浅析我国农村土地制度.doc

浅析我国农村土地制度 【摘 要】当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。明确我国农村土地制度现实状况以及怎样将农村土地制度的改革完善，对于农村经济发展至关重要。【关键词】农村土地制度 现实状况 改革当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革,才能使土地的生产要素功能有效发挥,使之真正成为农民最基本的生活保障,从而切实增加农民的各项收入。土地是农民谋生的主要手段,也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。可以这样说,民以食为天,农以地为本,没有土地也就没有农民。选择、设计和安排一种什么样的土地制度,不仅关系到土地资源的合理利用及其对社会经济发展的贡献,而且关系到与土地价值、地租相关的农民经济利益,关系到农民收入的增加。一、我国农村土地制度的现实状况我国现阶段农村土地制度体系是由五种土地制度构成：农村土地集体所有制、农村土地家庭承包经营制度、农村土地承包经营权流转制度、农村土地征用与补偿制度以及农村土地管理制度。这些土地制度的现实状况是：农村土地集体所有制得到坚持和完善，但在土地集体所有权上还存在不明晰之处；农村土地家庭承包经营制度不断稳定和充实，但仍存在不完善之处；农村土地承包经营权流转制度已经初步形成，但尚处于起步阶段；农村土地征用与补偿制度已经基本形成，但仍存在不合理之处；农村土地管理制度已经建立起来，但尚存在不健全之处。随着我国社会经济环境的变化，农村土地承包经营权流转会广泛发展起来，土地适度规模经营将会作为一种土地制度融入农村现代土地制度体系之中。（一）农村土地集体所有制的状况 1、农村土地集体所有制的基本内容 农村土地集体所有制是在农业合作化中确立的集体农民共同占有的一种土地公有制形式。农村集体所有制的土地，归农村集体组织的劳动群众所共有，由各个集体组织控制和处置，每个成员不能擅自占有和支配，国家也无权进行调拨。农村土地集体所有制的法律形式是农村土地集体所有权，或者说，农村土地集体所有权是农村土地集体所有制的法律形式。农村土地集体所有权是一定社区范围内的农民集体共有的所有权形式。这种所有权形式既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的集体土地所有权形式。 2、农村土地集体所有权的不明晰之处 （1）主体不明晰 集体土地所有权主体虚拟，是指农村集体土地所有权主体在法律上的名存实亡。集体土地所有权按其本意应属全体集体成员共同所有。但是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式，这便出现了农村集体土地所有权主体虚拟的现象。农村土地名义上属于集体所有，实际为少数人所控制。一些农村干部以集体土地所有权代表的名义，或任意处分土地，造成大量耕地资源的流失，或任意改变土地承包期限，导致土地使用的分配不公，侵犯农民的土地承包权。（2）客体不明晰 从立法可以看出，对于农村土地，除了国家所有的，就是集体所有的，但现行立法并没有界定哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有，国家土地所有权与集体土地所有权之间的界限不明晰。随着城市的不断发展，新兴城市不断涌现，城市市区的不断扩张，新设城市市区的土地归属究竟如何确认，是一个需要有关法律明确界定的问题。 （3）权能不明晰 对我国农村集体土地所有权而言，由于国家对其权能的限制，已经造成了集体土地所有权权能虚拟。具体表现在缺乏核心权能处分权以及集体土地所有权的收益权能经常受到侵害。（二）农村土地家庭承包经营制度的状况1、农村土地家庭承包经营制度的基本内容 实行农村土地承包经营制度后，土地等基本农业生产资料的产权关系发生了重大变化。农村土地所有权仍归集体所有，但农民享有土地承包经营权，即占有、使用和一部分收益权，而土地的最终处分权掌握在集体组织手中。承包集体土地的家庭可以依法、有偿地向其他农户、集体和企业流转土地使用权或承包权。 2、农村土地家庭承包经营制度的不完善之处 （1）不确定性 农村土地承包法明确规定：承包农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。然而，在实际土地生产经营过程中，承包经营合同不仅要符合国家法律、法规、政策，还要符合集体经济组织的章程，使得本来属于农户的正当权益受到来自国家、集体等多方面的不合理侵蚀，农户应有的经营权的时效性和完整性并无相应的制度保障。国家或者集体所有者事实上可以有多种理由终止或重新修订合同内容，农民的承包权仍然没有走出所有权强约束和承担所有权赋予的各种社会功能。随意解除土地承包合同，侵犯农民合法权益的现象是经常发生的，在不少地方，许多农民根本没有书面的土地承包合同。同时，由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得，不是典型的市场合约，这就意味着土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。 （2）不稳定性 我国农村土地集体所有制中，任何农民，只要他是特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就不需要支付任何代价，集体所有制具体化为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享土地的使用权利。由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不确定之中。因此，土地承包经营权必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。对现阶段的中国农民而言，农村土地的承包经营不仅是一种经营手段，而且是其生存和发展的最后屏障，农地资源仍承负着沉重的社会福利保障功能。（3）缺乏可转让性 我国的相关法律规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议 2/3 以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。”