农村宅基地使用权制度的材料.doc

农村宅基地使用权制度材料 内容提要: 农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权,是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。它具有严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性及范围的严格限制性等特点。其取得方式有原始取得与继受取得,消灭形式有绝对消灭与相对消灭。农村宅基地使用权人享有权利并负担义务。我国农村宅基地使用权制度存在许多缺陷,亟待完善。 2005 年6 月26 日召开的十届全国人大常委会16 次会议第三次审议通过的物权法草案（以下简称“三审稿”） 设专章规定了宅基地使用权。但由于我国目前在城市还没有宅基地使用权制度,国有土地上只有建设用地使用权,所以“三审稿”以及后来的“四审稿”中的“宅基地使用权”实际上就是指农村宅基地使用权。到目前,众所瞩目的物权法还没有出台,但草案中关于“宅基地使用权”部分的规定应该不会有多大变化。农村宅基地使用权所涵盖的内容很多,单靠寥寥无几的几个法条是无法全面概括的。况且,我国的农村宅基地使用权制度极其不完善,存在许多漏洞,有必要对其进行研究。一、农村宅基地使用权的概念和特点 （一） 农村宅基地使用权的概念 农村宅基地使用权是一项独立的用益物权,与土地承包经营权、建设用地使用权地役权等处于并列地位,它是中国法律特有的内容,对我国法律体系的完善起着重要的作用。沈宗灵先生说过:“法律概念在法律体系中具有其独特的功能,它对法律的制定、执行和适用均具有重要的意义,它与权利和义务紧密关联,要构建现代国家的法律体系,其中最重要的一步就是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。”1因此必须在物权法中明确定义农村宅基地使用权。“三审稿”在第一百五十八条规定:“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利,有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”。这一规定并没有直接对农村宅基地使用权下定义,只是通过对宅基地使用权人的权利的规定影射出了农村宅基地使用权的概念。依据法律解释学,从体系上、文义上对这一条文进行分析我们可以看出: （1） 农村宅基地使用权的主体仅为农村居民,城镇居民是作为建设用地使用权的主体而规定的； （2） 农村宅基地使用权的客体仅指集体所有的土地,国有土地是建设用地使用权的客体。虽然在城镇规划过程中,存在农村居民转变为城镇居民的现象,但这并不意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地使用权,因为此时的土地已从集体所有转为国家所有,国有土地不设立宅基地使用权； （3） 农村宅基地使用权的内容有:依法取得、占有、使用土地,在宅基地上建造房屋和附属设施,受法律保护,在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等。但是,农村宅基地使用权的内容还应当包括权利人可以有限制的处分农村宅基地使用权,因为农村宅基地使用权是一种民事权利,权利人可以对它进行处分,考虑到农村宅基地使用权特殊性,权利人的处分应当是有限制的,而这一点在“三审稿”第一百五十八条中却没有涵盖。 综上所述,应对农村宅基地使用权作如下定义:农村宅基地使用权是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施,并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。 （二） 农村宅基地使用权的特点 从我国目前有关农村宅基地使用权的法律规定来看,农村宅基地使用权有如下特点: 1 、严格的身份性。农村宅基地使用权是基于使用权人的特殊身份而取得的。只有集体经济组织内的成员或者由其他法规规定的身份的人才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权。非本集体内的成员除法律特别规定外,不得在本集体内申请宅基地。这主要考虑了农村和城镇的规划,便于行政管理。同时也是对集体成员权利的一种保障,避免本集体内的宅基地外流。 2 、无偿使用性。农村宅基地使用权的取得是无偿的,是国家给农民的一种福利。只要符合法定的申请条件,就可以取得宅基地使用权,而且使用权人不需要支付使用费。 3 、永久使用性。农村宅基地使用权事关农民的基本生活保障,农村居民在取得农村宅基地使用权后可以世代使用,没有时间限制,并且这种使用是受法律保护的,任何单位和个人不得随意侵犯。宅基地上的房屋消灭后,使用权人对宅基地的使用权仍然存在,可以重新建造房屋。当然,农村宅基地使用权人必须服从集体和国家的统一规划,当自己的宅基地被征收后,有权要求集体再批给其相应的宅基地。 4 、从属性。农村宅基地使用权依附于房屋所有权,不可单独流转,但房屋所有权转移时,农村宅基地使用权也随之转移。法律禁止单独对农村宅基地使用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。 5 、范围的严格限制性。农村宅基地使用权人对宅基地的使用范围是有严格限制的。土地管理法第62 条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。国土资源部在2004 年11 月下发的关于加强农村宅基地管理的意见中强调,要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定,农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。 