国外水务行业管理经验-总结.doc

法国一、 水务市场运营模式法国城市水业模式是在保留产权的公有性质前提下，通过委托经营合同引入私营公司参与水务设施的建设和经营。法国水务市场业务管理主要有三种模式：第一种是地方政府对整个水务系统负责，是一个市长/镇长和市镇委员会都参与其中的直接管理体系；第二种模式是邻近的各市镇间建立起联合经营的水务企业，共同分担投资的沉没成本。这种模式依赖于规模经济，使公共供水企业获得更高的效率；第三种模式是一个委托经营体系，地方政府允许私营企业进入水务市场，对供水和污水处理进行运营管理。目前，委托经营是法国最普遍的水务管理模式，在供水管理方面占75%，污水处理占35%，这个比例逐年增加。只有少数地处农村的市镇政府保留直接管理的办法，负责投资和经营。法国的委托经营管理建立在整套合同形式之上，根据合同类型的不同，可分为承租经营、特许经营、法人经营和代理经营四种。租赁合同经营业务占私营水务市场的60%，特许经营占30%，其他占10%。无论采用何种委托经营方式，私营公司只有使用权。法国水法明确规定水是国家共同资产的一部分，政府承担水资源的管理职责，并对私营水务公司进行监管。承租经营。地方政府自行筹资建设水厂和管网，然后把这些基础设施的管理权托付给私营水务企业。承租合同的期限通常为10-12年，私营伙伴享有部分的收费作为回报。特许经营。私营水务企业承担全部的投资和经营管理费用，负责设施更新和维护支出，独立承担风险，特许经营合同到期时未完全收回的资本投资由市镇当局给予相应补偿。这种模式从其出现至今已有一个多世纪的历史，经历了充分的考验。特许经营是私有行业参与程度最高的形式，期限通常达到15年甚至30年，私营商在该期限内对资产拥有所有权和经营权。法人经营和代理经营。地方政府保留对水务基础设施的控制权，对水务系统的运营和维护有不同程度的直接责任，承担所有的商业风险，负责固定资产和流动资产的融资，并确定向用户征收的水费。私营企业作为管理方只负责管理自身员工并保证高效服务。目前，法国除了个别大中城市外，一般只有小型乡镇采用这两种管理模式。以上四种委托经营管理模式的实质为国家公共财产归私营企业管理。受托期间，私营企业拥有使用其设施设备的权利；经营期满后，所有设施均归国家所有。在实际操作中，不同模式的界限并非十分明确，许多合同常常是几种方式的混合体，体现了委托管理方式的灵活性和适应能力。法国水务行业的四种委托经营模式比较如下表所示。法国四种委托经营管理模式比较表委托经营管理合同特许经营承租经营法人经营代理经营投融资负责方私有水务企业地方政府/公共部门地方政府/公共部门地方政府/公共部门运营成本融资负责方私有水务企业私有水务企业地方政府/公共部门地方政府/公共部门所有制形式公有公有公有公有管理方私有水务企业私有水务企业私有水务企业私有水务企业财务风险（企业角度）高中低低委托期限20年10-12年合同合同水价制定合同合同地方政府/公共部门地方政府、私营企业企业报酬征收用户水费征收用户水费固定收入固定收入/绩效奖金目前，法国约30,000个供水和污水处理系统中，48%的供水系统和62%的污水处理系统由地方当局直接管理，但其供水量只占全国总售水量的20%；私营水务公司占主导，向80%的人口提供饮用水并负责废水的收集和处理。20世纪80年代后，经过重组，法国主要有3家私营水务公司：苏伊士、威立雅和萨尔，几乎垄断了除市镇公有水务公司控制以外的所有市场份额，而且有足够的财力和人力将其业务拓展到海外。二、 水务行业监管体制法国在1964年颁布水域分类、管理和污染控制法(即水法)，1992年对水法进行了修订。法国水法明确规定“水是国家共同资产的一部分”，全国水资源的管理职责由政府承担。法国的水务管理属于协商式模式，由国家、地方社区和用户三方面共同管理。与其中央集权的政治体制相对应，法国水务实行国家-流域-地区-地方四级分权管理制：在国家层级上，水资源委员会负责全国水资源政策的制定以及法律法规的起草，环境部主要负责全国水质和水环境保护，监督水资源管理；流域一级上，各流域委员会负责制定所辖流域水资源开发和管理的总体规划，由流域水资源管理局负责执行，以管理和保护水资源；在地区一级，针对支流流域，设立地方水委员会，负责起草、修正支流流域水资源的开发与管理方案，更为详细地确定水资源的使用目标，并监督执行；在地方一级，市镇直接负责供水及污水处理工程等项目立项、资金筹措、水价及运行管理公司的确定。法国对水资源的开发、使用、保护和管理都遵照如下原则：（1）按流域统一管理原则；（2）多目标综合利用原则；（3）水生态系统保护原则；（4）国家公共主管部门和流域开发者（水务局）协同制订水开发总体规划和实施方案；（5）以水养水、专款专用的原则，用水户和排污者必须付费；（6）统筹规划原则，制定中长期规划，并确定流域投资优先项目。