土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作.ppt

土地利用总体规划修编思路及技术方法实务操作 东北农业大学雷国平教授2005年6月3日 主要内容 第一部分 土地利用总体规划编制的基础理论第二部分 新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和研究的主要内容第三部分 规划修编几个专题研究问题探讨 第一部分 土地利用总体规划编制的基础理论 一 土地的概念及功能 1 土地的涵义 政治涵义土地问题涉及政治利益 是构成现代社会中政治 经济 军事乃至文化等领域基本矛盾冲突的背景 经济涵义土地是财富的来源 是巨大的资产和资本 自然涵义土地是天然赐予的 人类只有一个地球 生态涵义土地利用直接或间接地参与了地球生态系统的物流 能源循环运转过程 法学涵义拥有土地实际上就是拥有土地的权利 社会学涵义土地如何利用和如何配置直接关系到社会的公平和效率 也关系到全社会的福利 工程涵义土地是一种基地 场所或物料 2 土地的功能 联合国粮农组织和环境规划署1999年提出了土地的十大功能 储存个人 群体或社会财富 生产人类食物 纤维 燃料或其他生物物质 植物 动物和微生物的栖息场所 全球能量平衡和水循环的决定者之一 提供资源和沉淀温室气体 规定地表水和地下水的储存和流动 人类使用的矿物和原料的储存场所 化学污染物的缓冲器 过滤器或调节器 提供聚集 工业和娱乐空间 保存历史或史前纪录 化石 过去的气候证据 人类遗迹等 提供或制约动物 植物和人类的迁徒 二 土地利用的实质 三 土地利用规划的作用 解决土地利用的外部不经济问题解决公共设施用地配置问题解决公共土地资源的保护问题解决土地利用中的信息不完全问题解决土地利用中的独占供给问题解决土地利用中的效率和效益问题 四 土地利用规划的本质 对土地利用的超前性对未来发展的导向性对社会发展的公共性对区域和空间组织的有效性对人口 资源 环境和发展的协调性 五 土地利用规划的基本理论 1 土地利用控制理论 土地利用控制过程分为以下三个步骤 确立土地合理利用的标准根据该标准衡量土地利用系统的状态采取土地利用管理的纠正措施 2 土地利用分区理论 20世纪以来 在英美等发达国家 土地利用规划的主要内容就是土地利用分区 zoningDistrict 该理论认为 如果没有人类对土地利用系统的合理调控 则系统将朝无序 低级和简单的方向发展 因此 必须根据土地的性质 功能和社会需求 划分不同的土地利用区 实现不同的土地利用功能 使系统不断朝着有序化和高级阶段的方向发展 3 土地供求平衡理论 评价供求平衡有以下四个方面的标准尺度 由土地利用性质与土地质量相匹配而确定的土地适宜程度 由土地中农业生产的物质 能量转化效能所决定的土地生产潜力的发挥程度和社会对农产品的满足程度 由城镇 工矿和开发区等建设用地综合影响所决定的土地集约水平和产出效益 由土地生态系统中各生态因子相互作用而反映土地产出是否稳定的生产风险性 4 土地优化配置理论 土地优化配置理论的内涵包含四个方面土地利用结构优化土地空间布局优化土地集约配置土地优化配置效益 六 中国土地利用规划工作的进展情况 土地利用规划的英文表达为 landuseplanning 著名的美国土地利用规划学者F Schapin曾分析过 土地利用规划 的含义曾经过三次演化 传统的土地利用规划起源于设计工程学 它重点强调土地利用的设计 给出一个未来土地利用设计的蓝图 这一层次的土地利用规划只告诉人们未来的土地利用应是一种什么状态 却没有告诉人们这一状态如何实现 因而人们认识到土地利用规划还应该有另一种含义 即给出行动路线 也就是要向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径 这要求土地利用规划不仅要对未来的土地利用状态进行安排设计 同时建立一个控制调节指导系统 以指导和控制未来的土地利用过程 60年代初期 我国土地利用规划工作研究的主要内容有三个意见 认为土地利用规划应当解决土地利用和与土地利用有关的全部问题 土地利用规划实际上是一个农业企业的全面经济规划 日本国土规划 认为土地利用规划应当解决土地利用的全部规划问题 土地利用规划既应解决土地利用在空间上的组织 应制定集约经营土地 提高土地生产率的规划 认为土地利用规划主要是解决在空间上合理组织土地利用问题 它是一种不可缺少的配套措施 我国自20世纪80年代初试行县级土地利用总体规划以来 已经基本上形成了一个以各级土地利用总体规划为主体的覆盖全国的土地利用规划体系 土地利用总体规划时在一定区域范围内 根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要 对土地资源的利用结构和布局进行一种战略上的安排 我国的土地利用总体规划是由原农林牧渔业部土地管理局在1982年提出来的 并草拟了 县级土地利用总体规划要点 讨论稿 同时选择黑龙江省的集贤县 辽宁省的康平县 河南省的兴山县和四川省的眉山县进行规划的试点工作 至1986年中共中央 国务院发布的 关于加强土地管理 制止乱占耕地的通知 及同年颁布的 中华人民共和国土地管理法 明确规定 县级以上各级人民政府应尽快编制土地利用总体规划 同年国家土地管理局成立以后 先后在黑龙江 辽宁和四川三省开展土地利用总体规划试点 在黑龙江省穆棱县 市 湖北省大冶县 广东省花县和河北省辛集市开展了县级土地利用总体规划的试点工作 1986 2000 自1997年4月15日 中国中央 国务院关于进一步加强土地管理 切实保护耕地的通知 中发 1997 11号 以来 