二、农村宅基地使用权取得和消灭 （一） 农村宅基地使用权取得 农村宅基地使用权的取得,如同其他用益物权的取得方式一样,从不同的角度可以做出不同的分类。从取得的性质来看,可以分为原始取得和继受取得；从取得原因上来看,有基于法律行为取得的,也有基于法律行为以外的原因取得的。笔者仅从“取得的性质”这一角度来分析我国农村宅基的使用权的取得方式。 1 、原始取得 农村宅基地使用权的原始取得是指不以他人的权利和意思为依据,根据法律的规定直接取得宅基地使用权。由于我国宅基地使用权的特殊性,其原始取得的情况基本上只有审批取得一种,而且大部分农村宅基地使用权都是通过审批的方式取得的。基于我国土地公有制的特殊性,土地管理法规定了严格的审批程序和审批条件,并做出了一些限制性规定。 依据审批的方式取得农村宅基地使用权,前提必须具备主体资格,即必须是本集体经济组织的成员或其他法律明确规定可以获得宅基地使用权的人2。城镇居民、一户多宅的人以及把原有住房出卖、出租或赠与他人的农村居民不得申请农村宅基地使用权。 土地管理法第六十二条规定:“农村村民住宅用地,经乡（镇） 人民政府审核,由县级人民政府批准；其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。具体而言农村宅基地使用权的申请程序如下: （1） 农村居民向所在的村民委员会提出宅基地使用权申请（以户为单位） ； （2）村民委员会根据村镇规划,对宅基地使用权申请进行审核,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意； （3） 经乡（镇） 人民政府审查后,报县级人民政府土地行政主管部门审核,由同级人民政府批准。农村居民必须对宅基地使用权进行申请,获得批准后才可以使用宅基地,不得在未获批准前擅自使用宅基地。 2 、继受取得 农村宅基地使用权的继受取得是指以他人的权利和意思为依据而取得农村宅基地使用权。虽然法律严禁农村宅基地使用权的流转,但是农村宅基地使用权继受取得的现象仍普遍存在,主要表现为随房流转,具体情况如下: （1） 出租。农村宅基地使用权人在房屋建成后将房屋出租,出租房屋的同时也出租了宅基地使用权。农村宅基地使用权人享有房屋所有权,当然可以对其自由处分,由于农村宅基地使用权的从属性,将房屋出租的,宅基地使用权同时发生转移,承租人在获得房屋使用权的同时取得了农村宅基地使用权。这是继受取得农村宅基地使用权的最普遍的方式。 （2） 赠与和遗赠。房屋所有人将房屋赠与、遗赠给他人时,该他人取得了房屋的所有权,同时也获得了该房屋宅基地的使用权。 （3） 继承。继承人继承了被继承人的房屋的同时继受了宅基地的使用权。 （4） 买卖。房屋所有人或抵押权人将房屋出售或拍卖、变卖后,买受人获得房屋所有权的同时享有宅基地的使用权。 （二） 农村宅基地使用权消灭 农村宅基地使用权的消灭分为绝对消灭和相对消灭。 1 、绝对消灭 农村宅基地使用权的绝对消灭是指农村宅基地使用权不存在了,即农村宅基地使用权的客体宅基地不仅与其主体相分离,而且他人也未取得其权利。主要有以下两种情况: （1） 宅基地灭失。宅基地是农村宅基地使用权的客体,宅基地因地震、火山喷发、河流改道、山体滑坡等自然灾害的影响,不能恢复原状,不能继续使用或者灭失的,农村宅基地使用权归于消灭。当然如果只是宅基地上的建筑物或其他附属设施灭失的,不影响宅基地使用权的效力。3 （2） 国家和集体的征收。国家和集体为了公共利益的需要,对农村宅基地进行征收,并改变了该宅基地的用途的,该农村宅基地使用权消灭,任何人不能再取得对该地的农村宅基地使用权。 2 、相对消灭 农村宅基地使用权的相对消灭是指农村宅基地使用权的原主体权利丧失和新主体权利的取得。简单的说农村宅基地使用权相对消灭的情形即是农村宅基地使用权继受取得的情形,主要表现在因房屋的出租、出卖、继承、赠与和遗赠等行为而引起的原宅基地使用权人的使用权消灭和另一方对该使用权的取得。另外,农村宅基地使用权的抛弃也可以导致农村宅基地使用权的相对消灭。农村宅基地使用权是使用权人的一种民事权利,虽然必须经由政府部门的审批才能获得,但使用权人可以以抛弃的方式对农村宅基地使用权进行处分。原农村宅基地使用权经抛弃而归于消灭,“抛弃宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地使用权”2 P384 。农村宅基地使用权被抛弃后,该宅基地上的所有权恢复圆满状态,可以再设立新的宅基地使用权。 三、农村宅基地使用权人的权利和义务 （一） 农村宅基地使用权人的权利 1 、建造房屋、添加附属设施的权利。农村宅基地使用权人有权在依法取得的宅基地上建造房屋及添加附属设施,比如厕所、猪舍、工棚等。同时,宅基地使用权人还有权在使用权范围内的宅基地上种植树木、花草等。 2 、相邻权。民法通则第八十三条规定:“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、采光等方面的相邻关系。”农村宅基地使用权是在不动产上享有的权利,它在房屋建成后附属于房屋所有权,当然适用不动产相邻关系的规定。而且,相邻权随着宅基地使用权的发生而发生,并随着宅基地使用权的消灭而消灭。农村宅基地使用权人有权行使相邻权,保障权利的充分行使。当自己的相邻权受到侵害时,有权要求相邻关系的另一方停止侵害、排除妨碍并赔偿损失。 3 、无偿且永久使用权。农村宅基地使用权是保障农村居民生产、生活的基本权利,国家出于形势政策的考虑,规定了农村宅基地使用权无偿使用的制度,没有时间限制,并受法律的保护。也就是说,农村宅基地使用权人在取得宅基地使用权后不需交纳任何宅基地使用费即可永久使用。