下面分别从市场准入监管、水价监管、环境监管和饮用水质量监管等方面对法国水务行业监管内容进行分析。1、市场准入监管法国水务行业的市场准入，地方政府可选择的管理模式有直接管理和委托经营管理两种。对于公营水务公司，政府一般通过计划合同的方式进行监管。对于私营水务公司，政府则主要采取出租合同和特许合同进行监管，实现了政府与企业责任的合理分摊。法国水务运营模式的特点是强化了准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本，确保水资源和水务设施的政府控制权。委托经营中，地方政府通过招标选择报价最低的私营企业作为水务服务经营者。政府与中标企业之间的关系以委托合同进行订购，合同中明确规定受托企业在约定期限内的特许权，并在利益平等的条件下规定双方的权力和义务。公用事业管理部门不干涉企业的日常管理。地方政府具有对合同执行情况的监督权。私营企业的行政和财务都要接受司法机构的监督。特许经营期满后，所有设施设备归属国家。2、水价监管法国政府在制定水价时主要遵循以下两项原则：一是成本补偿原则，即水价应覆盖供水和污水处理等服务所需的成本。二是排污者付费和治污者补偿原则。水价结构由两大块构成：水费和水税，水费用于弥补提供水务服务的成本，水税主要用于补偿水环境改善、农村供水系统开发等方面的投资支出。其中，污水处理费和税费由国家及有关管理部门制定，供水费由市镇制定。具体水价构成如下图所示：法国城市用户水价结构图水价的制定还要考虑两方面的影响因素：一是不同流域的水资源可利用量及水质状况。二是人口密度和需求弹性变化、供水成本以及污染程度和污染处理成本。此外，法国投资者在决定投资建工程时，首先考虑的是如何收回投资成本和利息，而投资成本和利息的回收是通过收费实现的。一般投资者先同供水公司和用户(代表)等协商提出一个拟定价格(建设项目的基本价格)，用户同意接受才开工。这种价格是经过算账，以工程投资方、供水公司和用户三方共同签署合同的方式确定下来。因此，法国存在多种类型的水价，不同地区、不同城市、不同用户间的水价差别很大。总体上，私营公司供水水价高于公营和混合经营型水价，而城市供水价较农村供水价约高42。法国在水务行业中推行委托经营管理模式时，水价的确定权掌握在市长手中，但制订过程是一个多方面协商、民主对话的过程，水价听证会是常用的方式。市长有权召开听证会，由市政当局、供水单位、用户代表三方参加，通过民主协商的方式拟订水价方案，最后由市长综合各方面因素拍板决定水价。在水价监管上，法国对水价实行动态管理。由地方政府选择生产经营商，通过签订五年一度的委托合同，用协议方式规定期间的供水价格和服务标准。合同期满后，再根据供水单位的经营状况，按照法定的程序重新制定新的价格。水价调整前，供水单位的财务盈亏既要上报主管部门，也要向社会用户公布，其中调价的条件、原因、用途以及扩大投资或维修、更新、改造的计划都要让社会及时了解并充分监督。因此，一般来说，法国的水价是当地供水所需费用的精确反映。水价的执行方式有三种。第一种，在委托管理模式下，与政府签定了出租合同和特许合同的私人供水公司，直接负责向用户收取水费。不过签定出租合同的私人公司须把一部分水费返还给政府用于投资。第二种，在政府水管局直接管理模式下，由市镇政府或联合工会负责供水服务的运行管理，由收费员向用水户寄送帐单进行收费。第三种，是市镇政府和私营公司结成供水联合体，共同执行，用水户与供水联合体的经济关系是凭水帐单付费和回收投资成本。3、环境监管在所有地方团体和各阶层用户的参与下，法国的水环境政策由国家制定。自来水输配及污水、雨水收集和处理，隶属于单一城镇或多个城镇联合的机构管理。法国的反污染政策比较成功，所有超过2000人口的市镇都须建立污水处理厂，城市的污水处理目前已经达到95%以上。自来水输配行政管理机构和污、雨水收集处理管理机构其管理模式可以是单一职能，即仅限于水务管理。也可以是多职能的，涉及多项公用事业，如水务、固体废物、交通、教育及体育设施等。取水与污水排放许可方面，一个流域内，流域委员会所在大区的行政长官负责水资源执法和管理。地方政府（省政府、大区政府）负责其各自职责范围内对水资源（包括地表水和地下水）的开发利用进行审查。任何可能有害健康、安全、会对水资源和水生态环境产生严重影响、不利水体自由流动或导致洪水灾害频繁的有关活动都必须取得行政上的审批许可，其他没有危害的活动也必须做出无害声明。发放许可证之前也必须经过公众质询。水污染治理方面，法国于20世纪70年代以来开始大规模的水污染防治工作。1971年编制了第一个全国河流污染清单，同时制定了有针对性的污染管理条理。到1995年，法国已有85%的家庭住宅与下水道及污水处理系统相连，生活污水得以处理。法国政府要求所有市镇在2005年之前建立起符合欧盟标准的污水处理系统。对于污水不能达标地区，政府将征收治理费以促进这些地区尽快达标，并彻底解决水源污染问题。