ID78-存量房房产税资本化归宿问题的研究-封面.doc

世界华人不动产学会 2011年年会入选论文房产税资本化的归宿问题研究兼论上海房产税“新老划断”的理论基础王智波（华南师范大学 经管学院 510006）内容提要：本文对房产税改革中增量房和存量房的房产税资本化归宿问题进行研究，从税制公平的角度，为上海房产税试点的“新老划断”提供了理论依据，提出对增量房征税符合“资本税”和“受益论”的观点，但是对存量房征税，则由于政府从存量房税费中已经一次性收取70年的房产税，因而，是重复征税。同时，由于住房是工薪阶层的主要财产，股权、金融资产和商业不动产是资本所有者的主要财产，因而，对存量房征税是对劳动征税，而对资本免税。关键词：房产税；税制改革；横向公平；纵向公平；新老划断 本文是教育部人文社会科学研究青年基金项目（批准号：10JC790269）和广东省教育厅育苗工程项目（批准号：wym09060）的阶段性成果。A Study on The Incidence of Property Tax Capitalization SummaryThis paper discusses the main aspects of the taxation of housing drawing on general principles of property tax capitalization. and provides theory basis on Shanghai housing property tax, from the perspective of justice. It focuses on that the property tax Capitalization on the stocking house is horizontal inequity and vertical inequity .Key words: Property Tax, Taxation reform, Horizontal Equity, Vertical Equity作者简介：王智波，男，博士，华南师范大学经管学院经济学系副教授 电话：13380060117子邮箱：通信地址：广州大学城 华南师范大学 经管学院 王智波收 邮政编码：510006房产税资本化的归宿问题研究 本文是教育部人文社会科学研究青年基金项目（批准号：10JC790269）和广东省教育厅育苗工程项目（批准号：wym09060）的阶段性成果。兼论上海房产税“新老划断”的理论基础内容提要：本文对房产税改革中增量房和存量房的房产税资本化归宿问题进行研究，从税制公平的角度，为上海房产税试点的“新老划断”提供了理论依据，提出对增量房征税符合“资本税”和“受益论”的观点，但是对存量房征税，则由于政府从存量房税费中已经一次性收取70年的房产税，因而，是重复征税。同时，由于住房是工薪阶层的主要财产，股权、金融资产和商业不动产是资本所有者的主要财产，因而，对存量房征税是对劳动征税，而对资本免税。关键词：房产税；税制改革；横向公平；纵向公平；新老划断中图分类号：F810 文献识别码：A 房产税改革的方向是将征税对象从营业用房扩大到个人所有的非营业用房 个人所有的非营业用房主要指居民住房。这一改革引发了普遍的关注和热烈的讨论，然而，无论是学术研究，还是媒体舆论对于房产税资本化（Capitalization）归宿（incidence）问题却鲜有研究。显然，如果资本化归宿的公平性问题在理论上没有解决，那么，房产税改革就难以顺利推进。本文试图从理论上阐述房产税资本化的归宿，并从税制公平角度解释为什么上海的房产税试点实行“新老划断”，而重庆仅对高档住房征收房产税。具体结构安排如下：第二部分是对房地产保有税归宿问题的相关文献进行梳理，提出本文的切入视角与贡献；第三部分考察存量房的房产税资本化横向公平问题，提出对存量房课征房产税是重复征税；第四部分研究存量房的房产税资本化纵向公平问题，提出对存量房征税是对工薪阶层的主要财富征税，而对资本收入者的主要财富免税；第五部分是本文的结论。