组织开展第二轮土地利用总体规划 规划期限1997 2010年 第二部分 新一轮土地利用总体规划修编的总体思路和研究的主要内容 一 修编工作总的指导思想和原则 1 指导思想 以 中华人民共和国土地管理法 等有关法律 法规 规章为依据 认真贯彻执行全面建设小康社会的要求 在总结上一轮规划编制和实施经验的基础上 根据市 县 土地资源特点和区位优势 运用规划编制的先进理念和方法 不断探索新形势下如何正确处理经济社会发展与土地资源保护 规划调控与市场调节 内涵挖潜与外延扩大等重大关系 以提高土地利用的综合效益 提高土地利用规划的科学性和可操作性 提高土地利用规划对未来社会经济快速变化的适应性为出发点和归宿 编制规划方案 2 基本原则 坚持保护基本农田 严格控制非农建设占用耕地的原则 要以立足保护耕地和提高粮食综合生产能力为目标 进一步强化对基本农田的保护 推进耕地保护由重数量保护向数量 质量和生态全面管护转变 按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求 保证经济发展必需的用地 合理安排建设用地的规模和布局 坚持节约与挖潜并举 提高土地利用效率的原则 各业用地要走内涵挖潜与外延节约相结合的发展道路 促进土地利用方式的根本转变 提高土地集约利用水平和效益 坚持统筹安排各类 各区域用地的原则 要按照经济社会发展 国土整治和资源环境保护的要求与土地供给能力 综合平衡各业用地需求 适应产业结构调整 城乡统筹发展和地区协调发展的需要 合理调整和优化土地利用结构与总体布局 坚持保护和改善生态环境 保障土地资源可持续利用原则 要按照国家的统一部署和生态环境保护与建设的要求 合理安排生态建设和环境保护用地 推进国土资源综合整治 确保土地利用和环境保护的协调统一 坚持大力推进土地开发整理 努力实现耕地占补平衡的原则 认真贯彻落实保障发展与保护耕地 双保 双赢 的要求 积极开展土地开发整理复垦 努力实现建设占用耕地的占补平衡 二 规划修编的主要方法 1 搞好土地利用现状变更调查工作 按照国土资源部对土地利用现状变更调查的技术要求 由市局统一组织和部署 调动各区 乡镇土地管理部门和社会技术力量 利用卫星影像图 结合野外实地调查 对市 县 2002年土地利用详查变更图进行变更 并进行建库和各类数据的统计工作 2 加强专题调查和专项研究 根据规划工作任务的要求 采取多部门合作 多方外协的形式 开展自然 社会经济 环境影响 土地利用条件 规划实施管理政策和效果等多项专题调查和基本农田保护 土地生态与风景旅游用地 土地开发整理 中心城市土地利用等专项规划研究 注重吸纳各行业 各部门的意见 充分借助有关高等院校和科研单位的最新研究成果 提高成果的科学技术含量和实用价值 3 进行多方案比较 围绕土地利用战略和土地利用规划目标 按照自然生态环境保护和基本农田保护要求 根据城镇社会经济建设发展和城乡一体化协调发展需要 立足规划实施的条件 可行性 效益及环境影响等因素 编制多个规划方案 并对规划供选方案进行评价和比较 确定规划推荐方案和备选方案 4 搞好协调衔接 按照上下结合 相互协调的原则 重点做好三个方面的协调衔接工作 一是搞好与市有关部门的协调衔接工作 二是做好与经济发展计划 区域规划 城镇规划 交通规划 水利规划 环境规划 风景旅游规划 林业规划 农业规划和各类保护区规划的协调衔接工作 三是做好与省 各县市和乡镇土地利用总体规划的协调衔接工作 5 加强专家咨询和公众参与 在规划编制的不同阶段及时召开市有关部门专家咨询会和全国 省相关专家咨询会 不断对规划方案进行论证 征求各级政府和公众对规划的意见 探索建立规划咨询审议 民主决策 公众参与等制度 增强规划的可行性和可操作性 6 注重创新 注重土地利用规划编制理论 技术方法和管理制度等方面的创新 充分借鉴和吸收国内外相关规划的编制经验 在土地利用现状变更调查 专题研究 规划方案编制及规划成果制作和规划管理等方面采用先进的方法和技术手段 增强规划的科学性 努力提高规划编制和管理水平 三 规划修编研究的主要内容 1 土地利用现状变更调查 拟定科学的土地利用现状变更调查工作方案和技术方案 通过应用现代技术和野外调查 实现图 数 实地三者一致 建立土地利用现状动态管理信息系统 得到1 1万分幅土地利用现状图和统计数据 作为规划修编的基础资料 2 专题调查与专项规划研究 市 县 土地利用总体规划实施评价全面评价规划实施所发挥的积极作用和成效 分析上一轮规划指标 建设用地规模 耕地保有量 基本农田面积 执行情况 建设用地指标分配 建设用地布局 基本农田保护面积和耕地保有量指标分解中存在的问题 规划编制模式 规划制度和规划政策对规划实施过程的影响 规划管理对社会经济发展 生产 生活和生态的影响 市 县 土地利用现状分析与土地集约利用研究分析影响土地利用的自然 社会 经济和生态环境条件分析 土地利用结构布局 评价土地利用现状 各类土地利用特点 土地利用潜力 城市地下空间开发状况及存在的问题 应用城市布局集中紧凑度 用地功能组合 用地结构 城市用地增长系数 综合容积率 综合覆盖率 人均用地面积 地均固定资产投入 地均GDP 地均财政收入 地均不动产价值等指标测度分析土地集约利用水平和土地使用效率 客观评价规划期间土地利用的有利条件和不利因素 寻求城市内涵发展模式 提高土地配置效率 提出土地利用对策 市 县 社会经济发展与土地利用战略研究分析国家和地方经济发展水平与发展阶段 国际环境变化 长江三角洲一体化对市 县 社会经济发展态势的影响 评价市 县 社会经济发展综合实力 分析国家产业政策 市 县 产业结构演化趋势 人口变化情况 经济增长空间 财政和金融动态 