排污费征收方面，法国实行谁污染、谁付费的政策。对工农业用水，流域管理局完全根据废水排放量及污染程度收取费用，达到排放标准可以不付费。对于家庭用水，则在水费中增加了污水治理费、水资源保护费等相关收费项目，且比重呈增长趋势。由此获得资金全部用于水污染治理。排污费由流域机构管理，一方面直接用于投资建设污水处理厂，同时还采取了根据除污效率即业绩决定补助金额的管理形式，取得了一定的实效。1999年，法国政府着手制订了治污行动综合税收（TGAP）计划以提高污染税的比例。普通污染税由此前的仅针对气体排放与污染管理活动扩充到水和农业污染税收中。4、饮用水水质监管对饮用水质量的管理是法国水务行业管理的重要内容。法国从水源取水到使用后排放，在每一个环节都进行严格的监测，全国设立了2000多个监测站，制定了符合欧共体要求的63项用水指标。对政府职能部门而言，无论是居民用水还是企业用水，其水质的检测报告都向社会公布。法国规定水务公司须对污水进行处理，即水生产和水处理都由一个公司经营。水质净化处理过程需要进行3次水质监测：前2次以保证向用户提供安全、卫生的自来水为目的。后1次用以保证污水达标排放。水务公司24小时接受用户的电话反馈，发现问题及时处理。三、 水务行业投融资模式法国城市饮用水供应和排水道、污水处理厂及供排水科研等水利工程投资全部由政府负担，政府通过财政预算、补贴或长期贷款筹集资金。农村饮用水取水工程由政府与用水户联合投资，投资来源包括受益区所交水费、贷款和捐赠基金等。灌溉工程一般由自筹解决投资。在私人水道上修建的水利工程由受益者分摊投资。重大水利工程项目由区或区下属的行政区域流域水资源管理局投资。重大灌溉工程的投资由国家负担全部或一半。法国水务资本投资的资金筹集方式因管理方式不同而有所差异。在承租或市镇公有水务公司管理方式下，市镇当局和联合工会必须共同筹资来新建和改造基础设施。在特许经营方式下，私人公司必须依靠市场机制为投资需求融资，而不能依靠公共资助的渠道解决。1、政府补贴与贷款为避免水价过度上涨，法国市镇公有水务公司的投资成本通常由大规模的政府补贴补偿。补贴可以来自各级政府，也可通过水资源管理局或国家供水系统开发基金拨付给各市镇水务公司或市镇联合水务企业。主要包括：（1）各级政府拨款与贷款通常以补贴的形式从政府财政预算中拨款，或者发放低息贷款。（2）流域水资源管理局补助与贷款流域水资源管理局代表国家接受地方省区上交的部分税款，征收水税和污染税，收取资金大部分以补助和贷款方式提供给地方政府，用于水资源开发计划、污染防治计划、水质改进计划、人员培训等的开支。目前，流域水资源管理局采用了新的管理形式，即根据效率与业绩决定资助金额。（3）国家水基金法国设立了专门的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企业可从水基金获得利率为2%的专项低息贷款，用于污染治理。国家水基金的来源主要包括供水费占51%，排污费占30%，水董事会会费占12%，国家供水系统开发基金占1%。国家水基金在一定程度上缓解政府面临各方资金需求紧迫的压力，并可在地方或企业进行水环境治理时提供资金帮助，对水资源管理从恶性循环向良性循环转变起到一定的促进作用。其中，国家供水系统开发基金是全国性的联合基金，来自输配水的税费，由法国农业部设立并负责运营。用于帮助较小的城镇和乡村发展自来水输配管网及污水收集管网的建设，以弥补其因为人口稀少，税收不足而造成的财政困难。目前法国平均水价中大约2%支付给国家供水系统开发基金。2、资本市场融资整体来说，政府补贴在水务公司整体资金来源中仅占较小份额，公司巨额投资所需资金更多地需要依靠其实力和市场途径予以解决。法国三大水务公司都是上市公司，因此股权融资是其主要的融资渠道之一。其次，三大水务公司依靠项目融资等方式也可融入长期贷款。所以，资本市场成为法国私有水务公司更主要的融资渠道。四、 法国模式评述总结法国水务领域改革的做法与经验，有以下几方面的启示：运营模式方面，法国的水业改革回避了产权的改革，保留了产权层面上的最终公有，选择了通过私人公司在水业设施经营层面上的引入来提高运营和管理水平。私营行业参与后，法国水业市场由几大水业集团在有序竞争中分享，保证了竞争的层次和质量。许多城市的委托经营合同取得了良好的效果，表现在供水服务质量的提高、供水覆盖率的增强、水价下降等方面。一定程度上这些绩效来源于裁减冗员、优化内部组织管理流程、完善激励机制等。私营企业的参与为这些必要的改革提供了契机，使之得以按照公司法运营。投融资方面，法国政府通过与私有公司签订合同将部分投资责任转移给受托公司，社会资金的进入弥补了财政投资的不足，为基础设施的建设、维护、更新与改造投入了更多资金。同时也增强了水务服务的稳定性与安全性，促进了行业可持续发展。此外，政府也通过拨款、补贴、贷款以及设立水基金等方式，来对水务行业进行补贴。