虽然这一点有着明显的政策性倾向,但是据我国目前的农村宅基地使用权制度来看,其仍不失为一个鲜明的特点。 4 、有限制的处分权。农村宅基地使用权人对宅基地享有的仅仅是使用权,不享有所有权,宅基地的所有权归集体经济组织。因此农村宅基地使用权人不能随意处分其使用权。我国现行法律中禁止宅基地使用权的单独转让,但是建筑物以出售、赠与、继承、遗赠等方式流转的,宅基地使用权随之流转。从法理上讲,农村宅基地使用权是使用权人的一项权利,当然有权对其进行处分；而且在实践中,随着经济的发展,对宅基地使用权进行单独转让的行为非常普遍,法律的这一限制性规定越来越受到挑战。 5 、受法律保护的权利。农村宅基地使用权是一项用益物权,法律规定的各种物权请求权都可以适用:在权利不明时可以提出宅基地使用权确认之诉,被侵夺时可提出宅基地使用权返还之诉,受妨害时提起宅基地使用权排除妨害之诉,依次类推还可以提出消除危险之诉等,并且可以要求适当的赔偿。当国家或集体对宅基地进行征收时,宅基地使用权人有权向集体经济组织申请重新获得新的宅基地使用权,并可以要求给与合理补偿。 （二） 农村宅基地使用权人的义务 1 、按照规定的用途来使用。农村宅基地使用权人必须按照规定的用途来使用宅基地,不得随意变更宅基地的用途。农村宅基地是用来建造房屋供作居住的,不得以其他的方式使用宅基地。农村宅基地使用权人在对宅基地使用时必须尽到善良管理人的义务,对宅基地进行合理使用,注意管理和修缮,不得损害所有权人的利益。同时,法律明确规定农村宅基地使用权人不得出租、买卖、抵押或以其他形式非法转让宅基地。 2 、一户一宅,不得随意扩大使用面积。农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省（区、市） 规定的标准,各地应结合本地实际,制定统一的农村宅基地面积标准。宅基地使用权人只能在批准的宅基地面积范围内行使使用权,不得以任何方式直接或变相的扩大既有的宅基地使用面积。4 3 、注意相邻关系的义务。民法通则第八十三条规定:“给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失”。农村宅基地使用权人在行使权利时有义务维护公共利益和他人的合法权利,其行为不得损害公共利益和他人的合法权益,造成损害的应承担赔偿责任。 4 、服从乡镇的统一规划和国家的政策安排。土地管理法第六十二条规定:“农村村民建住宅,应当符合乡（镇） 土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”。集体经济组织为了村镇的规划或者其他事关国家和集体利益的原因等要收回宅基地的,农村宅基地使用权人有义务顾全大局,牺牲个人利益,服从集体的安排,配合集体的工作,不得以任何理由拒绝搬迁。国家因公共利益需要征收农村宅基地的,使用权人也应当及时搬迁。 5 、及时办理登记。为方便农村宅基地使用权的管理,健全宅基地管理制度,宅基地使用权人有义务在宅基地使用权取得、转让或消灭的情况下及时办理登记。 四、我国农村宅基地使用权制度的现存缺陷 农村宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的,是中国特有的制度,出现的比较晚,也没有其他国家的模式可以借鉴,现行法律虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容,但是没有形成完整的农村宅基地使用权制度,这一制度存在很多缺陷。 （一） 法律规范少,效力层次低,社会实用性差。现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白,法律规范数量极少,而且大部分是一些规范性文件,效力层次比较低。民法通则和土地管理法的调整力度不够。1993 年国务院颁布实施了村庄和集镇规划建设管理条例,用来调整农村房屋建设,但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件,没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定；国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示虽然是对农村宅基地使用权的直接调整,但由于其效力层次低,对房屋流转和登记等重要内容同样未作规定。5为了加强农村宅基地管理,正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地,切实保护耕地,国土资源部于2004 年11 月2 日制定了关于加强农村宅基地管理的意见,其中提出了很多合理性建议,但无法全部落实。在“三审稿”中,虽把宅基地使用权作为独立的一章加以规定,但也仅仅只有八条的内容, 6并且没有涉及农村宅基地使用权的流转问题。农村宅基地使用权流转的现象很普遍,如果法律不加以系统规定,必定会引起各种纠纷,增加法院的工作压力,继而威胁着农村的安定。 （二） 登记制度不完善。目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱,很多房地产及其产权产籍归属不明。7 “三审稿”第一百六十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记”,但是由于法律禁止农村宅基地使用权的流转,致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大,给将来的产权纠纷埋下了隐患,同时也造成了司法和管理上的困难。 （三）“一户多宅”现象严重。由于农村宅基地使用权实行的是无偿、永久使用的制度,诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权。