LNG下游市场开发中的实践问题与法律对策.doc

LNG下游市场开发中的实践问题与法律对策摘要：下游市场开发是LNG产业链中最关键环节，以“照付不议”合同拓展以燃气电厂为支柱用户的终端天然气用户市场是LNG下游市场发展的关键。从法律的视角观察，以燃气电厂为支柱用户的LNG下游市场开发中存在诸多问题，需从法律制度的设计上做出安排。政府要公布有效促进LNG下游市场开发的能源政策，建立以下游市场立法为核心的法律监管框架，完善天然气定价机制及税收体制，把握“照付不议”合同的发展脉搏。关键词：LNG；下游市场；最终用户；照付不议；法律监管 LNG属于资金密集型项目，尤其前期需大量资金投入，项目风险很大。开发LNG下游市场对于成功实践LNG进口项目具有决定性作用，如能获得稳定的最终消费者用户的支持，对LNG项目资金的融通和风险的化解具有举足轻重的作用。目前下游市场是LNG产业链中最薄弱的环节，合理的培育与开发下游市场是LNG产业链中最紧迫的环节，笔者试从法律视角提出有针对性的对策措施，以对我国LNG项目的进口乃至整个天然气工业的发展略尽绵薄之力。1 LNG下游市场开发的重要性及存在的问题分析1.1 培育和发展以燃气电厂为支柱用户的LNG下游市场的益处 市场是天然气链中最关键的环节，同时也是我国天然气链中最薄弱的环节。LNG项目更是一个环环相扣的产业链，LNG项目能否实行取决于潜在进口区LNG市场能否得到有效的开发，及时开发有足够规模的终端天然气用户市场对发展LNG产业链起关键作用。从发达国家LNG下游市场开发实践来看，LNG最终用户最集中于燃气发电厂。同时，鉴于LNG项目经济规模的复杂性，LNG产业链需要同步与衔接，因此需要有支柱用户(比如燃气电厂)参与到LNG产业链中，从LNG一进口就开始成规模的消费天然气。大量的新兴天然气市场的实践也证明，燃气发电厂确实起到了支柱用户的关键作用。日本和韩国就是依靠可转换燃料的发电厂建立了基于LNG的天然气产业链。以燃气电厂为支柱用户不但可以保证天然气需求量，确保总负荷系数维持在较高水平，还可以与电厂签订长期的“照付不议”合同以降其经营风险。而配气公司及民用需求在开发LNG市场的初期很难做出像燃气电厂那样的购气保证。LNG生产商也只有与购气方签订长期“照付不议”合同，才可在竞争激烈的买方市场站住脚跟降低投资风险。而燃气发电厂是最有能力为天然气供应商和基础设施投资者提供所需的购气承诺的。一方面燃气发电厂耗气多，能够为天然气提供稳定的销售渠道，继而可以为整个LNG产业链的融资问题的解决及风险的降低提供了保障，另一方面实践中电力需求的迅速增长和因追求环保目标而必须的电力供应的多样化，为燃气发电提供了重要的发展动力。1.2 以燃气电厂为支柱用户的LNG下游市场开发中存在的问题 上文论述了LNG下游市场充分及时的开发对整个LNG产业链而言有着举足轻重的作用，然而LNG下游市场在实践中如何进行开发，从法律的视角又会发现一系列的问题。 首先，除了在国民经济和社会发展“十五”计划中对天然气发展目标与趋向做了简要陈述外，我国政府至今还没有出台全国统一性的天然气政策来说明天然气在能源结构中的地位以及鼓励天然气开发的相关政策和措施，更不用说对LNG下游市场开发做出明晰的国家政策。国家只有先对天然气工业做出“白皮书”式的政策，才可以进一步的明晰LNG下游市场的国家政策。由于下游市场开发的重要性及特殊性，建议我国政府做出针对下游市场开发的专 其次，鉴于LNG下游市场开发对整个LNG产业链乃至我国的天然气工业的重要性，我国迫切需要建立适当的法律监管框架，以使对天然气下游市场开发的政策说明具有可预测的稳定性。虽然目前我国已公布了一套关于上游石油和天然气活动的法律法规，但针对中下游的法律监管还呈现法律空白，这就给LNG下游市场的开发带来了不确定性，从而无法推动整个LNG产业链的发展。值得关注的是，世界银行目前正在和中国合作研究LNG下游市场的法律监管问题。笔者以为，我们要抓住此次机会以此为契机通过借鉴国外发达国家对LNG下游市场法律监管的成功经验顺利的建立起我国的以LNG下游市场立法为核心的法律监管框架。 再次，我国缺乏对LNG项目以市场为基础的定价机制和支持LNG产业发展的税收体制。为了顺利实现开发足够规模的最终用户LNG下游市场，完善LNG项目的定价机制和制定支持LNG项目发展的税收体制，对通过充分发挥国家宏观调控下的市场配置资源的基础作用来发展新型的LNG项目产业，无疑具有巨大的法律制度促进作用。 