其中，国家供水系统开发基金从水费中提取，用于边远农村地区的市镇水务系统建设，这为我们提供了一个良好的借鉴。水务管理方面，以流域为单位的水资源统一规划、开发利用和管理保护，促进了水资源的优化配置，有效地保护和充分利用水资源。 法国实行国家-流域-地区-地方自上而下的四级分权管理制，监管职能划分明确。体现出监管的全面性和系统性，又为各层次用户共同参与管理创造了条件，真正建立了有效的监督管理机制，成为当前国际上较推崇的做法。此外，协商对话是法国水资源管理的重要特点。水务行业中，国家、地方和用户同为管理主体，公众的监督与参与受到制度保障。水价政策的制定就是在国家宏观政策的指导下，采用民主对话的方式及水价听证会制度，通过各流域委员会与用户协商，确定水价标准。 协商对话原则确保水管理政策的制定经过地方政府、各类用户以及自然保护协会等的协商，以实现对水资源的全面综合管理，保证对各类用户提供满意优质的服务。 市政公用环境设施授权私营管理的法国模式有多种合同形式，灵活多样，能适应多种情况。20世纪80年代末到90年代初的私有化大潮中，许多发展中国家选择把城市水务设施私有化。根据世界银行报告，在私营行业参与形式中法国模式比英国的完全私有模式更受欢迎，不过在发展中国家的委托经营合同中，数量最多的是特许经营合同。法国模式在发展中国家的应用也存在一些不尽人意的地方。作为以盈利为目标的私营公司，作为合作方更多选择到相对富裕且稳定的大城市进行投标，而对二线城镇不够热心。27英国一、 水务行业私有化过程1、成立十大流域水务公司1989年9月，英国政府剥离原英格兰及威尔士地区水务局所承担的政府管理职能，经过民营化改造重组10大地区水务局，成立10个大型流域性水务公司，提供供排水服务，同时保留原来的29个供水型小型水务公司。十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分，在获得政府颁发的取水、污水许可证后自主经营，自负盈亏。同时，为了弥补过去投资不足、同时实现吸引水务行业投资者的目的，政府取消了水务公司共计76亿英镑的债务，为其注入23亿英镑的资金（这笔资金被称为绿色嫁妆），并豁免了120亿英镑的资本税。尽管这次私有化实行的是产权全部剥离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为25年，25年之后是否需要延期将由政府评估决定。2、十大流域水务公司上市英国的水务行业私有化主要通过公开出售10个供排水公司的股份来进行的。私有化之初政府保留5年少量的黄金股份（目的是防止个人或个别公司掌握股票投票权，避免恶意接管，维护水务行业的稳定性），剩余股份公开发售，并于1989年11月将水务公司的股权上市交易。上市后，十大流域水务公司发展为集团公司，将水务服务转移给了持有服务许可证的子公司经营。私有化没有不会改变原水务公司的供水区域，各流域水务公司提供区域内取水、供水以及废水的收集、处理和排放等服务，都成为供排水一体化的地区垄断者。其他小型水务公司仍继续为原有用户供水。3、水务行业并购、重组和整合1995年1月起，政府出售了其持有的水务公司股票，实现了从私有化的水务公司中完全退出，扩大了水务公司股份在资本市场的活跃空间。同时允许集团公司出售其下属水务公司，自由实施兼并、并购与重组计划。结果是小型水务公司从原来的29家减少到今天的13家，十家流域水务公司仍然存在。为了保护用户的利益，英国政府对水务行业的并购、重组和整合实施适当的监管。二、 水务行业监管体系在剥离原地区水管理局承担的政府管理职能并将其私有化的同时，英国政府建立了一整套监管体系，其基本架构是三部管制法规：1989年的水法、1991年的水产业法和1991年的水资源法，将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门。将原国家河流管理局并入环境署（Environment Agency），具体负责环境保护方面的监管；新成立供水服务办公室，负责经济和社会方面的监管；新成立饮用水监查署，作为饮用水水质的监管单位。、经济和社会方面的监管OFWAT作为一个独立的水务经济监管部门来履行对全英水务行业的经济监管。管理权由水务监管局局长行使，局长是英格兰和威尔士供水和污水处理行业的经济监管人。OFWAT的职责主要有：保证水司的供水功能能够正常运行；精确制定最高水价使水司能够正常融资；保护消费者利益；促进经济效率；促进有效竞争经济监管包括三个方面的规制，结构规制、价格规制、交易规制。结构规制。包括几方面内容：（1）用法律明确供水承担者（Under taker）的权利和义务；（2）用许可证制度授权供水承担者；（3）最大限度的引入竞争机制，完善有关竞争制度安排。价格规制。