预测市 县 城市化和工业化水平 结合土地利用条件和供求分析评价研究提出经济社会发展战略和土地利用战略 确定与社会经济发展相适应的土地利用的目标 方针和重点 市 县 建设用地需求量预测分析根据城镇化发展水平 结合城镇体系规划 在城市用地现状评价基础上 应用特尔菲法 时间序列分析 多元线性模型 灰色预测模型 神经网络模型等多种定性与定量相结合的方法对建设用地需求进行预测 分析城镇建设用地结构和布局 建设用地需求的年际动态变化特征 重点研究建设用地需求与GDP 城镇化水平 工业化水平 固定资产投资 用电和用水量 城镇居民收入 银行年末储蓄量 资本输入 技术输入等指标测度的关系 力求较准确地把握建设用地需求的变化规律 市 县 土地利用规划环境影响评价调查 分析环境现状和历史演变 识别敏感的环境问题以及制约土地利用的主要因素 运用生态系统理论和环境科学建立市 县 土地利用环境影响的评价体系和评价方法 预测和评价土地利用规划方案对环境质量 环境可持续性和环境保护目标的影响 针对规划方案提出减轻不良环境影响的措施和对策 确定环境可行的规划推荐规划方案 制定分区土地利用措施和环境保护控制要求 拟定规划环境监测 跟踪评价计划 以达到通过土地利用总体规划促进社会经济和生态环境协同发展的目的 市 县 土地利用规划编制模式 实施政策与制度创新根据上一轮土地利用总体规划实施评价结果 在遵循国家和地方有关法律 法规的前提下 从有利于规划的实施管理和土地的可持续利用角度出发 借鉴国内外有关土地利用规划的经验 研究提出适合市 县 市情的新一轮土地利用规划编制的新模式 包括规划体系模式 规划分区模式 规划用地容量确定模式和规划指标调控模式研究 探讨浮动式用途管制 条件式用途管制等方法 在进行土地利用规划分区的基础上 制定各区的土地使用管制细则 包括用地要求 用地标准 用地限制和用地弹性范围等 提出保障规划顺利实施的调控机制 管理制度 科技手段等对策措施和制度创新的途径 重点研究规划的公示制度 规划的决策制度 规划的经济制度等 为新一轮土地利用规划方案的编制和规划实施管理措施的制定提供科学指导和决策依据 市 县 基本农田保护规划研究根据土地利用现状变更调查结果 总结和评价市 县 农用地利用现状 优势条件及存在的主要问题 特别是耕地资源数量 质量和粮食生产能力 结合市 县 农业用地发展战略 提出农业现代化发展模式 重点和布局 倡导绿色农业和生态农业 预测规划期市 县 耕地保有量 基本农田保护面积 并对农用地总量 分布和结构提出控制要求和建议 制定耕地保护和促进耕地生产能力提高的政策措施 市 县 土地开发整理规划研究在土地利用现状调查和评价的基础上 分析农地 农居点用地 未利用地和其他废弃地开发 整理 复垦成耕地的潜力 编制土地开发整理复垦规划方案 确定土地开发整理复垦的重点区域 重点工程和重点项目 预测新增耕地的数量 市 县 生态与风景旅游用地规划研究分析市 县 土地生态现状 以生态省建设和生态市建设为框架 根据资源环境容量 按照调整产业结构 发展循环经济 保护生态环境 创设和谐景观的要求对市 县 进行土地生态规划研究 明确生态保护用地的范围 制定生态保护政策和管理措施 分析市 县 旅游资源和旅游用地现状 在保护生态环境的前提条件下 大力发展旅游事业 对旅游资源开发利用和风景旅游用地进行规划研究 明确风景旅游用地的范围的保护 制定旅游用地的管护政策和措施 市 县 中心城市土地利用规划研究根据中心城市土地利用现状 区位条件 生态环境状况及地价分布特点 按照土地级差规律 土地最高最佳使用规则 投入产出原理对中心城市的土地利用进行经济学分析 提出土地资产优化配置方案 在保证土地集约 优化和高效利用的前提下 按照全面建设小康社会和经济发展的要求 结合城市性质和职能等定性分析 科学预测中心城市人口规模 确定不同发展阶段中心城市的合理用地规模 用地形态 用地布局 四 规划方案的编制 根据经国土资源部审定的规划大纲 结合中心城市和重点城镇发展 农业和农村发展 生态环境保护 国土资源保护与整治等方面的要求 通过公众参与 综合平衡和充分协调 按照可能度与满意度兼容的原理 编制规划推荐方案和备选方案 主要确定如下几个方面的内容 以市域全部土地为对象 按照土地的主导用途和功能划分土地利用规划区 如城镇建城区 准城镇用地区 基本农田保护区 一般农业用地区 林业用地区 准农业用地区 准林业用地区 水源地保护区 湿地保护区 生态保护区 风景旅游用地区 乡村居民点用地区 独立工矿用地区等 并制定各区土地利用管制措施 确定全市农业用地 林业用地 城镇建设用地 农村居民点用地 交通用地 水利用地 自然生态保护用地 风景旅游用地和重点建设项目用地的规模和空间布局 明确市区土地利用规划的重点内容和要求 确定各区耕地保有量 建设占用耕地面积 基本农田保护面积 土地开发整理面积 城镇建设用地规模等控制指标 统筹安排区域基础设施 重点项目用地和土地开发整理项目 综合评价市域中心城市发展和开发建设条件 明确中心城市地域发展战略和空间格局 确定合理的建设用地规模 用地布局 用地发展方向和开发时序 按照土地用途管制的要求 划定中心城市建设用地区范围 并对中心城市城郊结合部进行土地用途分区 按全市城镇体系规划 各市县土地利用现状 土地利用条件 社会经济发展水平和发展潜力 人口发展规模 城市化和工业化发展水平 测算各县市城镇建设规模 建设占用耕地指标 基本农田保护面积和耕地保有量控制指标 对各市县土地利用进行调控 提出实施规划的政策措施 包括完善法律法规 调控机制 管理制度 科技手段等内容 五 土地利用总体规划信息管理系统的建立 遵循国土资源部信息化相关标准和规范 利用土地利用现状调查变更数据和规划成果 