一、房产税归宿问题的研究现状学术界对房产税（国外称为财产税）归宿问题主要有以下三种观点：1传统观点（old views）将财产税分为两个部分：一是对土地价值征税部分；二是对建筑物价值征税部分。对土地价值征税部分由于土地供给完全缺乏弹性，故完全由地主负担。不过，Hobson（1986）的实证研究表明土地供给不是完全缺乏弹性的，土地所有者可以向购房者转嫁部分税负1。对建筑物价值征税部分由于建筑资本的长期供给完全有弹性，因而建筑物价值税可以转嫁给房屋购买者承担，被称为财产税的消费税效应（Excise Tax Effect）。一般认为，随着收入增加，消费（包含住宅消费）占收入的比例下降，所以财产税占收入的比例也随收入的增加而下降，故财产税是累退的。2新观点（new views）由Mieszkowski（1972）2提出并经Zodrow和Mieszkowski（1986）3拓展，他们假设在资本流动导致资本的报酬率趋同，因而全体资本所有者的税后必要报酬率将按各地区平均财产税率下降，这就是所谓财产税的“资本税效应（Capital Tax Effect）”。近期的文献，如Essi和Mttnen（(2010）4则注意到从长期来看，资本供给会因为必要报酬率下降而减少，这将导致实际工资水平下降，因而，部分财产税会转嫁至劳动者承担。3受益论，Oates（2001）5称之为Tiebout-Hamilton-Fischel模型，认为消费者无成本地迁徙和地区之间的竞争，导致任何一个人都不能通过迁移来增加他的效用，即所谓Pareto意义上的Tiebout均衡，在这一状态下，地方财产税变成受益税。根据这一观点，财产税是对使用者的收费，是公共服务的价格，不会造成任何收入再分配，从而，无所谓“累进”、“累退”。遗憾的是，文献对于房产税归宿的讨论都回避了征税之初，资本化的归宿问题，他们或者假设资本化由地主承担，如传统观点的土地价值税；或者着眼于长期，假设资本化已经完成，只讨论征税对未来建筑资本的影响，如传统观点中的建筑价值税、新观点和受益论。因而，目前的理论只适用于开征房产税之后，对增量房征税的税负归宿分析，而不适合对存量房征税的分析。我国的具体国情是80%以上的城镇居民拥有自有住房 按广东省统计年鉴2009的数据，广东城镇居民中住宅自有率为88.5%，另有4.2%租赁公房，7.29%是租赁私房。按北京统计年鉴2009的数据，北京2008年末，城镇居民中的住宅自有率是83.5%，另有13.5%是租赁公房，3.0%是租赁私房。，如果对存量房普遍征税，那么由业主承担资本化是否符合税制公平原则成为一个值得研究的问题。二、对存量房征税的横向公平问题（一）一个“框架依赖” 所谓“框架依赖（Framing Independence Bias）”是行为金融学家Tversky和Kahneman（1981）在实验中发现，某些人对问题的决策依赖于描述问题时所用的“框架”，本质相同的问题会因为框架不同而导致某些人的决策不同。的故事笔者曾经在多个不同课堂上，以问卷的形式向600多名研究生和在职进修人员提出以下的问题：假设政府以拍卖形式出让一块土地使用权，年限70年，政府的要价有两种方式：（1）宣布不征房产税，一次性收取70年土地出让金；（2）宣布一次性收取70年土地出让金，同时一次性收取70年的房产税，房产税的税基是土地出让金，税率为1%。问题：如果购房者的出价就是政府的收入，那么，两种方式中，你认为哪一种方式会使政府取得的收入更多？请选择：A第一方式 B第二方式 C其它，请写出你认为可能的答案 在没有任何提示的情况下，第一次回收问卷，600多名被试中有32.17%选A；22.84%选B；46.98%选C，并且多数给出答案“一样多”。当提示，“请分析这两种要价方式对于购房者福利有什么样的差异，购房者对福利高的，出价高”后，第二次回收问卷，则几乎所有的被试都选C。