城市灾害应急管理体制研究.doc

城市灾害应急管理体制研究摘要：城市是人类赖以生存和发展的物质基础，城市灾害是个全球性的问题。当前城市灾害形势依然严峻，仍面临着来自多方面的挑战。首先阐述了城市灾害应急管理的定义，针对目前城市灾害的严峻形势和灾害损失现状，分析了城市灾害应急的重要性；通过对城市灾害应急管理体制的系统分析，指出了存在的主要问题，进而提出了可行性对策：必须构建统一的城市灾害应急管理体制，建立健全的应急管理机构，充分发挥各级政府的职能，完善应急预警。同时，提出要建立城市灾害管理信息系统和灾害应急指挥决策系统，完善我国城市灾害法律法规与标准体系，建成一个科学、系统、全面的城市灾害应急管理体制。Study on disaster emergeney management system in cityAbstract：City disaster is a global problem，and city is the material base，on which peopleS surviving and development relyAt present，owing to severe situation of city disaster，we have to face up to chaHenges coming from manyaspectsFirstly，aiming at severe situation and disaster loss in city，this paper expounds the definition of city disaster emergency management，and analyzes the importance of city disaster emergency；Secondly，city disaster emergency management has yet many problemsFurthermore the author puts forward feasible countermeasure as follow：setting up uniform disaster emergency management system in city，constituting emergency management frameworkexerting govemmentS eficiency，strengthening prewarning，construcdng management inform ation and colnnlanddecisionmaking systems about city disaster，perfecting city disaster law and rule criterionLastly，the authors pointout that it is urgent to establish scientific and all-around disaster emergency management system in cityKey words：city disaster；emergency management；emergency command；management system自然灾害、意外灾害、重大疫情、人为破坏、在城市越来越多地遭受着各种各样的灾害同时，我国许多城市却缺乏对突发灾害的有效应急体系，城市安全受到严重威胁。当前我国城市灾害应急管理迫切需要强化，我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻。在民盟中央举行的2003年城市灾害管理专家论坛上，民盟中央常务副主席张梅颖说，统计表明，我国有70以上的大城市、半数以上的人El，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但目前城市应对灾害打击的能力却十分脆弱，遭受灾害的损失也越来越重。张梅颖指出，“目前全国有639个城市有防洪任务，但达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27。灾害损失比GDP增长得更快。”中科院院士陈颞指出，“由于城市对交通、供水、供电、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强，城市中人口和财富的高度集中，使城市遭遇灾害时更具易损性。”我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程，目前城市化率已达到304，隐性城市化率已达到403。城市发展将进入快速增长期，但我国城市遭受灾害威胁的形势却十分严峻。因此，加强城市灾害应急管理建设，已经成为推进城市化进程的重要战略任务。目前许多城市对于各种灾害的防御和管理大多是垂直方式，缺少统一的协调体制。迫切需要强化和完善城市灾害应急管理体制，研究制定综合的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术预案，加快紧急状态立法进度，从根本上提高城市抵御灾害的能力。1 城市灾害应急管理11 城市灾害紧急事件城市灾害紧急事件是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。导致城市灾害紧急事件的因素很多。例如，大风、暴雨、地震、瘟疫等自然因素产生的灾害，以及人为或技术原因造成的灾害隐患，如交通灾害、化学灾害等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧，又使现代城市产生了一些附加灾害：(1)新能源新材料带来的隐患，如燃气、电器、装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒；(2)现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。城市气候引起热岛效应、高层建筑内的烟囱效应、空气污染等。12 应急管理定义应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程，有效地预防和处置各种突发、紧急事件，针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标：预警紧急事件，应急救援，控制城市灾害发生与扩大；减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。