开发土地利用规划管理软件 建立以1 1万分幅土地利用总体规划数据为基础的土地利用规划动态管理信息系统 主要包括 土地利用规划信息查询系统 建立土地利用现状数据库 土地利用规划数据库 并将用地信息融合在其中 为日常土地规划管理提供快速 便捷的技术手段 以提高管理效率 土地利用规划辅助编制系统 规划实施和管理信息系统 主要包括规划成果管理 实施管理 日常办公及规划实施动态监测管理等内容 实现空间数据和属性数据的实时更新 六 规划修编的主要成果 土地利用总体规划文本土地利用总体规划说明土地利用现状图土地利用总体规划图中心城市土地利用总体规划图土地利用总体规划专题调查和专项规划研究报告土地利用总体规划管理信息系统 第三部分 规划修编几个专题研究问题探讨 一 土地利用总体规划涉及相关的法律和政策 1 相关法律法规 1 中华人民共和国土地管理法 1999 1 1 中华人民共和国土地管理法第三章土地利用总体规划 第十七条 第三十条 第十七条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划 国土整治和资源环境保护的要求 土地供给能力以及各项建设对土地的需求 组织编制土地利用总体规划 土地利用总体规划的规划期限由国务院规定 第十八条下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标 耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标 省 自治区 直辖市人民政府编制的土地利用总体规划 应当确保本行政区域内耕地总量不减少 第十九条土地利用总体规划按照下列原则编制 一 严格保护基本农田 控制非农业建设占用农用地 二 提高土地利用率 三 统筹安排各类 各区域用地 四 保护和改善生态环境 保障土地的可持续利用 五 占用耕地与开发复垦耕地相平衡 2 中华人民共和国土地管理法实施条例 1999 1 1 中华人民共和国土地管理法实施条例第三章土地利用总体规划 第八条 第十五条 第八条全国土地利用总体规划 由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制 报国务院批准 省 自治区 直辖市的土地利用总体规划 由省 自治区 直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制 报国务院批准 省 自治区人民政府所在地的市 人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划 由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制 经省 自治区人民政府审查同意后 报国务院批准 第十条依照 土地管理法 规定 土地利用总体规划应当将土地划分为农用地 建设用地和未利用地 县级和乡 镇 土地利用总体规划应当根据需要 划定基本农田保护区 土地开垦区 建设用地区和禁止开垦区等 其中 乡 镇 土地利用总体规划还应当根据土地使用条件 确定每一块土地的用途 土地分类和划定土地利用区的具体办法 由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定 3 基本农田保护条例 1999 1 1 第一章总则第二条国家实行基本农田保护制度 本条例所称基本农田 是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求 依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地 本条例所称基本农田保护区 是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域 第十条下列耕地应当划入基本农田保护区 严格管理 一 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮 棉 油生产基地内的耕地 二 有良好的水利与水土保持设施的耕地 正在实施改造计划以及可以改造的中 低产田 三 蔬菜生产基地 四 农业科研 教学试验田 第三章保护第十四条地方各级人民政府应当采取措施 确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少 4 土地利用总体规划编制审批规定 1997 10 28 第一章总则第一条为了规范土地利用总体规划编制和审批 提高规划的科学性和可操作性 根据 中华人民共和国土地管理法 和 中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 中发 1997 11号 有关规定 制定本规定 第二条土地利用总体规划按照行政区划分为五级 根据社会和经济发展需要 可以编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划 第三条土地利用总体规划编制和审批 应当遵守本规定 第四条各级人民政府负责编制本行政区域的土地利用总体规划 并依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准 全国土地利用总体规划 草案 和跨省 自治区 直辖市行政区域的土地利用总体规划 草案 由国家土地管理局会同有关部门拟定 地方土地利用总体规划 草案 由地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟定 第五条编制土地利用总体规划应当贯彻 