村的未来发展, 因此, 农村公路的建设需要与农村各资源要素统筹考虑, 有效配置。土地作为新农村 建设的核心要素, 在新农村建设过程中不能单独行事, 要与其他要素统筹考虑。在农村公路建设 过程中应发挥土地宏观调控的职能, 警惕城市的交通拥堵、汽车污染、能源高消耗等问题出现在 农村, 实现耕地保护和农村发展的双赢, 实现新农村建设的可持续发展。关键词: 农村公路规划 统筹 新农村建设新农村建设是我国“十一五”期间乃至更长一段时期内的重要战略任务, 既然是“建设”势必产生用地 需求。而到 2020 年保证 18 亿亩耕地面积不减少的战 略目标是中央给国土部门设定的一条红线。土地管理 部门的职责就需要做到既保障新农村建设发展, 又要 保障 18 亿亩耕地不减少, 这就需要土地管理者心中有 数、管理有度。需要对已经发生的建设用地和即将产生的建设用地主要包括: 农村居民点、独立工矿、农村公路、农村道路和农田水利设施用地。其中农村道路和 农田水利设施用地在目前的土地利用分类中属于农 用地, 但事实上是服务于农业的建设用地, 这两类用 地占用的绝大多数都是耕地, 而且用地面积比较大, 所以本文中将农村道路和农田水利设施用地也作为 农村的建设用地考虑。因此, 本文所指“建设用地”包 括目前土地利用分类中的建设用地, 再加上农村道路 和农田水利设施用地。的建设用地类型进行分析,分析对耕地产生威胁的所有用地类型, 分析这些用地类型对耕地的占用是否合( 法) 理? 如果不合( 法) 理, 需要采取什么对策措施加 以纠正? 如果合理, 分析是否必须? 如果必须, 考虑是否 可以减小规模? 对未来 10 年潜在的建设用地类型, 提 出需要采取哪些措施引导其走节约集约路线、合理占 地。为实现以上目标, 土地管理者还需要从统筹部门关 系、创新土地管理制度等方面做些工作。一、新农村建设中的几项主要用地类型1. 农村建设用地类型按照目前的土地利用分类标准, 我国农村用地中2007 年第 5 期21国土资源情报2.里, 农村公路数量极为有限。改革开放初的 1978 年,全国农村公路里程达到 58.6 万公里, 占全国公路总里 程的 68%。到 2005 年底, 全国县乡公路里程为 148 万 公里( 此外, 还有约 150 多万公里的村道) , 占全国公 路总里程 192 万公里的 76%。从 1978 年到 2005 年的27 年间, 农村公路总里程增加了 90 多万公里, 平均每 年增加 3 万多公里, 且发展速度呈不断加快之势,“六 五”、“七五”、“八五”、“九五”、“十五”期间年均增 长里程数量分别为 1 万公里、1.3 万公里、2.2 万公里、4.1 万公里、8.6 万公里( 图 3) 。( 2) 1996 2005 年 全 国 公 路 用 地 年 均 增 长 81万亩根据国土资源部信息中心土地利用变更调查数 据 , 2005 年 底 全 国 公 路 2( 含 乡 镇 公 路 ) 用 地 面 积2798 万亩; 根据交通部的统计, 2005 年底全国公路里程 192 万公里, 由此算出单位里程公路用地面积约 15 亩 / 公里。由于全国公路里程中农村公路约占 76%, 而且农村公路等级低于高速公路和国道, 通过统计调农村各类建设用地占全国建设用地的比例约74%从农村地区各类建设用地占全国建设用地比例( 图 1) 看, 所占比例从大到小依次为: 农村居民点用 地 42%, 农田水利用地 12%, 独立工矿 9%, 农村道路9%, 农村公路 2% 1 。农村地区建设用地总量约为城镇 用地的 8 倍。以下将分别对这几类用地在新农村建设 过程中未来 5 年的用地需求进行计算。二、新农村建设中的农村公路用地需求农村公路是连接广大的县、乡、村, 直接服务于农业、农村经济发展和农民出行的重要基础设施之一。 我国农村公路占全国公路通车总里程的四分之三以 上, 但由于农村居民点布局分散、农业耕作规模小和 农村公路等级低等原因, 目前的农村公路规模仍远远 难以满足农村发展的需求。未来 5 年, 农村公路将以 每年 16 万公里的速度建设, 农村公路用地需求预计 将达 800 多万亩。作为农村最主要的基础设施建设, 农村公路的布局必将影响农村未来发展, 因此, 农村 公路的建设需要与农村各资源要素统筹考虑, 有效配 置, 以实现新农村建设的可持续发展。1. 农村公路现状农村公路主要包括县道、乡道和村道( 图 2) 。