英国水价的制定基本上按照市场经济条件下的投入产出模式运作，基本水价大致根据供水和污水处理服务的成本核算，然后根据投资回报率和通货膨胀率加成确定。英国的水价五年一规划，年年可调整。这种调整一方面根据市场需求和经济运行状况（如通货膨胀）；另一方面根据水务企业的投资变化（如提高服务标准或扩建工程等），以便更好地反映服务成本的变动。英国政府制定的定期价格评审制度（Periodic Review）是其价格规制的核心部分，包括三个方面的内容：第一，水价随着物价变化而调整。水务监管局每五年对水价上限进行调整，调整的基本公式是：RPI+K+U。（RPI是零售物价指数；K是为履行正常供水服务功能必须在通货膨胀率以上增加的费用，由水务监管局根据通货膨胀变化并考虑水务公司投资成本、运行效率及运营利润确定；U是前些年未承兑使用而余留的K值（例如，Northumbrian公司2005/2006年度水价实际增长了9.92，而水务监管局为其设定的价格上涨幅度为9.95，其中0.03的差额，也就是U值，就结转到2006/2007年度的水价中，这就意味着Northumbrian公司在2006/2007年度的水价上涨幅度可以比水务监管局确定的上限高出0.03）。第二，水价制度设计考虑了未来外部环境的变化（主要是投资需求）对企业投资和成本的影响，减少外部环境不确定性对企业经营的不良影响。第三，在价格执行期内，如果产生定期评审时未预计到的某些须由水务公司承担的法定义务（如遵守新的环保标准进行的额外资本投资），并且所涉及的义务对水务公司的经营和财务状况造成实质性影响，水务公司可要求价格上限以外的价格调整补偿。交易规制。大多是围绕供水企业的股权进行的，主要目标是为供水企业扩大融资渠道，降低企业之间交易成本，完善市场机制。同时OFWAT还对交易的内容进行严格监管。交易规制的主要内容包括:（1）以特殊的政策完成新老划断，低价出售国有资产，并给予一定的政府补贴和税收优惠，启动行业私有化；（2）调整供水企业的会计准则，降低水价上涨压力，英国水务私有化改革以后，一个重要的变化就是引入了与公用事业相适应的基础设施更新会计，该会计制度将地下管网看作永久维护的单一资产系统，地下管网不提折旧也不减值，以永续年金的价格确定基础设施更新收费金额水平，即，每年从利润中提取一项基础设施更新费，这样不仅可以降低投资对水费的压力、保障投资者利益，而且为水务服务在区域垄断的结构下形成行业竞争格局创造了条件；（3）对国际水务市场的股权交易进行监管，建立严格地评审标准以及权威机构审批程序。、环境监管作为环境监管部门，环境署除了履行对水务行业监管的职责之外，还承担着更大的职责，包括通过加强行业管理来保护和改善英格兰和威尔士的环境、防洪救灾、保护水资源以及改善野生动物栖息地。环境署负责保护和提高淡水（包括地下水和地表水）的水质，确保供水水质适合居民和生态系统使用；防止污染和对制造污染者进行处罚的责任；确保英格兰和威尔士的水资源得到适当利用。他们对当地的水资源进行监控，颁发取水许可证，对从环境中抽取的水量实施限制；制定长远的水资源使用规划，确保当地的水资源能够满足社会和环境在未来25年内的用水需求。水质监管在供水业实行私有化之后，1990年1月英国成立了独立的饮用水监查署。其主要职责是保护及检查英格兰及威尔士的饮用水质量标准并负责处理消费者投诉并调查与水质相关的事故。调查结果出来后，他们有权对相关责任公司进行处罚。根据水法有关条款，在英格兰和威尔士已实现了供水与排水一起管，水质同水量一起管，地表水和地下水一起管。英国水务公司必须按照政府水质条例中规定的标准向用户提供饮用水，若有公司未达到规定标准，则必须对自身系统进行改进，至于是长期还是短期改进，取决于问题的性质。如果监查署认为一些未达标行为系小过失或不可能再犯，可以判定不需采取进一步措施。监查署的职责并不仅限于执法，他们还会对一些好的供水方法进行鼓励。三、 投资政策和投资回收机制英国政府基本明确不再投资新建水工程，新的水资源开发资金明确由各水公司负责筹措，因此新水工程上马之前开发者必须考虑能否偿还投资。四、 英国模式评述英国水务行业改革是目前世界上最大、最全面的公有权向私有权转化的改革，总结其私有化改革的经验可以给我们众多有益的启示。英国政府在推行水务行业私有化时，有了清晰的目标，即为了解决水务行业的融资与效率问题。英国政府在进行国有资产产权出售的时候，完全不是追求国有资产的保值增值而从中获取多大的利益，而是通过机制的灵活设计，仅将当期的债务资本化，不仅有利于日后的定价,而且利用直接注资、税款返还等方法为水务企业未来的融资创造了有利的条件。全产权改革等系列制度促进了水务行业运营效率的提高和水务行业可持续发展。英国政府推行的流域性供排水一体化使得水务公司可以对服务区域内的水资源进行统一管理，从取水、供水到污水回收、处理均由一家公司提供服务，这样一方面可以增强衔接、提高效率，一方面也降低了企业违法操作的可能性，因为任何一个环节出现问题都会带来系统性的连锁反应。