最后，我国对天然气最终用户的“照付不议”合同的签订缺乏相关制度支持。LNG产业链需要“照付不议，的长期承诺作保障，这不仅仅需要LNG产业链上所有参与者的相互信赖，更需要相关的制度给予支持与保障。其中的一个制度前提是建立基于市场价值的有竞争力的天然气定价机制，另一前提是对天然气的未来有现实需求的制度保障。政府的强制定价和指定用量虽能启动需求，但不会在生产者和消费者之间形成长期稳定的合同关系。在美国，长期的“照付不议”合同与成本加成定价政策以及对未来天然气需求的过高估计，曾经导致了80年代整个天然气行业的重大危机的教训应该吸取。2 LNG进口项目下游市场开发中的法律对策分析2.1 政府实施推动LNG下游市场开发的战略措施 我国政府应该采取有效措施促进LNG下游市场的开发，建立一种能鼓励使用天然气并促进投资天然气基础设施和使用设备的能源政策。根据国际上发达国家实施LNG项目市场开发的实践经验，我国在发展LNG初期，政府必须强力推进支持战略政策。 借鉴世界上主要LNG消费国政府在开发LNG下游市场中所采取的措施与经验，笔者以为，我国政府可以采取以下推进LNG下游市场发展的战略政策。 第一，政府建立起与LNG产业链下游市场发展的相适应的法律框架，并对LNG发展在国家能源供应系统中的作用进行中长期规划，通过颁布法律和直接规划推动天然气的使用。成立或组建以燃气公司和电力公司为LNG进口商的直接消费者，并赋予其在经营区内享有专营垄断权，保证进口商的投资利益，鼓励LNG产业链的投资。 第二，政府对LNG的监管政策必须和市场发展阶段相适应，在发展的初期，赋予LNG供应商区域经营垄断权，并允许他们将LNG的高成本部分转嫁到最终消费者的身上，随着LNG市场的成熟为保护最终用户不受市场垄断力量的影响，适应LNG产业链的发展要求，可以考虑开放市场适时引入市场竞争机制推动天然气部门的市场化改革，比如，分阶段开放市场引入气与气的竞争、管网的第三方准入，尤其在定价和资源的分配方面要由市场起主导作用等。比如，改革天然气定价政策，采用天然气相对于其他燃料的市场替代价格为基础的净值回推定价 第三，发展规划必须有优惠税收、财政补贴、贷款优惠等配套政策支持。对LNG环保型工业实行鼓励税收政策，实行项目优惠贷款和进口设备关税、增值税减免政策，而对其他污染燃料，尤其是燃料油征收消费税；通过优惠税收政策和补贴支持对燃气取暖的制冷技术的开发；对天然气管线建设提供补贴，对夏季使用天然气制冷的用户补贴；对LNG基础项目提供银行贷款担保或由国家开发银行提供低息贷款等配套支持政策。 第四，实施严格的环保标准，开发以燃气电厂为支柱用户的下游市场。实行严格的环境制度有利于天然气对相对于其他燃料的竞争力，从而推动LNG在工业和商业部门的应用。同时，政府要把天然气发电作为可再生能源技术来看待，采取支持可再生能源比如风能、太阳能、生物质能类似的政策支持天然气发电技术的推广作为LNG发展初期的核心用户。比如，可以采取对天然气发电装置进行补贴，或通过立法的形式等规定电网必须按照一固定价格购买一定比例的气、电等手段支持LNG工业。2.2 建立对LNG下游市场开发的法律监管框架 第一，建立良好的法律监管框架。良好的法律框架是LNG产业链上天然气经营者之间、经营者与终端用户之间长期承诺保障。LNG项目需要大量资金投入，其前提是投资者能够对将来合同的合法有效性进行合理预期。国际经验也表明，只有东道国建立了对参与各方都可以接收的游戏规则做出了明确的法律规定时，LNG项目才会产生收益。因此，当前中国的当务之急就是赶紧制定出法律框架，这是促进天然气市场的开发尤其使下游市场开发所必须的制度投资。在全国性的法律尚未制定出以来，政府为了促进LN下游市场的发展，可以与参与方签订一揽子具有法律约束力的保障或支持承诺。该法律监管框架应该最大程度上体现LNG最终消费用户的利益，比如着重保护弱势用户的利益，加强对输气公司滥用市场支配地位的反垄断。同时在设计我国的法律监管框架时，一定要为今后的LNG产业留下充分竞争的制度空间，以确保LNG产业链始终有效率。 鉴于燃气电厂及地方配气公司对天然气市场的需求规模和趋势的决定性影响，笔者在此，特别指出在设计对它们的法律监管框架时要特别注意的两个因素。