显然，只需要简单的提示，几乎所有的人能够认识到在这两种方式下，购房者的出价相同。这等同于说，对存量房而言，政府虽然没有征收过房产税，但是政府从土地出让金中获得的收入已经包含了70年的房产税。（二）资本化的存在说明存量房的房价中包含了房产税如果读者对上述分析有所保留的话，我们换一种思路，解释资本化的存在本身就说明了存量房的房价中包含了房产税。在相同的环境中，买方在征房产税条件下的出价一定会低于不征房产税条件下的出价 无论是从买方的福利，还是支付能力等方面考虑，这一说法都应该可以成立。这个由征税引起的房屋买卖价差有多大呢？从理论上讲，这个价差将等于70年房产税的现值，即房产税资本化的价值。如果命题“在相同的环境中，买方在征房产税条件下的出价一定会低于不征房产税条件下的出价”成立，那么，所有与价格相关的房地产税费都会随房产税的开征而减少。即，在开征房产税的情况下，政府在房地产开发环节所获得的土地出让金，向开发商征收的营业税、企业所得税和土地增值税等税费；在交易环节征收的营业税，契税，二手房买卖产生的个人所得税都会低于不征房产税的情况。从理论上看，土地出让金及其它与土地开发、交易有关的税费在开征房产税前后的变化量，等于按年所征收的房产税的现值 这由房地产市场的买方竞争保证。也就是说，在开征房产税之前，政府所收取的房地产税费中已经含有一次性征缴的70年房产税。如果承认“在开征房产税之前，政府已经一次性收取了70年的房产税”。那么，再向存量房征税，就是重复征税了。如果看清这个问题，那么对地方政府而言，向所有的存量房课征房产税就不是一个明智之举。这正是上海版房产税改革试点办法中提出“新老划断”，即对改革之前已经出售的存量房不征房产税的原因。（三）存在对“存量房”征收房产税的理由吗？由于国外的房产税是对个人住房普遍征收的，因而有专家建议我国房产税改革也应该对“存量房”普遍征税，其理由是 “在长期租赁体系下，未征收土地税或财产税，使中国政府没能获得增值收益。因此，潜在的收入损失是巨大的”（Ding和Knaap，2005）6。这一说法的偏颇之处在于假设：（1）土地出让市场低估了地价；同时（2）交易市场（包括开发商和购房者）低估了房价。如果土地价值没有被低估，那么“招拍挂”形成的土地出让金中已经包含了市场对未来规划中的政府公共投资和公共服务增值的支付，也就是说，只要房地产市场是理性和充分竞争的，那么，政府就能从土地出让金中提前收获他的投资成本和投资收益。退而言之，假设（1）成立，即地价被低估，只要市场没有低估房价，开发商将获得超额利润，政府按现行税制可以在其房屋销售以后，以企业所得税和土地增值税等形式向开发商索取土地增值的报酬，无须另征新税。只有房地产市场系统性的低估了地价和房价，政府才有对存量房征税的理由。然而，这个假设成立吗？中央政府对抑制房价过高的调控始于2005年，而媒体对房价过高的抱怨可以追溯到1989年 国务院向各个省市、自治区印发关于切实稳定住房价格的通知是2005年3月26日，上海市政府对房价的调控则在2003年就开始了。实际上在1989年，人民日报就以“房价猛涨，势在必控，百姓望楼兴叹，国家正拟法规”标题讨论北京和上海的房价过高，见人民日报1989年2月20日第二版。三、对存量房普遍征税的纵向公平问题如果政府要凭借行政权力对存量房普遍征税，那么，由业主承担房产税资本化是否符合纵向公平，成为一个值得讨论的问题。（一）以房价收入比衡量一般来说，房产税是按法定税率对房屋的价值课税，“房价收入比”乘以税率就是房产税占收入的比率。因而，我们可以通过考察不同收入阶层的房价收入比来考察房产税的纵向公平问题。1自有住房的房价收入比将家庭收入按由贫到富排列作为横坐标，“房价收入比”作为纵坐标，绘制“自住房的房价收入比”曲线。因为自有住房是典型的必需品，所以我们会发现在拥有自有住房的城镇居民中，“自住房的房价收入比”曲线朝右下方倾斜，也就是说，收入越高，房价收入比就越低。这意味着，对占城镇居民人口比重80%以上的业主家庭而言，对自有住房课征房产税是累退的，随收入越低，房产税越重 对没有自有住房的居民而言，房产税的公平性要看房产税如何影响租赁市场。