我国危险废物管理法律法规体系现状及发展趋势【杨琴】.doc

我国危险废物管理法律法规体系现状及发展趋势 杨琴 再生资源科学与技术101班摘要：本文分析了我国危险废物管理制度的现状，对危险废物处置产业化法律机制进行探讨，对我国危险废物管理法律法规的完善提出了合理的建议，以期对我国危险废物的管理及控制提供参考。关键词：危险废物 法律法规 制度 法律保障机制Current situation and development trend of hazardous wastes management laws system in ChinaYang Qin Science and technology of renewable resourcesAbstract: This paper analyzes the present situation of our countrys system of hazardous waste management, carries on the discussion to the legal system of hazardous waste disposal industrialization, some reasonable suggestions for improving hazardous waste management laws and regulations of our country put forward, in order to provide reference for management and control of hazardous waste in china. Key kords：hazardous wastes Management legal safeguard mechanism 1.前言近年来，我国为控制危险废物污染环境，相继颁布实施了一系列危险废物管理的法律、法规、标准、部门规章及技术规范等，为危险废物管理提供了执法依据。但就目前而言，我国制定的有关危险废物的法律不是很完善，并且没有相关的实施细则和法律解释，缺乏实际操作性，相关的法规制度也屈指可数，达不到实际的要求1。随着危险废物管理要求的提高，一方面，需要不断补充和完善危险废物管理的法律、法规、标准和制度建设，形成长效管理机制。另一方面，要强化各级环保部门对已有危险废物法律、法规、标准和制度的执行力，做到监管到位、执法到位。从而加快推动危险废物基础设施的建设和管理，形成与危险废物产生量相适应的无害化处置能力，切实提高企业危险废物规范化管理水平，防范环境风险。2.我国危险废物管理制度的现状分析危险废物的管理与污染控制已经摆上了各级政府的议事日程，对其进行有效管理成了当务之急。自90年代来，我国已陆续颁布了一系列危险废物污染控制管理法规、规范和标准，为固体废物的环境管理发挥了重要作用，但是在实际的操作过程中，仍存在一些问题2。2.1危险废物管理法律和有关规章中华人民共和国固体废物污染环境防治法于1996年制定颁布，于2004年重新修订。该法的制定使得固体废物的环境管理得到了高度重视。在危险废物污染环境防治特别规定中对危险废物的产生、收集、运输、转移、包装、贮存、利用、处置、设施建设、监督管理等活动有比较系统的要求，明确规定了危险废物管理的具体方案和责任3。对于危险废物的管理制度主要包括以下方面：申报登记制度固体法规定，国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。统一鉴别制度固体法规定，国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录，规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法和识别标志。世界上许多国家采用了“名录”或“清单”的方式来确定危险废物的种类和范围。对列入名录的危险废物实行严格管理。1998年我国颁布了国家危险废物名录，列出了47个类别的危险废物。代处置制度产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地方政府环保部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地方政府环保部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物单位承担。排污收费制度以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，应当缴纳危险废物排污费。2003年，国务院颁布了排污费征收使用管理条例，并配套制定了排污费征收标准管理办法，对危险废物排污费的征收标准、征收方式和使用要求作出了规定。经营许可证制定从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上地方政府环保部门申请领取经营许可证。2004年国务院颁布的危险废物经营许可证管理办法规定了这一方面的要求。转移联单制定转移危险废物的，必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单，并按规定进行申报。