再加上农村宅基地使用权管理的混乱,出现了农民超标准建房,建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地情况,同时村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题,致使农村变成了“空心村”,造成了土地资源的严重浪费,给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。 （四） 使用目的单一。农村宅基地使用权设立的目的是为了满足农村居民的住宅需要,农村居民不能随意改变宅基地的用途。但随着市场经济的发展,农村城市化的进程加快,农村房地产关系日益复杂,对宅基地的使用仅限于居住已不能满足农民的需要。法律严格限制农村宅基地使用权的流转,不再符合市场经济的要求,没有体现出效益优先的价值取向。8宅基地不能抵押、入股,不能以其他合理的手段进行流转,农民融资困难,严重阻碍了农村经济的发展和农村居民生活水平的提高。 五、完善我国农村宅基地使用权制度的若干建议 （一） 加强立法力度,完善农村宅基地使用权的立法体系,全方位、多角度的规定宅基地使用权,使农村宅基地使用权有法可依。我国农村宅基地使用权的健全缺乏法律依据,如果没有一套完整的法律规定加以保障,农村宅基地使用权制度是不可能健全的。就立法来说,应当制定一部完整的农村宅基地使用权法,其中详细规定农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。构建一个完整的农村宅基地使用权的法律体系是完善农村宅基地使用权制度的前提。 （二） 建立完善的农村宅基地使用权登记制度。在农村,宅基地使用权登记混乱,不利于对农村居民合法权利的保护,我国现行法中又没有规定农村宅基地使用权的登记机关,因此有必要建立完善的农村宅基地使用权登记制度,明确权利人的权利,减少纠纷。梁慧星先生明确指出,中国现在的问题是不动产登记制度存在多个登记机关,多头登记。甚至有的登记机关,藉登记以牟取不当利益。不动产登记虽然由国家设立的登记机关办理,但本质上属于“服务行政”性质,与行政管理权之行使无关,更不应容许异化为一种“权限”并用来牟利。因此,中国物权法所设想的不动产登记机关,应当同时解决登记的统一问题和与行政管理权脱钩问题,建立一个统一的、与行政管理脱钩的不动产登记制度。实现法律根据、法律效力、登记机关、登记程序、权属文书的统一,并使登记机关没有行政管理权。9从实质主义登记原则、公示要件主义原则出发,不动产登记机关应该是司法机关, 而不是行政机关。10我国农村宅基地使用权的登记机关应该与行政管理相脱钩,统一到县级人民法院。11同时,应明确登记与否并不影响农村宅基地使用权转让合同的效力,只是不能对抗善意的第三人。 （三） 建立农村宅基地使用权的有偿使用制度。我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿使用制度。我国曾经在1990 年试行过农村宅基地的有偿使用制度,但是为了减轻农民的负担,在1993 年7 月中共中央办公厅、国务院办公厅“关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知”中取消了农村宅基地有偿使用收费和农村基地超占费。但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,无偿使用的制度日益暴露出弊端。这是因为,无偿使用宅基地是基于“一户一宅”的规定,由于现阶段“一户多宅”的现象严重,如果再贯彻无偿使用的原则势必鼓励农村居民多占、超占宅基地,影响农村宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。所以,笔者认为应建立农村宅基地有偿使用的制度,而且有的地方已经实践了这种制度（山东省淄博市淄山区实施了拍卖宅基地使用权的措施有效制止了宅基地使用过程中的混乱现象,并且成效显著12） 。需注意的是“有偿使用”专指对“一户一宅”以外的宅基地的使用进行收费,标准面积内的宅基地的使用是无偿的。换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。这样,既考虑了国家减轻农村居民负担的政策,又能够约束居民多占、超占宅基地行为,进而能够节约土地资源,促进宅基地的有效利用,避免占用耕地。 有偿使用的具体措施如下:对在标准面积范围内的宅基地不收取任何费用；对超过标准面积的宅基地收取超占宅基地使用费；不交超占宅基地使用费的,集体经济组织可以给予合理的宽限期,在宽限期内仍没有正当理由拒不交付的,集体经济组织有权收回超占的宅基地；集体经济组织收取的超占宅基地使用费应用于集体公共设施建设,不得挪作他用；集体经济组织成员有权对集体经济组织的行为进行监督。 （四） 建立农村宅基地使用权流转制度。目前,农村宅基地使用权的流转是被严格禁止的,宅基地使用权不能出租、出卖、抵押、入股或以其他形式非法转让。这一规定已经不适应市场经济发展的需要了。而且,由于这种禁止流转的规定引发了许多问题,比如:宅基地非法交易市场的形成；宅基地使用权归属混乱；农村居民贷款困难；进城落户的农村居民出售宅基地使用权困难；想回农村居住的城镇居民又无法得到宅基地使用权等等。现实经济的发展状况迫切需要建立农村宅基地使用权交易市场。 