十分珍惜和合理利用每寸土地 切实保护耕地 的基本国策 体现耕地总量动态平衡的要求 第六条编制土地利用总体规划应当遵循下列原则 一 以供给制约和引导需求 统筹安排各业用地 二 因地制宜 切实可行 三 自上而下 上下结合 四 下级规划服从上级规划 五 综合考虑社会效益 经济效益和生态效益 六 政府决策与公众参与相结合 5 土地利用年度管理办法 第一条为加强土地管理 实施土地利用总体规划 控制建设用地总量 引导集约用地 切实保护耕地 保证经济社会的可持续发展 根据 中华人民共和国土地管理法 中华人民共和国土地管理法实施条例 和 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 制定本办法 第二条土地利用年度计划的编制 报批 执行和监督 适用本办法 本办法所称土地利用年度计划 是指国家对计划年度农用地转用量 土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排 第三条土地利用年度计划管理应当遵循下列原则 一 严格依据土地利用总体规划 控制建设用地总量 保护耕地 二 以土地供应引导需求 合理 有效利用土地 三 优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地 四 占用耕地与补充耕地相平衡 五 城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩 六 保护和改善生态环境 保障土地的可持续利用 6 地方性法律法规 例如 黑龙江省土地管理条例第三章 第十条土地利用总体规划 由各级人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门以及具有土地规划资质的单位编制 垦区 森工国有林区的土地利用总体规划 由农垦 森工系统组织有关部门和具有土地规划资质的单位编制 按照本条例第十二条第五款规定的审批权限批准后 将规划内容分别纳入有关市 县土地利用总体规划 第十一条城市总体规划 村庄和集镇规划 应当与土地利用总体规划相衔接 城市总体规划 村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄 集镇建设用地规模 土地整理 开发 复垦等专项规划 应当根据土地利用总体规划编制 经市 行署 人民政府土地行政主管部门审查 报省人民政府土地行政主管部门批准后实施 第十二条土地利用总体规划实行分级审批 省土地利用总体规划 报国务院批准 哈尔滨市 齐齐哈尔市以及国务院指定城市的土地利用总体规划 经省人民政府审查同意后 报国务院批准 2 相关政策 1 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 国发 2004 28号 实行最严格的土地管理制度 是由我国人多地少的国情决定的 也是贯彻落实科学发展观 保证经济社会可持续发展的必然要求 必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系 严格控制建设用地增量 努力盘活土地存量 强化节约利用土地 深化改革 健全法制 统筹兼顾 标本兼治 进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度 一 严格执行土地管理法律法规 一 牢固树立遵守土地法律法规的意识 二 严格依照法定权限审批土地 三 严格执行占用耕地补偿制度 四 禁止非法压低地价招商 五 严格依法查处违反土地管理法律法规的行为 二 加强土地利用总体规划 城市总体规划 村庄和集镇规划实施管理 六 严格土地利用总体规划 城市总体规划 村庄和集镇规划修改的管理 七 加强土地利用计划管理 八 从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度 九 加强建设项目用地预审管理 十 加强村镇建设用地的管理 十一 严格保护基本农田 三 完善征地补偿和安置制度 十二 完善征地补偿办法 十三 妥善安置被征地农民 十四 健全征地程序 十五 加强对征地实施过程监管 四 健全土地节约利用和收益分配机制 十六 实行强化节约和集约用地政策 十七 推进土地资源的市场化配置 十八 制订和实施新的土地使用标准 十九 严禁闲置土地 二十 完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法 五 建立完善耕地保护和土地管理的责任制度 二十一 明确土地管理的权力和责任 二十二 建立耕地保护责任的考核体系 二十三 严格土地管理责任追究制 二十四 强化对土地执法行为的监督 二十五 加强土地管理行政能力建设 2 相关领导讲话 国土资源部规划司司长潘文灿说 全面组织开展土地利用总体规划修编是今年的工作重点 规划修编是发展的需要 现行 纲要 实施 年来 在加强土地宏观管理 严格保护耕地 促进土地集约利用等方面发挥了重要作用 党的十六大 十六届三中全会以及全国农业和粮食工作会议对土地资源的保护 利用和管理提出了新的任务和更高的要求 当前 各级土地利用总体规划实施中也出现了一些新情况 新问题 为了贯彻落实党中央 国务院的战略部署 进一步加强土地宏观管理 严格实施土地用途管制 切实解决耕地保护和土地管理中出现的新问题 有效发挥土地利用总体规划对经济社会发展的调控作用 亟需进行规划修编 目前要重点做好规划修编的前期工作 规划修编应当遵循以下原则 一是坚持严格保护耕地特别是基本农田 控制非农业建设占用农用地 二是坚持内涵挖潜与外延扩大相结合 以内涵挖潜为主 提高土地利用效率 