预提留制度重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用应当预提，列入投资概算或者经营成本。但是到目前为止，还没有制定具体的管理办法，因此也没有正式实施。管理计划制度产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。巴塞尔公约作为签署国，我国需要遵循公约的有关规定，禁止在未征得进口国同意的情况下向其他缔约方出口危险废物。如果认为某种废物不能得到环境无害化管理，缔约方应防止此类废物进口，也不得向非缔约方在内的国家出口该类危险废物【4】。同时格局我国法律，禁止经中华人民共和国过境转移危险废物。废弃危险化学品作为一类特殊的固体废物，2005国家环保总局颁布了废弃危险化学品污染环境防治办法，废弃危险化学品属于危险废物，适用于国内废弃危险化学品的产生、收集、运输、贮存、利用、处置等活动，包括了实验室产生的废弃危险化学品【5】；提出了无害化处置的原则；提出了产生者应当申报等。为加强对医疗废物的管理，国务院2003年颁布了医疗废物管理条例，对医疗废物的产生、收集、运输、贮存和处置的有关管理做出了规定。为落实这一条例，卫生部和国家环境保护总局联合颁布了医疗废物管理行政处罚办法【6】。图1-1 危险废物法律体系2.2标准和规范根据匿体法的要求，目前可适用于危险废物管理的标准和规范主要分为两个方面，即鉴别标准和污染防治标准。(1)危险废物鉴别标准根据固体法，危险废物是指列入国家危险废物名录或根据危险废物鉴别标准和方法认定的具有危险特性的固体废物。(2)危险废物污染防治标准和规范自1999年开始，国家环保总局陆续颁布了危险废物污染控制系列标准，危险废物焚烧污染控制标准、填埋污染控制标准和危险废物贮存污染控制标准。这3个标准分别从不同的控制指标对危险废物的处理处置提出了具体的要求。国家环保局专门制定了含多氯联苯废物污染控制标准，规定了含多氯联苯废物污染控制标准值以及处置方法，适用于含多氯联苯废物的收集、贮存、运输、回收、处理和处置等。为配合医疗废物管理条例的实施，陆续编制颁布了医疗废物集中处置技术规范、医疗废物专用包装物、容器标准和警示标识规定、医疗废物焚烧炉技术要求、医疗废物转运车技术要求、医疗废物专用包装物、容器标准和警示标识规定【7】；为配合全国危险废物和医疗费集中处置设施建设规划的实施，陆续编制了医疗废物化学消毒集中处理工程技术规范、医疗废物微波消毒集中处理工程技术规范、医疗废物集中焚烧处置工程技术规范、危险废物集中焚烧处置工程建设技术规范。这些标准和规范对规范危险废物处理处置技术和污染控制起到了重要作用。图2-2 危险废物标准体系3.危险废物处置产业化法律机制危险废物处置产业化是指危险废物处置单位实现企业化运营，完全享有经营权和管理权，成为市场体制中独立责任主体，达到危险废物处置的产业化发展【8】。我国没有专门产业化立法，在现行法律体系下，危险废物处置产业发展缺乏法律保障和规制。3.1危险废物处置产业化立法理论定位危险废物处置正由政府包揽形式转变为企业化、市场化、产业化形式，这一转变顺利实现以健全和完善的法律保障为前提。现行法律应该对此作出相对的回应。一直以来，人们把环境保护和污染治理仅仅看成一项由政府主办的公益事业，因为政府地位超然于众人利益之上，自然成为环境的代表者和维护者。但随着环境问题多样化和复杂化，政府以硬性干预和行政法律来实现环境保护的单一管理模式已越来越不适应现实需要。政府并不是维护公益唯一主体，企业、个人与公共团体均可以维护和增进公益，并享有环境权益，无疑，环保产业化是克服政府失灵或政策失效的有效方式，也是解决环境问题的有效途径之一。 以往行政强制机制偏重于强调环境公益，而抑制经济个益【9】。危险废物处置产业化是通过国家对排污单位以行政指导为主，经济刺激为辅，行政强制为底线建立起危险废物处置市场，将排污单位个体治污责任社会化，内化排污单位治污动力，实现经济个益与环境公益最佳衡平与促进。3.2危险废物处理企业化法律机制危险废物特殊危险性质及其对环境的潜在威胁决定国家必须较其他环保企业采取更为严格监督管理，甚至干预措施，危险废物处理企业应定位为公益主导型企业，不可完全以私益为目的。目前较为可行的是以政府投资危险废物处置企业为主，社会资本参与，政府享有危险废物处置企业控制权模式。同时应实行严格特许经营制度。危险废物种类繁多，成分复杂，具有明显的、潜在的、长期的危害性。中华人民共和国固体废物污染环境防治法( 1995年10月) 规定实行危险废物经营许可制，严禁无证进行危险废物的收集、储存、处置等经营活动，国家对危险废物处置企业实行严格特许经营制度。3.3危险废物处理市场化法律机制 企业赢利法律机制保障危险废物处置市场是由法律政策人为造成环境要素稀缺，从而形成的市场危险废物处置需专业技术人员，利用专门设备，花费大量财力物力。危险废物处理企业是自负盈亏企业法人，以企业赢利为主要目的，法律应规定一定倾斜性制度建立和完善危险废物处置市场【10】。提供企业赢利法律机制保障。国家一方面要完善危险废物处置产业立法，健全危险废物处置企业准入制度，提高准入门槛，另一方面要建立适度竞争制度环境。4.危险废物管理制度中存在的问题及完善我国有关危险废物的法律体系还不健全，就目前而言，我国制定的有关危险废物的法律不是很完善，并且没有相关的实施细则和法律解释，缺乏实际操作性，相关的法规制度也屈指可数，达不到实际的要求。