在应对紧急事件的过程中，政府因其责任、地位和能力之所在，必然要发挥主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。13 城市灾害及应急管理特征(1)灾害紧急事件的突发性各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性，有些突发事件没有任何先兆，一旦触发，迅速蔓延扩大，甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生，而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应，在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施，一旦发生严重的事故，留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括：气象条件变化，虽然通过预报有所了解，但天气变化的剧烈程度，尤其是局部地区小气候，较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化，灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距，给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后，应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难，直接导致交通中断、通讯受阻，救援力分散，应急救援物资短缺， 灾害损失无法估量。(2)灾害后果严重性城市灾害紧急事件发生概率较小，后果比较严重，尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎，就可能改变事件的性质，波及范围迅速扩展，导致混乱和冲突失控，人员伤亡与财产损失扩大，迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下，公众情绪激动，心理恐慌，有时会采取一些不理智的冲动行为，而且一旦发生后，形势变化十分迅速、复杂，事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备，不但影响指挥决策系统的正常运行，而且可能造成灾害现场失控。有可能象多米诺骨牌一样形成连锁反应，导致其他更严重的灾害紧急事件发生，形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州，就曾因暴雨、高温造成涝灾，给居民造成了重大损害。在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区，一旦发生严重的事故，公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动，以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众，很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施，防止事态扩大。从客观上说，紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响，会给人民生命财产造成巨大损失，破坏生态和人类生存环境，乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大，对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。(3)应急管理复杂城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性，参与应急救援的单位来自不同部门，在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异，是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂，并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难，火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏，伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况，将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高，数量大，扩散可能持续数小时，甚至几天，被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等，而且污染的形态、程度不一，增加了救援难度。应急协调也应受到关注，特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时，指挥决策系统会面临严重挑战。2 我国应急管理现状分析建国以来，在党和国家的正确领导下，针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作，各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍，发挥了不可估量的作用。然而，在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出，主要表现在以下几个方面： 21 应急管理基础薄弱我国多数地方与部门没有明确的应急管理机构，缺乏统一规划、监督和指导。各部门各自为政，应急管理水平参差不齐，导致资源配置上的浪费，而地方各级人民政府之间应急管理体系相互孤立，无论从经费、人员，还是救援体系的建立和管理上都存在缺陷，有的既使建立了一些应急管理组织，但是应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应体制等缺乏行之有效的管理，没有建立有效的技术支持体系，缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业人员与培训合格的志愿人员。22 应急装备落后和数量不足应急装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，既使是公安消防部队，在相当一部分的城市也存在应急装备数量不足的现象，更不用说配备针对性强的、特殊专用的先进救援装备。