( 1) 19782005 年农村公路建设年均增长 3 万 公里新中国成立初期, 全国公路总里程仅有 8 万多公查,我们认为农村公路单位里程用地平均在 10 亩 /公里左右( 表 1) 。根 据 历 年 土 地 利 用 变 更 调 查 数 据 , 1996 2005年,全国公路用地面积从 1989 万 亩 增 长 到 2798 万亩, 年均增长近 81 万亩。( 3) 农村道路 3 用地是全国公路用地的 2 倍除被列入统计的农村公路外, 农村地区还有大量 的农村道路( 在土地利用分类中属于农业用地) 用地5768 万亩, 这项用地约为全国公路用地面积( 2798 万 亩) 的 2 倍。农村道路用地从 1996 年的 5659.5 万亩1 这 里 农 村 公 路 用 地 面 积 是 作 者 根 据 农 村 公 路 里 程 占 公 路 总 里 程 的 比 例 以 及 单 位 农 村 公 路 占 地 面 积 推 算 而 得 , 准 确 性 还 待 进 一 步考 证 。2 公路用地: 国家和地方公路( 含乡镇公路) , 包括路堤、路堑、道沟及护路林; 地铁地上部分及出入口等用地。3 农村道路: 指农村南方宽大于等于 1.0 米, 北方宽大于等于 2.0 米的村间、田间道路( 含机耕道) 。在土地利用分类中属于农业用地。2007 年第 5 期22资 源 管 理图 5 农民对新农村建设资金使用方向的选择国土资源情报表 1中国公路用地情况注: 公路用地数据来自国土资源部信息中心数据库; 公路里程来自中国统计年鉴; 单位农村公路里程用地为作者测算。路, 西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。国务院批准的农村公路建设规划是国家“十 一五”交通发展的专项规划, 也是我国第一个全国性、 系统性的农村基础设施建设中长期规划。根据农村 公路建设规划,“到 2010 年, 全国农村公路里程达 到 310 万公里。5 年时间农村公路建设总规模约 81 万 公里, 其中: 东部地区约 20 万公里, 中部地区约 50 万 公里, 西部地区约 11 万公里(未含村通公路里程)。到2020 年, 具备条件的乡(镇)和建制村通沥青(水泥)路,全国农村公路里程达 370 万公里。”国家发展改革委员会副主任张晓强在全国农村 公路工作座谈会上透露, 对于“十一五”农村公路建 设, 中央给予高度重视和政策倾斜, 准备投入 1000 亿 元用于支持和引导交通持续快速发展。从中央的一系列政策不难看出, 未来一段时期, 农 村公路建设将成为新农村建设中最重要的一项工作。( 2) 民意所向2006 年暑 期 我 们 组 织 中 国 农 业 大 学 60 名 大 学 生对全国 20 个省( 市) 的 130 个乡镇 的 260 个 村 庄进行新农村建设的农户调研, 结果表明,“修路”是农增加到 2005 年的 5768.3 万亩, 年均增长约 11 万亩( 图 4) 。( 4) 目前农村公路存在通达率低、道路质量差等 问题到 2005 年底, 全国仍有 75 个乡镇不通公路, 1.4万个乡镇不通沥青 ( 水泥) 路, 分别占乡镇总数的0.2%和 35%; 有 3.8 万个建制村不通公路, 38 万个建 制村不通沥青( 水泥) 路, 分别占建制村总数的 5.7% 和 59%。而且, 目前我国农村公路主要以四级以下公路为 主, 等外公路占相当大的比例。2005 年底, 我国高速公 路里程 4.1 万公里, 占全国公路总里程的 2%; 一级和 二 级 公 路 里 程 28.5 万 公 里 , 占 全 国 公 路 总 里 程 的15%; 三级、四级和等外公路总里程约 160 万公里, 占 全国公路总里程的 83%, 四级和等外公路占农村公路 总量近 80%。2. 新农村建设中农村公路用地需求量大未来几年, 无论国家政策, 还是农民意愿,“修 路”都成为新农村建设中最值得关注和期待的事情。( 1) 中央政策引导中共中央国务院关于 推 进 社 会 主 义 新 农 村 建 设的若干意见指出, 要进一步加强农村公路建设, 到 “十一五”期末基本实现全国所有乡镇通油( 水泥) 路, 东、中部地区所有具备条件的建制村通油( 水泥)2007 年第 5 期23年份公路用地( 万亩)公路里程( 万公里)单位里程公路用地( 亩 / 公里)单位里程农村公路用地( 亩 / 公里)200527981921510资 源 管 理国土资源情报民的最盼。24%的被调查农民表示, 希望政府能将新农村建设的资金用在修路上, 而建医院、学校, 美化环 境, 增加农田基础设施建设, 建工厂, 盖房子等选项的 得票数都落后于修路( 图 5) 。