对土地承包经营权转让的不当限制不仅直接阻碍着农地资源配置效率的改进，而且产生了更为严重的后果即相当多的一部分农民不能在意识形态上认知土地转让权。（三）农村土地承包经营权流转制度的状况1、农村土地承包经营权流转制度的基本内容土地承包经营权流转是因承包农户所享有的部分处置权所衍生出来的。它是指在土地所有权主体不变的情况下，土地承包权或经营权（使用权）在不同经济主体之间的转移。农户通过承包关系取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。 2、农村土地承包经营权流转尚处在起步阶段（1）土地具有很强的社会保障功能 农村土地承包经营权可转让性差，与农地资源仍承担较为沉重的社会保障功能有关。长期以来，占我国人口 80%的农民大多游离于社会保障之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，存在着层次低下、覆盖面小、社会化程度不高等缺陷。显然，在土地还是农民生存的最后保障时，农民对土地依赖性较强的情况下，农民是不会轻易放弃土地的，即使已经转移出去的劳动力也会保留土地甚至不惜抛荒。（2）土地的流转空间受到很大限制 目前，我国农地集体多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制。无论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性。当农地承包经营权交易范围局限于某一特定社区时，一般而言，由于农户生活范围和社区游戏规则的限制，农户大多在社区范围内寻找交易对象，转让土地承包经营权。（3）农户兼业经营阻碍土地合理流动 随着经济的发展，土地价格日益上涨。农民把土地作为一种财产增值的手段，不会轻易放弃。随着科技的进步和第三产业的发展，许多农民成为兼业农户，只是利用闲散劳动力和闲散时间从事农业生产，土地经营粗放。由于兼业农民对土地福利保障和增值的要求，即使无力耕种也不愿意转让，因此限制了土地资源按经济原则合理利用和有效配置。（四）农村土地征用与补偿制度的状况 1、 农村土地征用与补偿制度的基本内容 土地征用，是指国家或政府为了公共目的依法强制取得他人土地并给以补偿的一种行为。土地征用权，是指国家或政府在不需要其他土地所有者同意的情况下，通过一定的补偿，依法把土地用于公共目的的权力。2、 农村土地征用与补偿制度的不合理之处 （1）土地征用目的不清“公共利益”解释范围扩大，土地征用权扩展。我国宪法关于土地征用目的的规定是：“国家为了公共利益的需要。”但是，在实际操作中对该规定作了扩大解释。这样，经济建设的需要也内含于土地征用的公共利益目的。在市场经济下，国家主要角色是管理经济，而不是进行经济建设，经济建设不一定是为了公共利益。土地征用目的不清导致土地征用范围的不合理扩大。于是，大量的非公共利益的经济建设用地被作为国家建设用地而实行土地征用。（2）征地程序不透明 我国土地管理法及其实施条例对征用土地的审批程序作出如下规定：一是用地者提出申请；二是审查和批准；三是公告和登记；四是征地补偿。可以看出，这些程序主要规范了行政主体行使土地征用权，而忽略了对土地征用过程中能起到监督作用的程序。虽然土地管理法规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，但事实上集体尤其农民在征地过程中参与的程度非常有限。（3）征地补偿费标准低 我国土地征用的补偿费主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费和地上附着物补偿费。依我国现行法律，对被征用的集体土地的补偿并不直接由国家负担，而是由用地单位承担。但补偿费的总和远远低于市场的土地价值，体现不出补偿的公平性。（五）农村土地管理制度的状况1、农村土地管理制度的基本内容（1）土地产权保障土地产权的保障是现代市场经济国家土地管理制度的重要内容。因为通过土地产权保障，可以明确界定土地所有者和使用者的产权关系，而明晰的产权关系是提高土地利用效率和配置效率的重要条件。（2）土地用途管制 土地用途管制是人类社会发展到一定阶段保护和合理利用土地资源的必然抉择。实施土地用途管制的主体是各级人民政府，但管制权并不是衍生于土地所有权，而是来源于国家对城乡土地统一管理的行政管理权力和公共事物管理权力。 2、农村土地管理制度的不健全之处 （1）土地产权保障不充分土地产权保障不充分，具体表现为：登记的内容不全面。根据规定，我国仅集体土地所有权和非农建设使用权需要登记，而农业用地的使用权和其他权利不进行登记，这是不全面的。土地登记法律不完备，法律依据不统一。耕地、林地、草地和滩涂等农地登记的法律依据，分别是土地管理法、森林法、草原法和渔业法，并且各个法律对登记的规定不仅太笼统，而且有不一致的地方，结果导致土地的管理欠规范。登记机关不统一。由于土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序不尽相同，相应的土地权属证书也不同。登记机关的不统一，必然会损害经济的发展和权利人的正当利益。这不但会加重权利人的经济负担和市场规范的矛盾，还容易加重土地管理机关之间的争执。（2）土地用途管制不到位 土地用途管制在规划、管理等方面还存在着问题。用途管制的规划不科学。长期以来，我国土地利用规划多采用指标控制，对一些战略性问题研究不够，一些地方在指标上或平均分配，或层层截留、分解等，实行的是以资源为导向的用地配置方式，技术手段落后，缺乏弹性和应变能力，致使土地利用规划也难以起到控制、指导土地利用的作用。土地管理体制不利于耕地保护。尽管耕地保护制度已实行多年，却仍然有一些地方政府及其相关部门的领导耕地保护意识相当淡漠，耕地保护制度还没有真正落到实处，我国耕地流失现象依然非常严重。二、我国农村土地制度的改革完善改革和完善农村土地制度，是深化农村经济体制改革和完善农村市场经济体制的首要任务。农村土地制度的完善是通过完善农村各种具体土地制度实现的。完善农村土地集体所有制，重点在于排除乡一级作为集体所有者主体，确立村组两级集体土地所有者的主体地位；完善农村土地家庭承包经营制度，重点在于实现农村土地家庭承包经营权长久化，并且实现农村土地家庭承包经营权物权化；农村土地承包经营权流转制度的完善，重点在于培育农村土地使用权二级市场，促进农