英国政府根据行业的特性和发展趋势，创立了一套涉及到经济、水质、环境和服务等诸方面的完整监管制度。监管体系完善，机构职能明确，监管技术与手段相互配合，行之有效。首先，监管者与水务企业的职责与工作界限非常明晰，透明的工作程序是英国监管制度的核心，也是英国与法国水务运行体制的重大差别；其次，监管成功的关键环节是确立了以绩效激励为基础的定价机制和相应的一整套的工作方法，通过这样的机制和方法，确定水价时，无需经过公众听证等繁琐和不确定的程序，并且用最高限价的方法让企业自行确定水价，体现市场经济的精神；另外，英国政府建立了与供水务行业的特征相适应的系列制度，如会计制度、估价制度、财务制度和并购制度等。这些制度都是围绕着保护公众利益、促进行业运行效率，提高企业的融资能力而展开的，这也是英国水务行业私有化的真正目的。英国水务及其他网络型公用事业的监管制度已经在英联邦（澳洲、新西兰）和其他南美国家推行。在科学的监管体制下，依靠有效率的运营模式和大笔投资，英国私有水务公司承担其良好的社会责任，提供了可靠和优质的服务，水务行业也变成一个收益颇丰的行业并在20世纪90年代获得了巨额利润。但在英国模式下，尽管投资人在私有化初期获得了巨额收益，但从长远来看水务行业的获利能力会逐步萎缩。完全私有模式短期内可以显著提高效率，长期而言却存在如何监管垄断的问题。而且这种模式只适合资本市场发达的地区，并且要求有稳定的经济环境，不然水价最高限价的制定就变成了猜谜游戏。美国一、 水务市场运营模式美国水务行业的所有制结构为公有、私有并存但公有制占主导地位的格局，公有比例占85。美国国家政策咨询机构国家科学院在其历时两年的专题研究报告水务私有化：问题和经验评估（2002）中认为：在美国，能从私有化中获益最大的模式是保留公用设施产权仍为国有，将公用设施的运行承包给私人公司，即外包运营权模式。美国水行业市场化的主要模式是外包运营权（ContractingOut）。其成功之处是它即降低了水价的运营成本，减少了财政补贴，又避免了出售水行业国有资产这一敏感话题，融资成本低，退出机制简单。在具体运作上，美国公用事业私有化采用外包运营权模式的特点是政府负责投资和拥有公用设施产权，将公用设施的运营维护以至管理权以服务合同的方式外包给私人公司。对公用设施新增的投资可以仍由政府负责，也可以根据需要部分允许私有公司投资。私有投资将按照合同约定进行详细计算，以确定其投资与运行效益和成本的关系。合同期越长，私人投资机会越大，获取的利润也越大。但在确定合同期时，期限越长，不定因素越多，计算和确定合同方的利润情况就越难。因而最早美国的合同期限很短，最多5年。近些年随着法规、政策的不断完善和政府经验的积累，联邦政府已将合同期限放宽到20年。 对于新建设施的私有化运作类似于外包运营权，即政府负责投资并拥有产权，通过招投标将新设施的设计、建设和运营（DBO）总包给一家公司。这家公司根据合同要求按有关技术标准负责新设施的建设和建成后的长期运营。这样可以控制新设施的建设成本，并节省建成以后的运行费用。新设施的建设成本风险由这家公司承担。 二、 管理体制美国虽然没有全国性统一的水法，但其法制建设比较完善，法律对于水资源开发利用和管理的每一个环节都有较为详尽的规定。联邦环保局（EPA）主要依据法规安全饮用水法、清水法进行管制。美国在水务建设上高度强化政府行为，其城镇供水管理体制大致可分为三级管理：联邦、州和地方，并主要由州一级政府负责。联邦政府作用主要是制定政策、法规、规划并监督实施，同时也负责重大水利工程的建设与管理。州一级的管理机构因地域、人口、水资源及其分布等自然和经济社会情况不同，差别很大。下面以加利福尼亚州为例进行说明：加州位于美国西部，面积41万平方公里，北部水量充足，州内主要河流均位于加州北部，而80%的用水户则在中部和南部。为解决南部缺水问题，州内修建了大量的供水工程，其中有闻名于世的跨流域调水工程北水南调工程。与此相适应，管水的机构也较多。与供水有关的有加州水委员会、加州水资源管理委员会、加州水资源局和加州公用事业局。水委员会负责研究水的政策问题；水资源管理委员会负责管理水权，发放排污许可证，帮助州内各地区制定水质管理规划；水资源局负责水资源工程规划、设计、施工和运行，管理与水有关的公共安全，包括防洪调度和大坝安全监测等；公用事业局负责水价审批。除此之外，加州还有两个地区性的水管理机构。一个是东海湾大都会水管局，负责旧金山湾地区15座城市，800平方公里范围内约110万人口的供水工作；另一个是南加州大都会水管局，负责解决南部沿海缺水地区6个县，13000平方公里范围内约1600万人的生活和工业用水问题。地方包括县级和市级，因联邦、州和地方之间没有任何隶属关系，地方的管理机构根据需要设立，没有统一固定的模式。