在矿山和化学事故应急管理中，企业救护队和消防队扮演着非常重要的作用，但应急人员普遍缺乏专业素质，应急装备和消防控制系统及消防器材的投入较少，缺乏有效的维护，一旦发生重大事故，抢险救援方法相对落后，很难有效发挥应有的作用。23 应急指挥职能不协调应急指挥决策在应急救援中起着非常关键和重要的作用，在应急救援过程中，必须赋予现场指挥人员更大的决断权。应急指挥关键在于信息的传递，下级指挥决策人员能否正确执行上级指挥员的决策意图，在灾害现场处置中非常关键；尤其在灾害应急初期，信息传播速度、准确性对应急指挥决策的效果有直接的关系，一个错误的信息可能直接导致灾害的性质和应急救援的方向，甚至失控。城市重特大灾害紧急事件，尤其是涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大城市灾害紧急事件发生时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限；而临时组织应急管理，应急救援力量来自多个部门，各部门往往针对自身可能出现灾害紧急事件的特点组建相对独立的应急救援组织力量，在指挥和协调上容易局限于狭隘的专业范围，往往存在职责不明、体制不顺、针对性不强等问题，应急指挥职能不协调，难于协同作战，指挥决策人员责任不够清晰明确，上下级之间的隶属关系，包括同级各个部门之间的信息传递沟通，都存在不同程度上的障碍，无法形成相互统一协调指挥的管理决策体制；急需建立统一的灾害应急指挥决策系统，解决目前的混乱状况。24 应急法制基础不健全我国现行宪法没有重大灾害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发紧急事件的处理依据，缺少统一的紧急状态立法。导致出现紧急状态后，政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清，行使权利与履行职责的程序不明，各种应急措施不到位。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的，规范性不强、效力不高，相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾，不利于有关部门工作之间的协调与配合。3 城市灾害应急管理体制存在的主要问题3。1 城市灾害协调机构不够集中我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害领导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门，根据灾害产生、发展和结束的各个环节，各职能部门分别管理 。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用，在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成，在多种灾害同时爆发时很难发挥作用。随着经济技术环境的快速发展，灾害与社会经济系统相互作用的方式越来越复杂。而由于管理体制上部门问责权关系的不对称，必然导致各灾种的领导机构之间、各灾种管理部门之间的责任模糊。32 缺少统一的灾害应急指挥决策系统城市应急中心太多，报警中心以及报警号码太多是造成公众报警知识缺乏、报警不方便的主要原因，日常受理公众报警求助的应急中心有：公安110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约2O多个。没有“权威、统一”的应急中心，这些中心大多按政府的职能部门或行业划分，无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上，彼此独立、不统一。灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生，往往延误救援。根据调查，在灾害现场，由于多名高层领导的出现，导致救援现场指令声不断，使得专业救援者不知所措。北京市的应急救援组织有多家，指挥中心众多。救援机构涉及供电、供气、消防、治安、交管、医疗救护等多个部门，没有形成统一的指挥中心和指挥系统 由于各专业防灾减灾组织、救援系统所属部门不同，体制机构不同，平时缺乏有效沟通和协调，网络不能互连、资源不能共享，资源、信息的整合在短时间内无法快速实现，一旦发生城市灾害紧急事件，很难快速协调，造成应急现场处置效率较低。在灾害紧急关头，指挥决策层缺乏强制有力的指挥决策系统，很难下达指挥意图。除灾害自身的复杂性外，参与应急救援单位的数量、管辖范围和专业特点，决定了应急指挥的复杂程度。在应急救援行动中，参与的单位很多，专业分类繁杂，如果协同搞不好，既不能高效地完成总的任务，又难以有效地完成各单位承担的局部任务。一旦出现指挥疏漏，协作不力或配合不紧密，某一细节发生阻碍，就可能对全局产生不利影响，就有可能在某一时间、地点产生混乱局面，增大不必要的伤亡或损失，所以必须加强应急指挥的协调功能。33 保障体制不健全缺乏物资储备和资金保障，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分割的状态，救援能力严重不足，非工程建设问题薄弱，立法不健全，安全意识、保险意识薄弱，心理防御能力明显不足，基本停留在以政府为主的行政管理层次上，各种民间的非政府组织、社会慈善救援机构建设十分薄弱。难以充分调动非政府组织、企业等社会力量参与灾害管理的积极性；政府变成一个纯粹的行政管理机构，普遍存在重经济、轻防灾。34 防灾减灾资源缺乏合理有效配置城市防灾应急基础薄弱，防灾减灾投入相对较少，欠帐多，减灾队伍结构还不合理，救援力量没有按照专业化要求配置。由于救灾工作的特殊性，尤其是新灾种不断出现，迫切要求专业化的救援队伍。而目前除了消防队伍外，其他专业救援力量还比较薄弱。群众性的救援力量也没有很好地组织。城市灾害方面的专家学者对灾害研究的积极性尚未充分调动起来，必须组建专业化较强的科研院所，培养防灾减灾专业人才，从事应急管理、应急指挥决策、应急救援工作，而目前大部分都是从其他非专业的管理和技术人员选调过来从事应急管理和技术工作，缺乏坚实的理论和实践经验支撑。防灾减灾研究力量还处于起步阶段，和国际先进国家相比还存在一些差距。4 城市灾害应急管理体制解决对策41 构建统一的城市灾害应急管理体制构建统一的灾害应急管理指挥、协调体制，加强组织机构建设，加强中央政府对重大紧急事件预防和处置的统一指挥协调职能。