三是在提高土地科学 集约利用水平的基础上 妥善处理保障建设用地和保护土地资源的关系 统筹安排各类 各区域用地 四是坚持保护和改善生态环境 保障土地资源的可持续利用 五是坚持耕地数量保护与质量保护并重 建设占用耕地与整理复垦补充耕地相平衡 二 上一轮土地利用总体规划实施取得成效和存在问题 20世纪80年代以来 针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快 耕地大量减少等情况 我国先后于1987年 1997年组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作 为适应土地管理和经济社会发展的客观需要 国土资源部于2003年末部署了12个县级 14个市 地 级和和 个省级土地利用总体规划修编试点工作 在这样的形式下 我国即将开始的新一轮土地利用总体规划修编 新一轮规划修编将以2003年为规划基期 以2010年为近期规划年 以2020年为规划目标年 结合上一轮规划的经验和教训 针对上一轮规划实施中存在的问题对即将启动的新一轮规划修编提出一些建议 有利于更好的推动规划修编工作的进行 1 上一轮规划实施取得的成效 1 耕地保护方面的成效 全国土地利用总体规划纲要 1997 2010 是我国确立了土地用途管制制度后的第一轮土地利用总体规划 被业内人士称为 真正立起来的第一轮规划 从1999年4月国务院批准实施以来 纲要 在加强土地宏观管理 严格保护耕地特别是基本农田 促进土地集约合理利用方面 发挥了无可替代的重要作用 1997年 2002年的六年间 全国建设占用耕地1646万亩 年均274万亩 与1991年 1996年的年均440万亩相比 下降了37 实现年度耕地占补平衡的省份由1998年的17个增加到2001年和2002年的31个 2 规划内容方面 我国自80年代中期 尤其是进入90年代以来 土地利用规划的内容无论在深度和广度方面都有了很大的发展 在规划类型上 从以往重点进行的农村土地规划 发展成土地利用总体规划 土地利用专项规划及土地利用规划设计三个层次 规划的具体内容包括 以可持续发展为导向的土地资源分配与再分配 各类用地结构的合理调整和优化布局 土地开发 利用 保护 整治的总体协调 以及城市土地利用规划 基本农田保护区规划 土地开发规划 土地整理规划等专项规划及其设计 可以认为 我国土地利用规划的内容 与国际土地利用规划的发展方向基本一致 正在逐步趋于成熟和完善 3 形成土地利用管理体系 以土地利用总体规划为龙头 总体规划与基本农田保护 土地整理 土地复垦 土地开发等土地利用专项规划相结合 同时发挥了土地利用总体规划对城市 村庄 集镇规划建设用地规模的控制作用 土地利用总体规划按行政区划分为国家级 省级 市 地 级 县级和乡 镇 5级 实行自上而下逐级控制 充分体现了土地用途管制制度 并形成了土地利用管理体系 4 土地利用总体规划对土地利用的宏观调控和指导作用得到发挥 上一轮土地利用总体规划在控制和引导土地利用方面已收到明显成效 第一 促进了用地观念的转变 由于建设用地指标按照从紧的原则制定下达 逐级控制 促进各地加强了节地挖潜工作 第二 加强了基本农田保护 各地结合耕地总量动态平衡指标的落实 按土地详查数调整增加了基本农田保护面积 第三 通过规划协调和衔接 城市和村镇规划盲目扩大建设用地规模的倾向有所好转 第四 通过规划修编 各地土地整理 复垦的力度明显增大 总之 土地利用总体规划作为宏观调控和引导土地资源利用的主要手段 已日益显示出不可替代的重要作用 2 上一轮规划实施存在的问题 1 上一轮规划期内非法占用耕地问题 然而 近几年尤其今年以来经济的快速增长 带来了新一轮的圈地热 土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗 据今年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计 在458 1万亩园区实际用地中 未经依法批准的用地就有314 6万亩 占68 7 一些地方无视土地利用总体规划的刚性约束力 在加速发展中乱设园区 盲目重复建设 大量圈占土地 一些专业 专项规划随意扩大建设用地规模 占用耕地甚至基本农田 土地利用规划的龙头地位变得有名无实 城镇建设用地和交通用地优先安排 常占用大量优质耕地 农保区进山 的现象还时有发生 严重违反了国家下达的 农田保护区规划和管理条例 其主要原因 就是在于对 农田保护区规划 在上一轮规划总体规划中的地位模糊不清 2 上一轮规划安排的建设用地不合理问题 建设用地安排现状分析 全国土地利用总体规划纲要 1997 2010 批准实施以来 党中央 国务院相继做出加强生态环境建设 加快城镇化进程 实施西部大开发 振兴东北老工业基地等一系列重大发展战略和政策 使一些地区土地需求结构和地区分布发生显著变化 实施规划的客观环境发生了很大变化 土地调控重点也需要有针对性地调整 如何按照 一要吃饭 二要建设 指导思想 正确处理好耕地保护和建设用地的关系 在国家法律 政策允许范围内 如何解决好建设用地占用耕地问题 为全国经济发展创造良好的土地条件 成为当前在土地管理方面急需解决的问题 建设用地规模的确定由于存在城镇容积率的问题 对于人口数相同的两个城镇 楼房普及率高的城镇所需的建设用地面积一般来说高于楼房普及率低的城镇 城镇功能定位与建设用地规模也有一定的关系 人口增长率存在一定的不确定性 因此以人口规模来确定建设用地规模也存在一定的不确定性 3 耕地总量动态平衡问题 一刀切 式的耕地总量动态平衡科学性探究中共中央 国务院 1997 11号文件和 