许多地方的水管理机构（一般称为水务局），实际上是一个非盈利的服务实体，职能是制定供水工程建设或改造方案，筹集资金，建设和管理供水工程。董事会一般由用水户民主选举产生，总经理由董事会聘任，其他人员由总经理依法聘任，享受类似公务员的待遇。地方水务局和上级水务部门、下级水用户之间以水商品为纽带发生经济关系，原水供应方面，地方水务局相当于一个大批发商，它从州水管部门购买水后，售给下属的社区、市镇水务局或下一级的水批发商，多余的水可以向区外销售。三、 供水业质量环境管制对供水实行全面的质量控制：符合要求的水源和水源保护；收集井及收集系统的保护；符合要求的净水工艺构筑物和良好的管理维护；完善的配水系统和良好的维护管理；用户可获得饮用水水质资料和联系的渠道。美国实施向用户定期报告水质制度后取得良好效果。一般居民可在网上查到供水水质，水质项目的卫生意义及制订标准的依据，经常关心的水质问题的问和答等资料。除供水企业网站，EPA及自来水协会均有内容很全面的网站。EPA安全供水热线能迅速解决用户所关心的水质问题，另外遇到发生微生物有问题的水质，需立即通过各渠道全面地通知用户喝开水或瓶装水。美国十分重视保护水源。首先是立法标准高，政策配套。联邦清水法于1972年颁布实施，主要目标是使美国所有水体清洁到能养鱼能游泳的程度，不向水体中排放任何污染物。为此规定任何工业和生活废水都须经过严格处理，达标后才能排放。政府对各地修建废水处理厂给予一定的财政补贴。其次是执法严格。1998年，美国环保局颁布了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列的节水措施要求，如提供用户改装更换的成套节水器具，普遍安装水表，进行管网压力控制，供水记账，向用户提供信息和教育，进行用水审计，协助大用户分析用水的费用和有效性，提高绿化灌溉用水效率，制定干旱季节或紧急事故时的用水标准与法规等。四、 投资政策和投资回收机制美国供水与污水处理工程完全视市场需要而发展，工程投资采取科学的投资分摊方法。新建水利工程制定水价，将工程投资在各受益部门之间进行分摊，水利工程投资中的供水工程投资，一般都由用水户承担，通过收取水费来回收供水工程投资。美国几乎所有的调水工程和自来水设施都由政府筹资兴建，并负责工程的运行管理，以确保国家经济发展和人民生活对水的需求。资金方面则主要由政府提供长期低息货款或发行建设债券两种途径来解决。政府提供的长期低息货款，年利率一般为3%-4%，贷款的期限长达40-50年，建设期不付利息，比商业贷款利率(为7%左右)低2-3%。债券的年限一般为30年，利率为4%左右。购买债券的利息收入不用纳税，还可在证券市场上买卖，因而对投资者具有较大的吸引力。这些优惠性的投资政策，既保证了供水工程建设所需的资金，也为制定和实施合理的水价政策奠定了基础。五、 水价形成机制1、水价制定原则美国在水价制定上以不盈利为原则，但也要保证水务企业的全成本回收（包括制水、处理、贮存、配水和债务成本、资本支出、遵从监管要求提高带来的成本及其他运营维护成本）。无论哪种确定水价的理论，一般均将水作为无偿资源，仅以从用户回收水的储存、调节、输送和处理费用确定水价。在全成本回收的总原则指导下，美国供水单位在制定水价时还遵循用户公平负担原则、提高资源配置效率原则等，每个工程按照工程实施的主体单位不同制定相应的水价。2、水价计算方法美国水价制定方法有服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、边际成本定价和市场需求定价等，各供水企业可以根据自己的实际情况选择合理的水价模式。服务成本定价法：服务成本包括投资成本、管理成本以及运行维护成本等用于水资源生产的成本。当拥有公共事业的投资者同时又是供水者时，投资回报也应包含在价格构成中。这是公用事业行业中的传统定价方法，常被供水机构所采用。支付能力定价法：在这类定价机制下，对某些用户群体或某些类用水，实行的定价会比供给成本低，这时，收入差额可以通过电力销售等其他可能的经费来源或其他用户群来提供。支付能力定价属社会收入再分配的一种方法，一般只适用于那些不能支付供水服务全部成本的用户。在美国西部，这一定价机制在联邦垦务局项目中最为突出。机会成本定价法：在机会成本概念下，供水的收费是为了回收投资的实际成本，即同样的投资投到其他地方可能取得的社会价值以及由于实施现有投资计划而放弃的其他机会可能实现的收益。利用这种方式制订水价时，客户所能承受的实际水价可以通过其支付意愿和消费水量得以验证。机会成本是一种常用于公共投资的水资源开发项目，特别是由工程兵团和联邦垦务局建造的联邦投资项目的定价方法。边际成本定价法：边际定价制定的价格等于生产最后一单位供水的成本。最低供水成本通常随着后续水资源开发成本的日益增加而增加。有人推荐对供水采用统一定价作为调节消费和推迟资本耗费的手段，其定价应能够反映新增单位水资源的生产成本。