当前，城市灾害应急管理存在以部门为界实施应急管理。对于一些规模大 范围广的灾害，仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足，需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势，尤其是在统一指挥调度方面，各部门、各地区之间的相互协调指挥。必须从全社会的高度认识灾害应急管理，城市灾害应急涉及医疗救护、交通运输、物资储备等各个方面。特别是在灾害突发的初期，在信息分析、资源调配等方面很难做出迅速有效的应急响应。我国应该借鉴国际上一些国家的经验，成立统一的管理部门，集中资源，以应对城市灾害紧急事件。美国拥有世界最发达的城市灾害应急管理体制，由27个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划。包括灾害识别与防御、培训与演练等l7个方面、56个要素、1040个指标，构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急系统，这为我们提供了有益借鉴。 42 建立应急管理机构应急管理机构是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。河北理工大学灾害与城市经济研究所常务副所长王绍玉提出“我国加强城市灾害应急管理体制建设 ，需要建立一个跨越目前部门限制的专门机构，统一管理灾害的预警、应急调度、物资储备等各项事宜。”统一标准、规范，实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享，建立统一的城市应急协调指挥中心，尽可能扩展系统的覆盖范围。 在美国，政府应急机构是美国联邦紧急事务管理局，在俄罗斯是俄罗斯联邦紧急状态委员会。我国没有专门的紧急状态管理机构，出现紧急状态后，例如SARS危机中，就出现了政府与社会成员、中央与地方政府的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，不能全面、及时、准确收集信息，应急措施不到位等问题 未能形成反应迅速、指挥统一、责任明确的整体应对体制，影响了及时有效地应对紧急事件。改革现有国家灾害应急管理体制，撤销国务院抗灾救灾领导小组、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、国家抗震救灾总指挥部、重大工业灾害国家救灾总指挥部、安全生产监督局等，成立国家紧急状态管理总局，由国务院副总理或国务委员兼任总局局长，该总局为国务院直属机构，是国家管理和处理紧急状态的最高指挥和协调机关。在省、自治区、直辖市和地级以上城市设立紧急状态管理局，由省长、自治区政府主席和市长兼任紧急状态管理局局长，实行中央垂直领导。43 充分发挥各级政府效能发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用，首先设定全社会灾害管理的总体发展目标，制定科学的综合防灾减灾规划，建立与社会经济发展相适应的灾害应急管理体制，综合运用工程技术以及法律、行政、经济、教育等手段，全面提高城市灾害应急管理能力。其次要从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体制，科学地制定应对城市各种紧急事件的应急预案，强化城市重点灾害源的管理，保证城市灾害应急管理目标的实现。在关注地质灾害、气象灾害、生态环境等灾变的同时，要特别注意城市信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌灾害等新的灾害源，把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。44 编制应急预案，完善应急预警及快速反应体制编制应急预案将有助于进一步明确政府各部门的应急管理责任，最大限度地整合资源，构建合理的应急预警及快速反应体制。建立健全应急救援通信、信息、培训演练、技术支持、物资与装备储备等保障系统；建立健全灾害应急救援管理、决策、指挥、响应体制，保证应急救援工作有序、高效进行。在灾害发生初期，必须第一时间在现场采取果断措施，及时控制现场，尽快启动应急预案，迅速控制灾害发展 ，恢复社会秩序。 做到反应快速、责任明确、有章可循。及时确定应急响应的级别和程序。如果省级政府有能力应对灾害事件，就应当由其负责组织应急处置，中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助，省级政府感到无力对付或规模较大时，再升级到由中央政府负责组织应对；对跨部门、跨省区的重大紧急事件，直接由中央政府负责组织应对。发挥政府在应急管理的预警、监控和快速反应的积极主导作用，最大可能地调动吸纳各种社会力量、资源共同应对危机，形成社会整体的紧急应对网络。2005年1月国务院常务会议审议并通过了国家突发公共事件总体应急预案。明确规定，政府部门办公厅在城市应急联动系统建设中担任主体地位，由各级政府办牵头建设并实施，政府行政主管兼任城市应急联动系统总指挥。该预案在体制上打破原有部门间的条条框框限制，有效整合现有应急资源，促进110、119、120、122四合一，避免以往因信息不能互通导致诸多悲剧发生的情况。浙江、海南、河南等省也颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。2004年北京、广州、深圳等地开始建设应急联动系统。北京大学计算机系王文俊博士说，中国有几百座城市，不同城市有着不同的需求和规模，有的城市以防洪为重点，有的城市重点防地震，还有一些城市存在社会治安问题等，如北京、上海每天的接警量(包括119、110、120及122等)达到4万人次以上，而一个中小城市，可能每天的接警量只有几十个，另外，中西部和沿海发达城市相比，接警量也有区别，需要根据不同城市的不同状况来设计系统。45 构建城市灾害应急管理信息系统、监控系统建立和完善城市应急监控系统，及时将城市灾害现场信息通过局域网反馈到应急指挥决策中心，采用专家系统、计算机智能控制技术迅速作出决策。2005年11月13 Et下午1时，中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，严重污染了松花江，哈尔滨度过了为期4天的大停水，这在哈尔滨建城史上尚属首次。在国家环保总局召开的全国环境污染事故应急电视电话会议上，环保总局副局长王玉庆用嘶哑的嗓音多次重复着遗憾：在这次松花江污染事故中