完善行政决策程序的几点思考(1).doc

完善行政决策程序的几点思考当前，我国经济社会发展正处于关键时期，面临十分难得的发展机遇。为避免行政决策失误对经济社会发展造成损失，提高政府的公信力和执行力，完善行政决策程序是非常必要的。一、完善行政决策程序是贯彻落实科学发展观，推进依法行政的内在要求行政决策程序是指按照规则化的步骤、方式、时限等要求，行政决策主体在有行政相对人参与的情况下，为了履行政府职能，在其权限范围内，就某一公共事项如何处理做出决定的过程。行政决策是行政管理的重要方式和首要环节，体现了政府对经济社会发展的导向。行政决策权是行政权力的核心，行政决策权的行使对整个行政管理活动起决定性作用。行政决策正确与否关系到一个部门、地区乃至国家的政治、经济和文化事业发展的兴衰成败，而行政决策程序是决定行政决策正确与否的重要保障。党的十七大报告要求“推进决策科学化、民主化”。2004年国务院发布的全面推进依法行政实施纲要要求“健全行政决策机制”和“完善行政决策程序”。2008年国务院下发的关于加强市县政府依法行政的决定要求“完善市县政府行政决策机制”，要建立健全重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体决定、实施情况后评价制度。所以，完善行政决策程序，提高行政决策的质量和水平，是深入贯彻落实科学发展观和推进依法行政、建设法治政府的内在要求，有利于保护人权，实现社会公正与效率,保障社会和谐，促进经济社会又好又快发展。二、当前行政决策程序方面存在的不足行政决策程序是约束决策主体行为随意性的重要手段。但在行政管理实践中，行政决策程序不完善，决策机制不健全仍是一个比较突出的问题，频频导致决策失误，给政府造成损失，甚至侵害人民群众的合法权益。分析我国行政决策程序方面存在的不足，笔者认为主要有以下几个方面：（一）信息收集处理机制不完善。信息的全面性和准确性对决策正确与否起着决定性作用。目前，我国一些地方政府及部门在重大决策上的失误大多都与信息掌握不全面、不准确有关，造成这种现象的原因主要有以下几个方面：一是信息工作制度不规范。信息工作缺乏明确的制度规范，易受人为因素影响，甚至受到人为阻碍，导致决策信息收集不及时、不准确；有些官员甚至为了所谓政绩发布虚假信息，导致信息片面和失真。二是信息机构及其人员总量不足。我国政府的专业性信息机构主要有政府内设的统计机构、信息中心、政策研究机构等，为中央政府服务的信息机构较多, 为地方政府决策服务的信息机构较少，而且这些机构往往人员偏少。例如，我国国家统计局只有200 多人,国家信息中心只有300多人，各部委下属的信息机构人员编制也不多。而美国仅联邦调查局就有27800人，其中总部9800人。不仅如此，我国政府某些专业信息机构还承担着很多非信息工作的职能，也削弱了政府信息机构在收集和处理信息方面的力量。三是信息收集方法不科学、内容不全面。一些政府官员仍习惯于采用典型调查法、召开座谈会和听汇报等方法获取信息，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策。信息机构过多地依靠层层填写、汇总统计报表的方法获得信息, 缺乏主动搜集信息的动力机制, 在缺乏有效监督的情况下, 瞒报、虚报、漏报的现象时有发生, 这样获得的信息容易导致决策失误。（二）公众参与机制不完善。公众直接参与政府决策的途径和机会较少，与政府决策机关的沟通机制还不完善，沟通渠道不够多, 与群众切身利益密切相关的公共政策出台前向社会公开征求意见不够，特别是一些弱势群体与政府决策机关沟通的渠道较少, 一些现有渠道在实际中发挥作用也有限。有些决策做出前虽然采取了民主的形式，征求了公众意见，进行了专家论证，但最后还是一两个人的意见起决定作用，甚至暗箱操作，以民主的形式掩盖大多数人的意见，实现部门或局部的利益。例如，近年来很多地方进行价格调整召开的听证会，就受到社会质疑。（三）专家参与机制不完善。专家参与主要包括两个环节，一是决策方案设计环节，二是决策评估论证环节。目前决策方案的设计由政府官员或政府机构自行设计而不注重专家的作用，甚至根本不请专家参与，即使请专家参与也仅仅是做做样子，走走形式。重大社会经济决策问题非常专业，而政府领导不可能是各方面的专家，加之他们精力有限，这样自行设计的方案往往比较表面化，专业化程度较低而难以解决问题的实质。近年来，很多地方政府及部门在决策前也做一些评估论证，其中很多论证是科学的、客观的，保证了决策的正确性。但有些论证仅仅是走形式，甚至是为领导提出的决策方案唱赞歌，而对决策方案的正确与否不进行科学客观地论证，这种论证也是导致决策失误的重要原因之一。（四）合法性审查制度不完善。有些地方政府及部门依法行政意识还比较淡薄，做出重大行政决策前不经过合法性审查，或经审查不合法的也做出决定，造成侵犯行政管理相对人权益的事件时有发生，并引起行政诉讼。