重庆地票制度对长沙土地管理工作的启示.doc

重庆地票制度对长沙土地管理工作的启示一：“地票”概念之厘清重庆“地票”制度自从2008年12月4日在重庆农村土地交易所进行第一次公开拍卖至今，已经走过了九个年头，现已成为重庆农村土地交易所的主要交易品种，交易频次、交易价格和交易量稳定上升（见图1）。外界一直对重庆“地票”制度聚讼纷纭、热烈讨论，但与此同时仍有很多人对重庆“地票”制度的涵义不甚明了，因此在探讨相关问题之前，有必要对“地票”之概念予以澄清。（图1）（1） “地票”背景重庆“地票”制度是2008年重庆市建设城乡统筹实验区提出的十二个具体措施中的一条，主要是以农村土地交易所为依托，通过“地票”制度进行城乡土地资源的统筹。之所以要进行城乡土地统筹，其迫切性在于，当时的重庆与绝大多数中国其他城市一样，面临着城乡二元土地制度的困境：我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地，而农村土地的使用权也不能自由流转。宪法第十条“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，土地管理法第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。而如果鼓励外出农民将宅基地复垦为耕地，从而在坚守18亿亩耕地红线时腾出建设用地指标，形成地票后到市场公开交易，这就巧妙地绕过了农村宅基地不得流转的法律限制，为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道，也有利于耕地保护。但显然这属于打了土地管理法第六十三条的擦边球，因此“地票”交易的平台载体土地交易所，被特别限制“地票”交易只能在重庆市范围进行。（2） “地票”运作流程“地票”运作流程大致包含以下几个关键步骤：第一，农民申请。经村集体三分之二成员或三分之二成员代表书面同意，闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地可以成为立项申请的标的，区县土地行政管理部门同意后，可以组织复垦。 重庆农村土地交易所管理暂行办法第二十一条第四款“凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料”。 第二，土地管理部门验收。村集体或村民复垦土地经土地管理部门严格验收后，腾出建设用地指标，并由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。 第三，地票交易价格确定。在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，市土地行政主管部门制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。 第四，土地交易所交易。农村土地交易所固定交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人公开竞价，地票交易总量原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。第五，地票交易收益分配。原则上在抵扣成本后，地票交易价款的85%归农户，15%归农村集体经济组织用于新农村建设。 重庆市地票管理办法第二十九条第一款“农村宅基地及其附属设施用地复垦的，单户交易总面积未超过667平方米的部分，地票净收益的85%归宅基地使用权人，15%归农村集体经济组织；超过667平方米部分对应的地票净收益全部归农村集体经济组织。但是，单户复垦交易的宅基地证载面积已超过667平方米的，宅基地证载面积部分对应收益的85%归宅基地使用权人，15%归农村集体经济组织，其附属设施用地对应的地票净收益全部归农村集体经济组织”。第六，地票兑现。地票作为城市建设用地指标凭证，地票持有人可以凭票申请国家对某地块进行开发，并在“招拍挂”程序中与其他主体公平竞争，法律上无优先购买权。下图可以更直观地帮助理解“地票”制度（图2）（图2）二：“地票”制度之功能（1） 盘活农村闲置土地资源，提高农民财产性收益地票制度一大重要功能即是绕过农村集体土地直接流转之法律限制，以“地票”为中介使得农村集体土地在事实上得以流转。农民进城务工之后，大量的宅基地被废弃，既未转化为耕地，又不能流转，是土地资源的极大浪费。而农民复垦实际上一举解决了这两个问题：既增加了耕地，又进行了流转，使得闲置的土地资源充分利用起来，也增加了农民的财产性收益。重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益，这也是近几年重庆能够完成数十万户农村危旧房改造和高山生态移民扶贫搬迁的基石。在笔者看来，“地票”制度也可以理解为一个从政府看中了一块集体土地后方可拆迁、政府未看中的集体土地即没有机会拆迁变为政府允许所有集体土地的用益物权人自行选择是否“拆迁”，这种模式变迁的关键一方面在于抹平了级差地租，给劣地使用权人以政策性优惠。在农村集体土地无法自由流转的现实条件下，政府征地一定是按照日后地块的市场估值从高到低按顺序开征，边远地区的农民很难享受到征地补偿款；即便农村集体土地可以自由流转，边远地区土地的市场估值也会比较低。但不同土地来源形成的“地票”在农村土地市场交易是一视同仁的，实际上是对近郊土地的“低估”和边远土地的“高估”，因此近郊农民不会有动力复垦，而边远农民会有较大的动力复垦，重庆“地票”制度百分之七十以上的供给来源于重庆渝东北、渝东南边远地区农民，即证实了这一点；另一方面实现了农村土地与城市土地的交流，是大城市反哺大农村的重要举措。（2） “先补后占”，充分保护耕地在过去的“征地”模式下，流程是先征用集体土地，减少的耕地日后再找个地方增加相应面积，以实现耕地面积不变，但如果不从农村闲置宅基地复垦着手，日后要增加相应面积的耕地并非易事，容易造成耕地面积的减少。