( 3) 国内外公路密度比较公路密度分为公路面积密度和公路人口密度。通 过对世界部分国家的公路密度的对比, 无论人口密度方公里) , 面积密度最小的是西藏( 0.04 公里 / 平方公里) , 两者相差 26 倍。( 4) “十一五”期间农村公路将占用土地 800 多 万亩根据农村公路建设标准指导意见, 农村公路 路基宽度( 包括车道宽度和两侧路肩宽度) 视公路等 级在 4.515.0 米范围内。取一个中值, 如果按照农村 公路平均宽度为 7 米计算,“十一五”期间, 建设总规 模 81 万公里的农村公路需占地 850 万亩。按照农村公路用地标准单位里程 10 亩 / 公里计 算, 未来 5 年建设农村公路 81 万公里需占地 810 万亩。 需要警惕的是, 切忌急于求成和贪大求高, 更要戒除“政绩工程”思想, 应因地制宜地制定适合当地 条件的公路建设标准。( 14.4 公里 / 人) 还是面积密度 (0.19 公里 / 平方公里) , 我国均处于较低的水平( 图 6、7) , 因 此 未 来 一段时期公路建设将仍然是我国基础设施建设的重点。 我国各省市公路用地总量和公路密度差异很大。全国公路人口密度最大的是西藏( 158 公里 / 人) , 人 口密度最小的是上海( 4.6 公里 / 人) , 两者相差近 34倍。全国公路面积密度最大的是上海(0.98 公里 / 平2007 年第 5 期24资 源 管 理国土资源情报空气污染, 道路越建越堵、越堵越建等问题的覆辙。农村公路路面较窄, 货运车辆较多, 货运和客运 混杂并行, 如果大量私家车出现在农村公路上, 又缺 少有效的交通指挥和疏导条件, 带来的交通隐患将远 比城市严重。3. 农村公路主要职能应该是生产运输与公共交通 既然建设农村公路的主要目的是方便生产运输、农民出行, 农村公路的选线、设址就应该考虑便民性。 首先, 公交车站的设计应考虑便民性, 比如在便于村 民出行的地方设计公交车站, 这些设计看似微小, 但 对农民的出行将带来很大的影响, 会影响农民出行工 具的选择。其次, 农业运输道路的建设, 需要与当地农 业发展规划协调考虑, 有条件实现适度规模经营的地 区, 运输路的建设与农业政策和土地政策协调考虑起 到相互促进的作用, 一方面促进土地适度规模经营, 一方面减少不必要农村道路的建设。土地作为新农村建设的核心要素之一, 既要支持 各项建设对土地的需求, 又要本着少占地、少占耕地 的原则, 与各项发展规划统筹考虑, 实现新农村的和 谐建设和可持续发展。农村公路建设是新农村建设最 值得关注的问题之一, 农村公路要大力发展, 更要科 学布局、合理占地。在农村公路的用地问题上, 要坚持 尽量减少占地, 少占耕地, 保护基本农田的原则; 坚持 保护环境, 充分利用旧路资源的原则; 坚持发展公共 交通, 站点布局便民原则。不求路面宽、标准高, 不搞形象工程, 建设科学之路、实用之路。三、统筹土地与其他部门的关系土地作为新农村建设的核心要素, 在新农村建设过程中不能单独行事, 要与其他要素统筹考虑, 包括 与农业、林业、能源、建设、交通等部门的关系, 解析土 地与其他要素之间的相互关系, 做好规划, 才能实现耕地保护和农村发展的双赢 (本文仅以农村公路用地涉及到的与交通部门统筹关系为例) 。在新农村建设过程中应发挥土地宏观调控的职 能。警惕城市的交通拥堵、汽车污染、能源高消耗等问 题出现在农村。1. 统筹考虑土地规划与交通规划, 合理布局农村 公路农村公路的选址与布局需要与当地的城镇发展规 划、土地开发整理规划、农村居民点规划、农业发展规 划统筹考虑。全国各个地区自然条件、经济条件和区位 条件不同, 农村的发展模式和前景也各不相同。东部地 区经济发展较快, 农村土地的经济价值较高, 土地的流 转比较频繁, 应该考虑到该地区农村城市化进程较快, 农村居民点将逐步集中的趋势。农村公路的规划设计 应起到引导农村居民点集中的作用, 与农村居民点整理相互作用, 起到互相促进的作用。中部地区正处于经济建设的发展期,农村公路的建设应主要考虑生产运输路与公共交通。西部地区经济比较落后, 居住比较分散, 农村公路的建设应主要考虑公路的通达性。2. 警惕城市的交通拥堵、汽车污染、能源高消耗 问题在农村出现马路越修越宽, 堵车却越来越严重, 是许多大城 市头痛的问题。近年来, 北京等大城市痛定思痛, 采取 多项措施大力发展公共交通( 降低公交票价、增