要建立合理的农村宅基地使用权流转制度,必须作好以下几个方面:1 、放宽农村宅基地使用权人身份的限制,非本农村集体经济组织成员的人可以通过转让、承租等非申请的方法获得农村宅基地使用权；2 、对超占、多占的宅基地的使用要缴纳使用费；3 、通过立法,明确规定农村宅基地使用权可以单独出租、出卖、抵押、赠与及入股等,并同时规定,通过以上方法丧失农村宅基地使用权的不得再申请宅基地；如果移转的宅基地属于原使用权人多占、超占的宅基地的,移转后的宅基地使用权人仍需向集体经济组织缴纳多占、超占宅基地使用费；4 、农村宅基地使用权的取得、变更及消灭,都必须到县级人民法院进行登记,不登记不能对抗善意的第三人；5 、建立农村宅基地使用权流转市场,规范流转行为,对采用非法手段进行暗箱操作的要进行严惩；6 、明确规定不论宅基地使用权辗转于谁手,宅基地的所有权仍属本集体经济组织所有,使用权人应无条件接受集体组织的管理。 六、结语 我国农村宅基地使用权制度是一个新生的制度,是中国特色的社会主义市场经济发展到现阶段的必然产物,我们应当正确看待它,而不能刻意的进行遏制,否则就违背了市场经济发展的规律。农村宅基地使用权制度事关9 亿农民的切身利益,是解决“三农”问题的重要措施,必须加以重视,但目前我国农村宅基地使用权制度还很不完善,存在许多制度上的欠缺,并且没有一个良好的法制环境对其进行保障,急待进一步的探讨和研究。 Abstract The right to use the rural residential bases is a special and independent usufruct in our country. It is a right that rural residents make buildings and ancillary facilities , and possess , use and restrictedly dispose the bases that the rural residents legally get from the collective economic organizations. The characteristics of it are restricted of identity nature , using for free , usingforever , dependency and range being strict , and so on. The ways to get it are original form and successive form； the ways to abolish it are absolute form and relative form. The righter has rights and burden obligations. The system of the right to use the ruralresidential bases in China has many deficiencies , which needs improved. Key words the right to use the rural residential bases ；usufruct ；real right 注释:1沈宗灵. 法理学M . 北京: 高等教育出版社,1994. 2 主要是指经县级以上人民政府批准回原籍落户,农村确无住房的:包括批准回乡定居的职工、离退休干部、复员退伍军人、回乡定居的华侨、港澳台同胞等非农业人口。 3王利明. 中国物权法草案建议稿及说明M. 北京:中国法制出版社,2001.p384 4 现行土地管理法第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”;“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。 5马克敏. 论我国农民宅基地使用权制度及其完善J . 内江师范学院学报,2003 , (5) :5859. 6 中华人民共和国物权法(草案) (第三稿) 第十三章从第158 条至第165 条规定了宅基地使用权 7赵勇山. 中国房地产法M. 重庆:西南师范大学出版社,1996.p263 8马克敏. 论我国农民宅基地使用权制度及其完善J . 内江师范学院学报,2003 , (5) :5859. 9梁慧星. 制定中国物权法的若干问题J . 法学研究,2000 , (4) :12. 10孙宪忠. 中国物权法总论M. 北京:法律出版社,2003.p221 11 中国物权法起草小组: 物权法专家建议稿草案(第20 条) 。 12闫盛霆,董云波,刘鑫. 淄博拍卖宅基地使用权J . 小城镇建设,2000 , (3) :86. 出处:广西政法管理干部学院学报2007 年第1 期 生存保障vs.资源优化：我国农村宅基地使用权制度的解构与重建陈荣文【摘要】我国现行农村宅基地使用权制度以对农民“居者有其屋”的生存利益的保障为其核心，且这种保障性制度设计贯穿始终，其弊病是降低了农村宅基地使用权的使用效率，消减了它的财产权性质，从而在保障农民生存权的同时漠视了他们的发展权。农村宅基地使用权制度的重构，需要兼顾生存与发展，应将生存保障性的范围局限于农民基于其集体经济组织成员身份而无偿获得宅基地的分配即宅基地使用权的原始取得方面，此后则应张扬它的财产性权利性质，通过流通使其效率最大化。【关键词】物权；用益物权；宅基地使用权；生存利益【全文】宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其田”这一基本生存保障的两大支点，宅基地与耕地的所有权或用益权制度，也因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度。在我国漫长的农业社会发展史上，倡议或实施不同的宅基地与耕地制度，对于国家政权的稳定与变迭，社会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。