合法性审查在法律原则规定的范围内也要兼顾合理性，对因政府部门职能交叉、追逐部门利益而造成政策冲突或政策空白的情况，也要进行政策审查。（五）集体决定制度坚持不好。民主集中制是我党的一项基本原则，也是各级政府及部门进行重大决策的基本原则，但一些地方政府及部门在进行重大决策时，往往过分强调集中，发扬民主不够。很多重大决策仍然是领导意志决定集体民主，甚至主要领导意见代替了集体决定。 三、完善行政决策程序、提高行政决策水平的建议（一）完善调研制度，全面准确地掌握行政决策信息。这是进行科学决策的前提。陈云同志曾说：“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间做调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”调查研究实际上就是一个信息收集处理的过程，应当通过调研掌握包含重大行政决策事项的现状，实施的必要性、可行性，要解决的主要问题，可供参考的资料，实施的措施、利弊分析等方面的内容。在决策过程中，无论是发现问题、制订方案、评估选择，还是组织实施都离不开信息的作用。要强化行政决策主体的信息意识，在决策过程中把信息收集处理置于重要地位，深入实际调查研究，尽可能做到信息不全面不决策，信息不准确不决策。在充分调查研究在基础上，应该根据实际情况形成决策方案。决策方案应该既要立足实际，又要放眼未来，具有一定的前瞻性和战略性。在特定情况下对需要进行多方案比较研究或者争议较大事项，应当拟定两个以上可供选择的决策方案。（二）完善行政决策听取意见制度，确保公众通过多种方式广泛参与行政决策。决策方案拟定后要多方面听取意见，尤其要征求决策事项涉及的有关方面的意见，通过座谈会、协调会等形式进行充分协调协商，形成正式的决策方案草案。除依法不得公开的事项外，应当向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见。公布时应当明确公众提交意见的途径、方式和起止时间，联系部门和联系方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮箱等。承办单位应当采取便民、灵活的原则，拓展公众提交意见的途径，丰富公众提出意见的方式，并指定本单位特定的部门或机构负责公众意见的收集，责任到人，保证落实。涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定和法律法规规章规定应当听证的重大行政决策，应当举行听证会。对公众提出的意见和建议，合理的应采纳吸收，未采纳的应说明情况，充分遵重公民的知情权、参与权、表达权和监督权。（三）完善专家咨询制度，充分发挥专家在行政决策中的作用。国务院全面推进依法行政纲要指出：“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”专家参与重大行政决策主要是在决策方案的设计环节和决定前的评估论证环节。重大行政决策涉及专业性、技术性强的，必须发挥在这一领域掌握科学理论知识并有深入研究的专家学者的作用，听取专家的意见，组织有关专家进行充分论证。应当 充分利用现有大专院校、科研机构专家的力量，同时加强专门研究咨询机构建设，建立专家数据库。专家对决策方案进行必要性、可行性、科学性论证，应当包括决策的经济社会效益分析、对环境保护和安全生产的影响等内容。专家要对论证意见的科学性负责，并以书面形式出具论证意见，签名确认，以增强专家的责任意识。（四）完善合法性审查制度，把好行政决策的法律政策关。在起草决策方案草案时，本单位的法制机构要对决策内容的合法性进行审查，也可邀请法学专家学者进行合法性论证。政府做出重大行政决策的，在做出决定前，决策方案要经本级政府法制机构合法性审查。审查的内容主要包括形式审查和实质审查，形式审查主要审查重大行政决策的程序是否符合相关法律规定，如是否公开征求了公众意见，应当听证的是否经过了听证程序等；实质审查主要是审查重大决策的决策权限、决策内容是否与法律、政策规定相抵触等。合法性审查在法律原则规定的范围内也要兼顾合理性，对因政府部门职能交叉、追逐部门利益而造成政策冲突或政策缺位的情况,也要进行政策审查。应当坚持未经合法性审查的重大行政决策方案不得提请审议和决定，有关领导不得签发，以确保合法性审查制度的落实。（五）坚持集体决定制度，防止个人说了算。决定是重大行政决策的最后一个环节，也最关键的环节。重大行政决策的决定应当遵循民主集中制和行政首长负责制的原则，由行政首长在集体讨论的基础上行使最终决定权。集体研究审议时，应遵循决策承办单位作决策方案说明、政府法制部门作合法性审查说明、其他组成人员发表意见、决策事项分管负责人发表意见、行政首长最后发表意见的程序。重大决策经集体研究讨论后，由行政首长做出同意、不同意、修改