土地管理法 对修编规划规定了严格控制非农建设用地规模 切实保护耕地的措施和保持耕地总量动态平衡等基本原则 尤其是对占用耕地提出占补平衡和划定基本农田保护区等规定 使土地规划有章可循 方向明确 但是 由于体制上的问题 也由于土地规划领导部门的问题 缺乏后备土地资源的地方占用多少耕地要补回多少耕地 有后备耕地资源的城市 又不必增加耕地 一刀切的机械规定的确是规划的编制无所适从 有些市 县 乡难以做到占用耕地与开发复垦耕地相平衡 质 的平衡还是 量 的平衡各地县级土地利用总体规划未对耕地总体质量平衡提出办法和措施 造成耕地质量实际上的下降 因为被城镇建设或交通建设占用的耕地往往是长期耕作 农田基本建设较好 区位条件较优的肥沃的耕地 而补充的耕地或是荒地 盐碱地 滩涂开发而成 或是废沟塘整理而成 或是居民点 交通用地 水利设施等废弃地复垦而成 土壤的肥力 土质 结构等对作为耕地而言是很差的 这种只求耕地量的平衡而不求质的平衡在全国范围内并不少见 关于区域耕地总量动态不平衡问题的解决在某一特定区域内 可能会出现区域耕地总量动态不平衡问题 如黑龙江省呼兰县于2004年撤县成为哈尔滨市的一个区 即呼兰区 黑龙江省边贸口岸城市绥芬河市等 对这些地区而言 耕地减少 将不可避免 若以行政手段对这些地区用 耕地总量动态平衡 加以约束 势必影响这些地区乃至全国经济发展的速度 4 关于土地利用总体规划的编制方法问题 我国上一轮土地利用总体规划编制工作就是属于大范围 多层次的区域性规划 所采取的方法基本沿袭着 自上而下 的方法 上级的土地管理部门往往不清楚下级地区的实际用地需求情况 存在平摊规划指标的情况 一些急需建设用地指标的城镇建设用地指标不足 而与此同时 有些发展潜力较小的城镇又存在着建设用地指标富余的情况 突出地表现在下达指标不合理 致使部分地区规划无法开展 甚至出现了滥编滥造指标 3 针对上一轮规划存在问题的对策 1 对上一轮规划进行必要的调整 最近在土地利用方面种种不良情况的出现 除规划制定水平 规划体系存在先天缺陷导致可操作性差外 客观环境 政策背景的变动也是重要原因 去年国土资源部已积极组织开展了新一轮土地利用总体规划修编的前期准备工作 2 建设用地安排问题 建设用地规模预测采用新的方法来确定建设用地指标 例如按以下步骤测算建设占用耕地数量 先按近几年年均实际数的2 3 上一轮规划年均数的1 3计算建设占用耕地年均数 再考虑在区域和城市中的位置以及特殊情况进行修正 再考虑同类地区的平衡 采取多种测算方法加权平均计算建设用地规模也可以将预测精度有所提高 采取 借 购 调 等方式调剂建设用地指标某些大城市近几年发展较快 各项建设用地量较大 上一轮土地利用总体规划下达的用地指标已不能满足需要 为解决建设用地指标 采用 购 借 调 的方式 即向外市县剩余的建设用地指标购 借 调 如2003年由黑龙江省国土资源厅出面协调 哈尔滨市向伊春市购 借剩余建设用地指标 使哈尔滨增加建设用地指标12平方公里 这样做可以调剂余缺 在不突破国家下达的建设用地总指标的情况下 较好的解决了一些项目的建设用地问题 充分挖掘内部潜力 提高土地利用率对城市建设用地 主要以内部挖潜为主 控制城市规模扩大 一是提高城市用地占用耕地的补偿标准 2003年在黑龙江省绥化市进行征用土地改革试点 将土地征用赔偿标准按亩产值改为进行土地分等定级估价 按征用土地质量进行赔偿 运用市场机制控制城市用地规模 二是搞好城市内部挖潜 充分利用废弃地 空闲地搞好城市建设 哈尔滨江北新区通过废弃地改造利用 增加建设用地3 4平方公里 对必要的建设用地 在用地计划指标上尽量给予安排 三是搞好城市用地合理布局 按照 退二进三 的思路 即第二产业退出城区 第三产业进入市区 哈尔滨市通过哈西地区的建设用地布局调整 可以增加城市建设用地7 9平方公里 推行农用地整理指标折抵政策国土资源部在2000年12月 关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知 中规定 对各地自筹资金进行农地整理净增的耕地面积中 经省主管部门认定后 可向国家按照60 的比例申请增加建设占用耕地指标 黑龙江省2000 2002年通过土地整理新增耕地27 04万亩 按60 计算 可增加建设用地占用耕地16 2万亩 这样既增加了耕地总量 又使工程项目有地可建 搞好规划修编 解决规划范围内建设用地问题上一轮规划实施以来 对加强土地利用宏观调控 切实保护耕地 合理安排各项建设用地起到了一定的积极作用 但由于当前实施规划的环境有了很大变化 需要对规划用地安排进行调整 对发展潜力大 建设项目多的地区给予适当的政策倾斜 同时与其它地区进行好协调 3 耕地总量动态 质 的平衡问题 对土地利用总体规划中 耕地总量动态平衡 的要求不应一刀切 而应采取 平衡中有不平衡 不平横中存在着平衡 的弹性策略 从国情和可能来看 最高层次的全国性土地利用总体规划实现 耕地总量动态平衡 是有可能的 甚至到省一级实现 耕地总量动态平衡 乃至适当增长 也是有可能的 但到县 市 一级要实现此平衡就有相当的难度了 耕地总量动态平衡 到省 急待发展的地区可以在适当范围内的多配给一些建设用地指标 如果实在无法做到占补平衡的 可以由本省域内耕地后备资源条件较好的县 市 补足耕地占用缺口 4 土地利用总体规划的编制方法创新 新一轮土地利用总体规划最好是采取上下结合的工作方式 并且以自上而下为主 结合不同的区域的用地特点 实现规划指标的配置最优化 上级的土地管理部门确定基本的规划原则制约下级的土地利用总体规划 下级土地管理部门根据当地的经济社会情况 向上级土地管理部门提交用地指标要求请示 经上级土地管理部门系统分析 