事实上，我国新近三十年的改革开放进程便是由上世纪七十年代末期开始的以“分产到户”为表征的耕地制度的改革开始的，并由此衍生和推进了整体的经济社会发展与政治制度文明建设，其成功有目共睹。可以说，建立和健全完善的农村宅基地以及耕地、林地、草地等农业用地制度，事关我国八亿多农民的生存品质，事关我国农村社会长期稳定的发展大局，也事关目前正紧锣密鼓地进行的社会主义新农村建设的成败。在农业用地方面，我国于2002年通过了农村土地承包经营法，用法律的形成明确地赋予农村集体经济组织的成员以长期而有保障的土地使用权，并就农村土地承包经营权的取得、保护与流转等作了全面系统的规定；但在农村宅基地方面，虽然新分布的物权法在第三编“用益物权”专章规定了“宅基地使用权”制度，并于第一百五十二条对宅基地使用权作了法定定义，即“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”但根据第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”的规定，宅基地使用权制度目前仍显得零散、紊乱，缺乏系统性与周全性。本文拟通过对现行宅基地制度的梳理，勾划其结构框架，进而论证其完善路径。一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等1这些政策、法律、规章等主要有1950年6月28日土地改革法、1954年宪法、1962年9月27日中共中央农村人民公社工作条例修正草案、1963年3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知、1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）、1979年2月2日最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律的意见（节录）、1981年4月17日国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知、1982年5月14日国务院国家建设征用土地条例、1982年2月13日国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知、1984年8月30日最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见、1986年中华人民共和国土地管理法及其后各次修正案、1990年1月3日国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知、1995年3月11日国家土地管理局关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定的通知、1995年中华人民共和国担保法、1998年11月4日中华人民共和国村民委员会组织法、1999年5月6日国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知、2000年6月13日中共中央国务院关于小城镇建设有关政策、2001年3月30日国发6号国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知、2004年中华人民共和国宪法、2004年中华人民共和国土地管理法、2004年国发28号国务院关于深化改革严格土地管理的决定、2004年11月2日国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见的通知、2005年12月31日中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见等。1认真、细致的耙梳，笔者认为，我国现行农村宅基地使用权制度的基本框架与主要内容是：1、农村宅基地所有权由农民所有转变为集体所有。由此引伸出的一个基本原则是宅基地所有权归集体，而使用权归农民。1950年土地改革法第1条及1954年宪法第8条明确规定实行农民土地所有制，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，让农民能够分享革命胜利的果实，实现“居其有其屋，耕者有其田”。此为农村土地（包括宅基地）农民所有制阶段。其后，我国效仿前苏联推行社会主义农业集体合作化运动，并相应地将农村土地的农民所有制改革为劳动群众集体所有制。实现农村土地集体所有制的规定，始自1962年中共中央农村人民公社工作条例修正草案，后为多层级政策、法规重申，最后由我国宪法与土地管理法所确认，成为一个基本原则。其在宅基地方面的表述，最为经典的是1963年3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知中的规定，即社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租或买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。该规定不仅第一次明确了农村宅基地所有权与使用权分属于集体与农民个体这一基本原则，并暗含了“宅基使用权”的概念。2、农村宅基地使用权的设立。农村宅基地由村集体依法设立，其设立程序与原则主要有：（1）由需用地农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批。根据1982年村镇建房用地管理条例（第14条）和国土资源部2004年关于加强农村宅基地管理的意见的规定，农村集体经济组织成员等需要宅基地建房的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。