(1)作为天然气供应链的支柱用户，天然气发电项目应当享受优先权。特别应当给予电厂投资者以电力出售和定价的保证，为他们的购气承诺提供支持。(2)地方配气部门应当在投资、筹资、定价和特许经营权等方面都有明确规定的框架下开展经营。明确地方配气公司的特许经营权，而且为投资者提供足够的回收投资时间和机会。为地方配气公司提供实施扩建计划所需资本的融资机会以及为它们提供保证，使之能够转移购气成本，并从基础设施投资中获得合理的收益率。 第二，LNG下游市场立法。作为LNG下游市场法律监管框架的核心组成部分就是要对下游市场开发进行立法，明确政府在开发LNG下游市场开发中的政策倾向和扶持措施，规定下游市场开发中包括最终耗气用户、配气公司等各参与方在内的当事人的基本权利、义务和基本经营、监管原则。只有建立在LNG下游市场开发立法的基础上的全国统一的法律监管框架，才会消除监管上的不统一并鼓励投资与消费，有助于创造更加稳定的投资环境和经营环境，减少不确定性和投资风险，从而降低资本成本。实际上LNG产业链的参与者都希望使用长期天然气供应的“照付不议”合同，但缺乏专门的法律依据造成了合同谈判的困难。将LNG产业链不同参与者的作用和责任用法律形式加以规定，有可能减少利益冲突并确保各方平等参与。 LNG下游市场的开发最终还得依靠充分发挥市场的竞争机制。欧盟内部实行天然气市场的消除垄断、让利最终用户的自由化改革就是一个很好的例证。1998年以前，大多数欧洲国家的天然气贸易和天然气输配业务都具有垄断的特点，这对早期在欧洲天然气市场容量有限、天然气输配设施急需得到发展的阶段是非常重要的，但该体制却导致处于垄断地位的天然气输送公司(管道公司)和配送公司(城市燃气公司)缺乏动力去降低成本，提高服务质量，导致天然气成本和价格偏高，最终影响了欧洲工业的竞争力。欧洲及时通过引入市场竞争机制，适时的开放天然气市场，充分发挥市场机制的作用力，给用户更多的选择权，迫使天然气公司降低成本和提高服务质量，最终降低用户的天然气价格，提高欧洲工业竞争力和天然气市场需求量，进而推动GDP的增长。笔者认为，在对下游市场进行立法时要注意为今后为适应LNG产业发展的不同阶段而适时考虑打破下游市场的垄断引入市场竞争机制做好制度衔接的安排。同时，LNG下游市场立法时要特别发挥天然气的定价机制、税收制度在拓宽市场需求中的重要作用。2.3 完善LNG下游市场开发中的天然气定价机制及税收体制 第一，完善定价机制。从井口气源到终端用户的整个LNG产业链的天然气定价是新型天然气市场发展最重要和最关键的因素，终端用户定价不但会影响销售量，而且对LNG产业链中的基础设施建设也至关重要，因为从各种终端用户得到的收入将决定LNG进口项目的经济可行性。LNG进口项目的成功取决于天然气对其他燃料的竞争力，LNG的定价基于竞争性燃料。在亚洲，进口LNG的定价主要是效仿日本。日本是一个原油净进口国，每年进口油量基本稳定。所以日本将其石油进口到岸价格作为进口LNG的定价参照，这样也就造成了目前东亚地区LNG的定价与原油价格密不可分，因此亚洲的LNG价格高于世界其他地区。 政府制定或指导价不能准确及时反映供需关系的变化，而且这种定价机制无法使生产者和消费者做出长期的承诺，而LNG产业链的基础设施的开发却恰恰需要上述承诺。政府不应干预天然气的数量的分配或决定天然气的价格，市场会比政府工作更有效率。因此，天然气的定价政策应该从最终用户的支付意愿出发，政府应该让市场来决定天然气的价格，而把精力集中于保护弱势客户(即不具备燃料切换能力的天然气用户)，防止LNG产业链中的市场垄断行为，干预不同燃料之间的不公平的竞争，因为天然气的定价还要考虑政府的环境保护和社会目标，因此要完善天然气定价机制。 1997年以前，天然气定价采用鼓励消费者的成本低价方式，而后采用鼓励生产者的成本加成法。但这两种定价机制都未兼顾双方的利益，不能反映市场的供应和需求。完善天然气定价机制的主要措施有：一是放开对天然气生产开发企业的井口价管制，实行竞争谈判定价；二是加强对管输公司的成本核算，实行基于业绩的监管定价；三是打破对地方用气市场的垄断，扩大直供范围，实行监管与竞争定价。笔者建议，我国在实施LNG进口项目时应考虑采用以市场为基础的净值回推定价方法，以合理调控终端消费价格，平衡上中下游的利益，促进LNG下游市场的健康发展。第二，完善税收体制。