近年来，为了合理利用水资源，促进节约用水，有些州的管理部门开始用边际成本计算水价。完全市场定价法：分散化的市场体系使得实际用户能够将其用水价值与其他人的潜在用水价值相平衡，价格可以随供给上下波动。美国水价普遍采用的是服务成本定价法，一般按单个工程定价。美国水厂协会（AWWA）颁布的定价手册推荐使用两种常用的服务成本定价法：基本额外生产能力定价法和产品需求定价法。基本额外生产能力定价法把系统成本分为基本生产成本、额外生产成本、用户服务成本和消防成本四类。基本及额外生产成本通过计量水价回收，用户服务成本通过固定的用户服务费补偿，而消防费用则通过财产税征收。产品需求定价方法是标准的公用事业工程定价方法，根据产品和生产能力分配成本和服务单位。产品成本指的是可变运营支出，而生产成本是指所有因用水需求而产生的其他资本成本和运营成本。2、水价制定程序美国制定水价制定水价的程序主要包括：提出申请、抗议或申辩、调查、召开听证会、做出决定。美国水价制定必须依据经得起检验的财务报表，并由水价决策机构（如公司董事会）审查新增设施的建设规划，由此做出财务现金流量表，然后依据一定方法对5-10年的水价作出预测，并依据当年的实际情况公正合理地确定供水水价。美国水价的确定权限大多数在董事会。董事会成员通常由中立的第三方产生，他们不在供水机构拿薪金，所以在行使权利时，能够保持公正的立场。供水企业在制定水价时，还必须举行公众听证会，使用户较清楚地了解水价的组成和调整水价的原因。有的地方（如瓦胡岛）还邀请社会中介机构（如会计师事务所）进行监督，提高了水价透明度。3、水价的调整美国供水工程水价一般随供水成本的变化每年都要进行调整，即每年根据工程支出情况进行核定。但年调整幅度不大，其主要原因一是供水工程分摊的投资数额清楚，工程建成即确定下来；二是管理机构人员比较稳定，因此供水成本每年变化不大，水价比较稳定。日本一、 城市供水概况政府职能部门为水道局，负责对城市供水进行规划和宏观管理。净水厂的建设及运行由净水厂自行负责，经济上实行独立核算，水价由当地议会核定，净水厂免交税，市民用水需交消费税。净水工艺由原水预处理、常规处理、深度处理、污水处理组成。管材基本上选用球墨铸铁管，其连接采用新技术，2007年东京管网漏损率控制在3.3。日本水业的重要特征是国有化。据了解污水厂的投资几乎全部来自国家补贴，地方下水道局负责污水厂的运营，向居民、企业收取污水处理费。而净水厂（自来水厂）的投资部分由国家补贴（了解的个别水厂约占50%），部分由地方政府投资，地方水道局负责运营管理。二、 管理体制日本的供水形式分为集中供水和分散单户供水两种，集中供水占96%以上。国家对用水人口超过100人和一日最大给水量超过政令中规定的基准的自来水进行管理，包括生活用水和工业用水。自来水的管理体制大致可分为三级管理：最高是国家，其次是都、道、府、县，第三级是市、町、村。 (1)国家一级的政府管理机构是厚生劳动省，管理的内容是供水事业的建设、运营、变更和停业的审批。管理的方式和手段是研究制订和监督实施水道法和国家关于给水事业的蓝图和指针。 (2)都、道、府、县一级的管理机构因地域、人口、水资源及其分布等自然和经济社会情况不同，差别很大。一般由某一政府机构按照地方法规规定对自来水进行管理，这一级政府一般修建和经营着大型供水厂，负责供水和管理到市、町、村以上。如京都府由企业局按照规定，负责对区内用水人口超过100人和一日最大给水量超过政令中规定的基准的自来水进行管理。管理内容包括建设、扩建、改造、拆毁等的审查批准。京都府一级修建和经营着宇治净水厂、木津净水厂、乙训净水厂等多处水厂，负责供应京都府城市人口的生活用水，但一般仅对主管网进行监测和管理，卖水到市、町、村。 (3)地方的管理机构包括市、町、村。因各级政府之间没有任何隶属关系，机构设置也无对口要求，地方自来水管理机构完全根据需要设立，没有统一固定的模式。管理机构职能是制定本辖区内自来水建设或改造方案，筹集资金，建设和管理自来水工程。 (4)自来水管理倚重行业自律组织。“日本水道协会”主要研究自来水建设的方针政策、技术规范、管理模式和水工业的发展趋势，促进和推广最新研究成果应用。与此职能相应，该组织的成员包括与此相关各行业，各层次的研究、管理和技术应用的机构以及人员等。协会的活动频繁灵活，涉及研究开发、技术培训、信息咨询、组织会议与经验交流、出版发行物等。其中仅出版物就有书籍、期刊、小册子、简讯、光盘等五种。其影响和作用是政府所不能替代的。三、 投资政策日本自来水法规定，国家对自来水事业进行管理、扶助发展的目的是为大众提供清洁、丰富、廉价的自来水，提高公众卫生水平、改善生活环境，因此自来水是投资大，回收期长，不盈利或盈利极为有限的基础设施和公用事业。日本的自来水事业原则上由公共机关运营，民营化的做法也在探