“地票”制度是先复垦出验收合格的耕地，再置换出相应的城市建设用地，确保了耕地面积不会减少。（3） 缓解城市建设用地指标的紧张局面 笔者将“地票”制度理解为一个政府选择性拆迁变为所有农民可自主选择是否拆迁的过程，随着边远地区农民选择“拆迁”的增多，政府的城市建设用地指标也在增多，理论上指标增加值最多可以达到当年政府新增城市建设用地指标的百分之十，可以有效缓解城市建设用地指标的紧张局面。事实上重庆市在经济连续保持两位数增长的同时，房价还能长期稳定，与“地票”制度增加了土地供应是有密切关系的。三：“地票”制度之困境（1） 地方政府身兼多重角色，复垦土地质量存疑根据现行规定，复垦土地的验收主体为区县国土资源部门，验收合格后向市国土资源部门申请确认并核发指标凭证重庆农村土地交易所管理暂行办法第十九条第四款“区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证”。而复垦成本的支付者和复垦受益者也是地方政府，相当于地方政府身兼“运动员”和“裁判员”的角色，其并没有很强的动力去关心复垦耕地的未来利用，而可能更多考虑用复垦土地换取建设用地指标。虽然重庆市地票管理办法对复垦土地的质量标准有界定，也规定了利害关系人的异议权，但是异议复核的主体仍然是区县国土资源部门，这种自我监督、内部监督不能真正起到监督作用重庆市地票管理办法第十四条“建设用地复垦后，形成的农用地应当满足农业生产的条件，土地质量应当达到以下标准：（一）有效土层厚度不低于40厘米，砾石及瓦砾含量不超过15%；（二）耕地平均台面坡度不超过15度，园地不超过25度；（三）生产道路通达，排灌沟渠畅通，与周边农用地集中连片；（四）田埂、土石坎结构坚实平整”，第十五条“验收合格的，区县（自治县）国土资源主管部门应当组织乡镇人民政府、街道办事处将复垦项目实施前后相关信息进行公示，公示时间不少于7日。公示期内利害关系人有异议的，区县（自治县）国土资源主管部门应当会同乡镇人民政府、街道办事处在7日内组织复核”。而且复垦成本包含退地工作经费、建筑物拆除工程费、土地平整工程费、农田水利和田间道路工程费等一系列名目繁多的费用，这些费用的收费标准目前并不具体透明，留下了寻租空间。（2） “地票”持有人无竞买优先权，权利难体现2008年出台的重庆农村土地交易所管理暂行办法规定了“地票”可以增加等量城市建设用地，由地票持有人申请，政府审批通过后地票持有者和其他开发者成为平等的竞争者。但地票持有人并无同等条件下优先购买的权利，竞拍失败的话只退还本金。如是，则地票持有人的权利何从体现？如果说地票持有人作为某地块开发的申请人，前期已经做过充分调研因而有信息优势的话，那么其他企业也完全有可能对该地块进行充分的前期调研，这并非地票带来的优势而属于平等的商业调研、商业竞争的范畴，因而也无从调动地票竞买人的积极性。2015年底出台的重庆市地票管理办法 重庆市地票管理办法第三十三条“新增经营性建设用地（含商业、旅游、娱乐、商品住宅等用地）办理农用地转用手续的，应当使用地票。其他新增建设用地可以使用地票办理农用地转用手续”。则规定新增经营性建设用地办理农用地转用手续的必须使用地票，将购买地票的行为从一种可选择的权利变为义务，相当于设置了一道行政许可的门槛，虽然短期可以保障地票交易的活跃，但毕竟是一种用行政命令干涉市场的强制行为，如果不能完善激励机制，从长远来看是难以保障地票交易活跃性的。（3） 推广复制存在法律障碍 重庆“地票”制度的要点在于抹平了级差地租，惠及边远地区农民，也增加了城市建设用地的供给；实质则在于实现了农村集体土地的流转，是对土地管理法第六十三条事实上的突破。而重庆之所以能在国家对农村集体土地流转限制颇为严格的背景下取得这一突破，重要背景是重庆作为直辖市，拿到了国家城乡统筹实验区的政策，因而可以先行先试，在土地这一层面试行“城乡统筹”。而其他省市如果有意推广复制这一政策，面临的法律障碍就是土地管理法第六十三条。四：“地票”制度对长沙土地管理工作的启示由前述可见，长沙借鉴重庆的“地票”制度面临着阻碍。但这不妨碍长沙土地管理工作者从重庆“地票”制度中获得一些思路上的启示：第一，农民进城务工后，闲置的农村集体土地应当想办法“动”起来。与重庆一样，长沙也有着广大的农村地区（长沙总面积11819平方公里，其中城区面积仅2185平方公里），也有着大量进城务工的农民（2016年末长沙市常住人口764.52万人，市区人口即有411.64万人）， 农村地区人均土地面积远远超过城市【农村人均土地面积为（764.52-411.64）/（11819-2185）=27.3平方公里/万人，城市人均土地面积为2186/411.64=5.3平方公里/万人】。青壮年农民进城务工后，老人和小孩无力利用土地，留在农村的集体土地大量闲置。长沙有的村落，比如浏阳龙伏镇万余平米的沈家大屋已经成为“空心村” 详细资料见/travel/message/2012-10-30/152722907.html。，一方面是天量农村集体土地资源的流转不能、闲置、废弃、浪费，另一方面是城市建设用地的节节高攀、耕地红线步步逼近，即使长沙拿不到城乡统筹试点实验区的政策红利暂时不能搞“地票”制度，也应重视农村集体土地资源闲置的问题，从其他维度想办法让农村集体土地“动”起来。比如江浙地区的土地置换，用宅基地复耕置换出建设用地需求，不使用“地票”，也不在农村土地交易所进行交易，但客观上起到了类似效果。江浙地区的土地置换限于镇域和县域，意义不是很大；长沙也可以从乡镇和县城开始试点，如果能在此基础上逐步扩大土地置换的范围，实现省域内的跨市置换，就非常接近于实现地票制度的功能了。 第二，政府机关在土地管理工作中已经发挥并将继续发挥重要作用。重庆“地票”制度中，重庆市政府承担着城乡统筹实验区整体规划、推出“地票”政策