简单的设置“起征点”、“免征额”无法改变“房价收入比曲线”的形状，从而，无法改变对自有住房征房产税的累退性。2拥有多套住房家庭的房价收入比我们知道住房不仅有消费的功能，还具有价值贮藏和投资功能，但从统计意义上看，即使考虑投资与投机因素，“房价收入比随收入的提高而提高”仍然不可能成立。一个更为合理的判断是住房投资是收入的增函数和投资渠道的减函数。当收入超过中等水平时，出现了以住房投资行为，房价收入比随之出现上升；到高收入水平阶段，随投资渠道的增加，房价收入比下降。因而，“房价收入比曲线”呈倒U型，这使得按“税负/收入”衡量，缺乏投资渠道的中高收入者税负最重，自住型的中低收入者次之，投资渠道众多的资本所有者最轻。如果对存量房采取首套不征，仅对第二及以上征房产税，那么，可以将低收入阶层排除在征税范围之外。但是对工薪阶层中的中高收入人群而言，房产税仍然是累退的。而且，对出租房征税，利益受到损害还要包括承租人。因为房产税将导致出租房的供给减少（部分出租房被出售），租金上升，所以，税负将有部分转嫁给租房居住者。（二）以房价财富比衡量房产税是一种财产税，对财产中的房产征税。下面，我们考察家庭的“住房价值占全部净财富比率”说明对存量房征税的累退性。一般地讲，在中等以上收入的人群中，家庭财富中住房价值占比，随富裕程度的增加而递减的。即房价财富比在人群的中的分布呈倒U型。这是因为住房是工薪阶层主要的财富形态，而企业的股权、商业不动产和金融资产是资本收入者的主要财富形态。在这种情况下，对存量住房普遍课征房产税是对工薪阶层的主要财富征税，而对资本收入者的主要财富免税，本质上是对劳动征税而对资本免税。这显然与通过房产税调节贫富差距的改革初衷不符。目前，我国国民收入分配中一个较为突出的问题是劳动所占份额过低，低于发达国家和发展水平相近的发展中国家，而且还在逐年下降，资本所占份额过高，而且还在逐年上升。与此同时，工薪阶层却成为个人所得税的税负主体。在这样的条件下，如何设计房地产税制，改善至少不是恶化现行税制中已经存在的“逆向调节”是房产税改革必须思考的问题。四、结论本文论证在现行房地产税费制度中，政府已经对存量房一次性收取了70年的房产税，因此，向存量房征收房产税存在重复征税的问题。如果政府凭借权力对存量房征税，那么，税收的资本化将导致纵向不公平。这是因为普遍征收房产税是在对工薪阶层的主要财富课税，而对富裕阶层的主要财富免税。从税制公平的角度看，上海的房产税试点办法提出“新老划断”，即对存量房免税，把征税对象限定于“本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房”是合理的。而且，在仅对新购住房征税的情况下，上海还对新购住房设置起征点（免税住房面积是人均60平方米），是因为如果资本化不完全的，房产税将部分转嫁给新购住房的购买者，形成累退效应。对富裕阶层的非生产性财产征税是一项争议较少的建议，在区分工薪阶层住房和富裕阶层奢侈性住宅的前提下，把房产税的征税对象限定于豪宅，如重庆的房产税试点将征税对象定为“独栋别墅”和“对于房价达到当地均价两倍以上的高档公寓”以及投机性购房也是合理的。参照文献：1 Paul Hobson, The Incidence of Heterogeneous Residential Property Taxes, Journal of Public Economics, 1986, 3: 363-3732 Mieszkowski, Peter, The Property Tax. An Excise Tax or a Profits Tax? Journal of Public Economics, 1972, 1: 73-96.3 Mieszkowski, Peter and Zodrow, George R., “Taxation and the Tiebout Mo