由于法规体系的不完善，在国务院行政法规这个层次上也还没有专门的实施细则或条例出台，地方行政法规也不系统【11】。缺乏与固废法相配套的固体废物管理技术经济政策和环境技术标准。同时各法之间衔接也不完善。4.1危险废物管理制度中存在的问题固体法第四章“危险废物污染环境防治的特别规定”对危险废物的产生、收集、运输、转移、包装、贮存、利用、处置、设施建设、监督管理等活动有比较系统的要求，明确规定了危险废物管理的具体方案和责任。但是实际操作表明，与之配套的危险废物管理规范、标准和处理处置技术还很不完善。（1）危险废物鉴别体系危险废物鉴别标准和方法是危险废物管理的技术基础和关键环节。首先，我国到目前为止还没有建立完善的危险废物鉴别程序指导，危险废物的鉴别和分级管理比较混乱，这样增加了危险废物管理成本，效率也比较差；其次，由于没有深入研究我国危险废物产生特性和污染特征，我国制定的危险废物名录仅仅是参照了巴塞尔公约编制的，造成了其既无法真正实施，也与我国的实际情况相差很大；再者，在目前实行的危险废物鉴别标准中缺乏有关易燃性、反应性、感染性等危险特性的鉴别标准。在腐蚀性鉴别标准中缺乏非水溶液腐蚀性、液态物质腐蚀性等标准项目，其中浸出毒性鉴别主要以无机重金属为主，而有机物的浸出毒性鉴别标准目前还没有制定，并且鉴别体系缺乏完整的理论基础，与鉴别标准配套的分析方法还不完善，很多都是参考了水质量标准规定的方法和国外标准方法【12】。（2）危险废物处理处置的相关标准我国危险废物年产生量1000万吨，其中以贮存、综合利用和处置为目的约各占1/3【13】。尽管我国颁布了危险废物的焚烧、填埋和贮存污染控制标准。但在实际操作过程中，这3个标准还不够完善，存在一些问题，并且缺乏以综合利用为目的污染控制标准和其他处置途径的污染控制标准。尽管从统计数据上分析，综合利用量占危险废物总量的1/3以上，实际上，综合利用水平还处于一个较低的水平，基层单位对综合利用的理解也有差别，二次污染较为严重。因此急需制定各种危险废物的综合利用污染控制标准和综合利用产品的环境保护质量标准。例如在我国，铬渣属于危险废物，但是其进行预处理(或解毒)后可能已失去了危险特性，适合用于制砖或铺路材料等用途，如果仍然不加区分全部按照危险废物进行管理不尽合理，会严重挫伤企业进行处理的积极性。4.2完善危险废物管理体系鉴于我国危险废物管理的要求和紧迫形势，综合考虑危险废物在实际管理过程中存在的问题，根据我国国情，应逐步建立起全面的、科学的固体废物和危险废物环境保护的管理机制。建立配套的单项技术法规及技术标准的制定，积极制定更为完善、详尽的相关法规，使危险废物相关各项行为能够纳入法制化的轨道，产生一种专门的保护机制。建议从以下几个方面完善危险废物管理体系：（1）进一步完善工业固体废物申报登记制度，除严格申报废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料明外，还需申报运输、贮存和处理处置过程中的污染事故和污染监测数据，明确我国危险废物产生特性和污染特征。同时开展工业固体废物/危险废物产生、处理处置和污染现状的调查，为我国危险废物的管理和标准的制定提供基础依据【14】；（2）完善危险废物鉴别体系，主要体现在危险废物名录、特性鉴别标准和方法，危险废物鉴别是危险废物管理的技术基础和关键环节；（3）修订和补充危险废物通用污染控制标准，如贮存标准；同时开展除焚烧和填埋外的其他处置方式的开发和研究，如深井灌注、土地耕作等，并制定相关标准。（4）完善制定危险废物专用污染控制标准【15】。对于某种废物，如果经过严格的处理并用于特定的用途，对环境的危害在可接受范围内，可对其进行豁免。部分废物经预处理后其中的危害组分降低，可能已经失去危险特性或是对于环境的危害在可接受范围内，如果仍然按照危险废物管理，废物产生者难以承担，不利于危险废物的管理，因此可以考虑这类废物不按照危险废物进行管理，允许进入一般工业固体废物填埋场或是与生活垃圾共处置，这也是发达国家的通常做法，例如德国和英国都制定了危险废物进入一般生活垃圾填埋场共处置标准。（5）制定专门管理法规或控制标准。由于危险废物的产生数量、特性和污染特征差异较大，如果按照统一规范或标准管理难以操作，并且技术和资力上也难以达到，因此应该根据废物在数量和危害特性上的不同制定相关的专门的管理办法和标准，包括特别管理废物条例(如医疗废物、废电池等)、小量豁免条款等【16】，这也是发达国家的惯例，如美国环保署规定家庭废物不按照危险废物进行管理(单独管理)，医疗废物进行特别管理。（6）捆绑式管理有利于有效监管。各级环保部门可以在现有机构、人员力量条件下，结合本地实际、采用捆绑式管理方式。即充分利用长期以来形成的一系列行之有效的环境保护管理机制、管理制度以及管理措施，通过联防联控、群防群控、全防全控，密切协作、形成合力，切实推进落实一系列危险废物管理的法律、法规和标准。主要可以从与地方政府环境保护目标责任制捆绑；与区域限批措施捆绑；与企业排污申报登记制度捆绑；与污染物总量减排检查捆绑；与排污许可证管理捆绑；与危险废物运输监管捆绑 。5.小结总之，要进一步健全危险废物防治的法规和标准，以配合固废法的实施，使危险废物管理有法可依，规范有关危险废物的相关行为和责任的认定，并且真正落实到实际中