（2）审批宅基地需符合统一规划，合理布局，节约用地的原则。我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。根据1981年4月17日国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知、1982年国务院村镇建房用地管理条例、以及土地管理法（第62条，2004）的规定，农村建房用地，必须统一规划（符合乡镇土地利用总体规划），合理布局，节约用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地。为了节约用地，要因地制宜选择适当的建筑形式，在山区建房要依山就势，黄土高原可提倡修建窑洞，城市郊区和人多地少经济发达的地区，应鼓励有条件的农户建多层住宅。受自然条件限制，确实需要动用耕地建房的，要经过严格的审批。在审批权限上，1986年土地管理法第38条规定，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。而2004年土地管理法第62条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，须依照该法第44条的规定办理审批手续，即审批主体升级为省、自治区、直辖市人民政府。宅基地使用权的审批趋于严格。（3）一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。1986年土地管理法第38条与2004年土地管理法第62条均规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，后者更进一步明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。此后，面积标准与“一户一宅”原则不断被强调，成为宅基地使用权制度的核心要素。但是，对基于合法原因（让与、继承）而致宅基地面积超标的，可作变通处理。如1995年国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定第49、51条规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂时确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权，但须在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。等以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，再按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。（4）出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。1982年国务院村镇建房用地管理条例第15条规定，出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。1986年土地管理法第38条、2004年土地管理法第62条重申了该规定，2004年国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见对该规定作了扩展，规定农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。3、农村宅基地使用权的保有与行使。（1）宅基地使用权可长久行使，受法律保护。1963年3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知、1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）规定，社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。（2）宅基地上的附着物，由宅基地使用权人所有，可为买卖、租赁等处分。1963年3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知、1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）规定，宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。（3）宅基地使用权的权能受到限制，即不准对宅基地为出租、抵押、转让或买卖等。自1962年9月农村人民公社工作条例修正草案起，我国一些政策性文件 2这些规定主要有：1962年9月农村人民公社工作条例修正草案、1963年3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知、1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）。2规定，农村土地，包括宅基地，均属于集体经济组织（如生产队）所有，一律不准出租或买卖。对此，笔者认为，根据这些规定的上下文语境判断，其所强调的其实应为农村土地的集体所有制，说的是土地所有权不得买卖、租赁。1981年4月17日国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知规定的是，分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。这里“不准出租、买卖和擅自转让”的，究为所有权还是使用权，似有疑义。即使如此，该条规定还是为宅基地使用权的转让留了一个口子。