综合平衡后下达规划指标 三 新一轮土地利用总体规划编制方法与技术 1 研究改进规划编制的方法 措鉴国内外规划编制的经验 提出符合现阶段我国情和发展趋势的规划编制方法 如公众参与 系统工程方法和信息管理技术的运用等 1 公众参与法 公众参与的概念 参与 反映的是一种基层群众被赋权的过程 也可以说是通过发展主体对发展项目的评价 计划和监测的积极全面的介入 所以 公众参与的目的是要达成社会发展的公正 公平和目标群体收益 开展公众参与的思路与方法首先需要根据利益相关的直接和间接程度 对参与的人群进行界定与分类 赋予他们不同的权利 再者 有一个重要的方面即安全可靠的资金与资助是实施公众参与的重要保障 具体的组织和参与方法也是很重要的方面 为此应当采取多种方法 主要取决于各方法能促成的交流信息量 如是否有机会充分反映出参与人员或集体的价值观 知识 经验以及判断 2 系统工程方法 所谓系统工程 就是按照系统科学的思想 运用控制论 信息论 运筹学等理论 以信息技术为工具 用现代工程的方法去解决和管理系统的技术 系统工程是指从系统的认识出发 设计和实现一个整体以求达到我们所希望得到的效果 它是合理的进行开发设计时所运用的思想原理 方法 步骤 组织技巧的总称 编制土地利用规划的系统编制土地利用规划的全过程看成是一个系统 它由土地利用需求预测子系统 土地利用适宜性评价子系统 土地利用结构优化子系统和土地利用计划管理子系统组成 如图所示 土地利用规划的模型系统a 技术与方法在规划过程中可采用计算机和3S技术 GIS RS GPS 以及数学模型方法 常用的数学方法可分为以下几类 a 结构 功能分析模型 主成分分析 因子分析 聚类分析 判别分析 分布函数 回归分析 灰色关联分析 投入产出分析 生产函数 b 预测分析模型 概率预测法 外推预测法 回归分析 投入产出法 时间序列分析 灰色预测法 c 优化模型 线性规划 非线性规划 整数规划 动态规划 模糊规划 多维灰色规划 目标规划 土地利用规划是一个复杂的模型系统 其核心模型如下 动态仿真与回归辅助模型动态仿真模型是用以进行土地资源的需求预测 主要是通过对社会经济的发展状态的仿真分析 来揭示土地资源的需求 我们在动态仿真模型的建模过程中 应用回归分析技术识别其有关因素之间的相关关系 辅助建模 模型中诸要素之间的相关关系及反馈回路如图所示 基于AHP和PCA的模糊综合评价模型该模型用于土地利用适宜性评价 以明确各土地单元的最佳利用方向和最优整体布局 模糊聚类模型土地利用的模糊聚类模型用以进行土地利用的分区 即土地利用的空间结构优化 信息管理技术方法 a 县 市 级土地利用规划信息系统技术方法研究 a 系统设计开发的技术路线首先应分析县 市 级土地利用规划信息系统的需求特点 然后分析图形数据处理与建库的流程 第三 设计系统的软件体系和数据处理流程 并进行功能设计 第四 确定软件开发的方法 最后通过软件系统与数据库的集成 调试 运行完成整个系统的建立工作 b 系统建设的技术方法县乡 镇 规划管理信息系统建立分为如下几个步骤 建立规划工程 基础代码维护 基础数据入库 拟定规划方案 建立总体规划和专项规划 制定年度计划 建设用地审批 准备 制定年度计划 基础代码维护 基础数据入库 拟订规划方案 审批建设用地 建立规划工程 结束 图1建立规划管理信息系统步骤 2 城乡一体化型地区土地利用总体规划方法与技术 1 城乡一体化土地利用总体规划特点 统一配置城镇村建设用地 统一规划交通网络和工矿 码头用地 统一安排农用地布局 在全区域内统一布局 统一划定生态环境建设体系用地 2 城乡一体化地区土地利用总体规划的技术路线 调查 收集 整理和分析资料 土地利用现状分析 明确优劣势 存在问题和制约因素 各类用地适宜性评价和利用潜力分析 城乡一体化土地利用战略研究 确定社会经济发展的特点 方向及对土地配置的要求和规划指导思想 战略目标 人口 土地供需趋势分析 预测各类用地配制需求和供地潜力 确定土地利用目标 调整土地利用结 划定土地利用分区 制定耕地占补平衡途径和实现规划的措施 编制规划图 编写规划文本 3 多目标土地利用总体规划方法 1 建立GIS土地资源数据库 收集土地 气候 水文 地质 地貌 生物 环境和经济社会数据和图件 经分析归类综合处理后 在地理信息系统软件操作平台支持下 图件经数字化板或扫描仪输入 矢量化后 以图层 Coverage 形式存贮 形成空间数据库 相应的属性数据通过相关命令 或通用数据库软件等输入 形成属性数据库 在输入过程中通过USER2D项使属性数据库和空间数据库相联接起来 2 土地多宜性评价 同一块土地有多种用途特性 也就有多种竞争利用的可能 究竟作何种土地利用决策 一方面取决于土地自然适宜性等级 另一方面取决于环境 经济和社会对它的要求 对多种利用方式的适宜等级评价 就是土地多宜性评价 在规划之前 必须先进行适合当地备择的各种土地利用方式适宜性评价 为规划提供备择的土地利用方式 使土地自然生产潜力最大程度发挥 以防止区域内有前景的利用方式未被发现或被忽略 土地多宜性评价方法可参考联合国粮农组织1976年颁布的 土地评价纲要 3 多目标决策 土地利用规划是对区域内耕地 园地 林地 牧草地 居民点 城镇 独立工矿用地 交通 水域及其他用地所进行的决策 使土地利用结构达到最优化 实际上该过程是一个多目标决策问题 通过多目标决策 确定了土地利用结构 也就实现了一个区域土地利用规划 多目标决策是在一组约束条件下 同时对多个目标求最优解 由于目标之间的矛盾性 各个目标不可能同时达到最优 因此 多目标决策只是根据决策者的偏好 求得模型的非劣解 采用目的规划模型 GP 进行求解 是