政府在完善LNG下游市场开发中的天然气定价机制的同时还应该积极的使用税收杠杆推动LNG下游市场的开发。影响天然气和煤炭进行竞争的一个重要因素是经济核算中能否反映环保效益和社会成本。可以通过对天然气的环保效益“内部化”和对煤炭采用“污染者付费”原则来实现。降低对天然气和燃气设备的税收并增加对污染燃料的税收，也就是承认了天然气的环境效益，另一方面要加强对SO2等污染排放物的收费体系。在民用、商用及小型工业锅炉方面，很难征收使用煤炭的排污费，因此一开始国家可能需要依靠行政命令措施来实现天然气替代煤炭。 LNG进口项目使整个国家、社会得到包括人身健康、能源安全和国家工业的现代化在内的生态环保和能源多样性的利益，而所增加的成本最终却由用气的消费者来承担，审议和重构现行的能源税收体制，充分利用税收杠杆达到合理平衡是我国目前完善税收体制的当务之急。我国政府在设计税务体制时，应考虑国家的能源和环境政策目标，使税务体制既能鼓励更多使用天然气替代污染燃料，以便使终端价格能较好的反映能源使用的环保影响，还能鼓励在天然气工业的投资；应考虑降低或取消对LNG进口项目相关设备、材料的高进口税，免除与天然气有关投资的增值税，以推动对LNG产业链每个环节的投资。2.4 “照付不议”合同的签订与法律的分析 目前，LNG下游市场的用户规模仍然很小，只有在LNG气源和下游市场最终用户之间签订稳定的长期合同，才可能为大规模的上游开发、液化及运输等整个LNG产业链提供资金支持。气源供应商与LNG购买方之间、LNG购买方与最终用户之间签订“照付不议”合同是确保LNG产业链长期稳定发展而必不可少的最重要的制度保障。“照付不议”合同的核心是买方按照合同规定的天然气质量和双方约定的数量，不间断地购买卖方的产品，无特殊情况下买方不得随意终止或变更合同，只要卖方执行了“照供不误”，买方就要按照合同的不低于“照付不议”的量接收天然气，少接收的气量，要照付气费，留待次年提取(补提气)，确保卖方的气源销售，降低卖方的大规模开采、运输气源的市场风险，否则将要承担相应的违约责任。“照付不议”合同的本质是将天然气开发公司、管输与销售公司和用户捆在一起，共同克服生产、输配和使用的风险问题。 尽管从理论上来看，有关天然气销售的“照付不议”合同是一个平衡双方权利义务以达成“双赢”局面的法律合同，但实践操作中由于购销双方“信息不对称”或者对比力量悬殊，“照付不议”合同也在不断发展并呈现出以下两三点趋势： (1) 合同年限缩短。大多数“照付不议”合同的期限为20年到25年，且几乎完全受到“照付不议”(Take or Pay)或“照运不误”(Ship or Pay)义务的约束。而当前新的“照付不议”合同期一般小于15年，中期合同一般为5年到8年。 (2) 合同变更方式趋于灵活。由于能源供应与消费受到天气、政治形势以及世界经济环境等多种因素的影响，买卖双方对于合同预期盈利难以准确掌握。坚持“照付不议”合同的完整性与一致性尽管可以部分减少市场风险，但是难以满足市场主体针对市场变化进行快速反应的需求，不利于企业盈利最大化的根本目标。近年来，许多能源企业开始对“照付不议”的完整性与一致性进行变革，强调“合同数量的选择性”与“续约的灵活性”。 (3) 最终用户的信用保证。LNG进口项目的信用将有赖于最终用户的财务能力以及最终用户、运输方和产气方之间的购气“照付不议”和输气“照付不议”的承诺，购气方的信用差会影响项目的可行性。因此，在当前的“照付不议”合同的签订时，LNG产业链中的供气方一般都会要求最终用户为长期承诺提供信用保证。 在具体操作中，为平衡买卖双方的义务，应在合同中将“照供不误”与“照付不议”进行“捆绑签订”，任意一方违约(不可抗力除外)都应当根据合同法第113条的精神对受害方承担完全赔偿责任。另外，在“照付不议”合同中还涉及到“照付不议量”的确定、合同标的“气价”的确定、质量和计量标准问题以及不可抗力范围的界定等等，这些问题都往往都是双方谈判的焦点，应该在合同谈判中引起足够重视。以“照付不议”合同机制承诺长期用气，对LNG下游市场的开发具有重大意义。但“照付不议”合同的签订需要一定的先决条件，要有需求推动的LNG下游市场，要有基于市场的合理定价机制(即气价是根据天然气相对于污染燃料的市场价值确定的)。因此，我国在发展LNG时应该考虑到采用以市场为基础的净值回推定价方法而放弃