1982年国务院村镇建房用地管理条例第4条规定，“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”与本条同义。同样内含建房用地可依法转让的意思。1995担保法第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。该条有两层突破，一是将宅基地使用权的权能限制扩及到抵押；再一个就是第一次明确了受限制的是宅基地使用权，不再有客体不明之憾。土地管理法（2004年）第63条规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，从更宏观的角度限制了土地使用权的权能。另外，对违法出卖、出租宅基地使用权的，根据1982年国务院村镇建房用地管理条例第21条的规定，应限期将土地退回集体，没收全部所得款项，并处以罚款。1990年1月3日国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知更规定，对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费。（4）宅基地使用权的行使必须遵守其边界。1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）规定，社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。1984年最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见第65条规定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、扩建自己的房屋时，未按规定办理合法手续的，依法不予保护。行使宅基地的使用权而妨碍公共利益和他人利益的，应依法予以制止。4、宅基地使用权的流转如前所述，现行政策法律禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转让宅基地使用权，但没有绝对禁止宅基地使用权的合法转让。笔者认为，根据现行法源，所谓宅基地使用权的合法转让，指的应该是基于“地随房走”原则而允许的宅基地使用权的移转。如1963年3月20日中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知、1963年8月28日最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）规定，房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给房主，但宅基地的使用权仍归集体所有。值得注意的是，在禁止宅基地使用权为买卖、出卖、出租、抵押的前提下，基于“地随房走”原则而发生的宅基地使用权的转让，只能是无偿的的，因而宅基地使用权不具有独立的价值。不仅如此，为了防止宅基地使用权以房屋所有权的形式实际流通，确保农村宅基地使用权的非财产性质，现行法律政策规定，宅基地不得直接或间接向城市居民转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。虽然1986、1988年土地管理法第41条规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。为城镇居民在农村购置宅基地开了口子，但因此带来一些农村集体经济组织和房地产商利用该规定大肆炒卖宅基地，违法利用农村宅基地进行房地产开发，3 尹飞：物权法用益物权，中国法制出版社，2005年版，第257页。3故1999年5月6日国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。5、农村宅基地使用权的管理（1）依法收回空闲宅基地，防止宅基地闲置浪费。1982年国务院村镇建房用地管理条例第15条规定，社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。1995年国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定第52条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。2000年中共中央、国务院关于小城镇建设有关政策规定，为鼓励农民进入小城镇，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对进镇农户的宅基地，要适时转换出来，防止闲置浪费。1990年1月3日国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知规定，对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。（2）禁止收取宅基地使用权有偿使用费。虽然1990年1月3日国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知，对山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行的宅基地有偿使用持肯定态度，并对进一步搞好农村宅基地有偿使用的试点，进行了指导，如选择经济基础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点；确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高；建立和完善土地使用费管理制度。宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得