2011年省考笔试“行政管理”讲义.doc

2011年省考笔试“行政管理”讲义 含义对象 两个大类 四个层次特征 科学性于艺术性 计划：确定方向和目标、制定业务决策、编制行动计划 决策 组织：设计组织、人员配备、组织变革过程 领导管理学 控制 创新 系统原理：整体原则、指挥统一、等级原则、协作原则、信息反馈、 人本原理：利益协调、行为激励、控制适度、权责对等、参与管理原理 动态原理：随机制宜原则、弹性原则管理理论与管理实践相结合科学原理 定性分析与定量分析相结合不断更新管理方法与管理手段的原则 经济方法方法 行政方法 法律方法 教育方法一、 管理学原理（一）管理的含义与特征管理，就是在特定的环境下，对组织资源进行有效整合从而实现预定组织目标的过程。科学性和艺术性最能刻画出管理工作的本质特征。（二）管理学的研究对象管理学科可以分为两个大类、四个层次。两个大类是：一类是经济管理学科，亦成作盈利性管理学科，这类管理学科适用于以盈利为目标的经济组织，这类组织以盈利的高低作为判别管理水平的主要标志；另一类是非经济管理学科，亦称为非盈利管理学科，这类管理学科主要适用于不以盈利为主要目的的非经济组织。四个层次是：1、微观管理学，它以组织个体为研究对象，研究单一组织中的管理问题；2、中观管理学，它以多个组织组成的组织群体作为研究对象；3、宏观管理学，它以多个组织群体的组织整体作为研究对象；4、管理学，它以管理学科的基本原理、基本理论作为研究对象。（三）管理的原理与方法管理的基本原理包括：系统管理原理、人本管理原理、动态管理原理和科学管理原理。1、系统管理原理，可以引申出的符合该原理的管理原则有：指挥统一原则、等级原则、协作原则、整体原则、信息反馈原则。2、人本管理原理，思想基础是认为人是具有多种需要的、复杂的“社会人”，引申出的符合该原理的管理原则有：利益协调原则、行为激励原则、控制适度原则、权责对等原则、参与管理原则。3、动态管理原则，引申出的符合该原理的管理原则有：随机制宜原则、弹性原则。4、科学管理原则，引申出的符合该原理的管理原则有：管理理论与管理实践相结合的原则、定性分析与定量分析相结合的原则、不断更新管理方法与管理手段的原则。管理的方法包括：经济方法、法律方法、行政方法、教育方法。（四）管理的一般过程1、 计划，其程序和内容为：确定方向和目标；制定业务决策；编制行动计划。2、 决策。3、 组织，其程序和内容为：设计组织；人员配备；组织变革。4、 领导。5、 控制。6、 创新。公共行政知识体系行政与公共行政：含义、范围、原则和作用学科概述 行政管理学的产生与发展 转型时期中国的公共行政 类型：宏观、中观、微观行政环境 模式：融合型、棱柱型、衍射型行政环境与行政管理的关系 含义与特点行政职能 类型：基本职能、运行职能 我国行政职能：弊端、转变（职能重心、职能方式、职能关系） 行政组织：含义、构成、行政组织理论行政主体 人事行政 行政领导行政决策：特点与过程行政过程 行政执行：原则与易出现的问题 行政监督：内容、特点与类型 涵义、特征、分类行政程序 基本制度 基本过程行政手段：方法、技术、设备 行政权力体制行政体制 行政领导体制行政区划体制 行政效率要素行政效率 影响行政效率的原因 提高行政效率的途径 行政改革与发展的含义与动因行政发展 西方行政改革：主要内容与发展趋势 中国行政改革与发展二、 公共行政（一） 公共行政的概念界定与理论变迁1、公共行政公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织，客体即对象是公共事务，包括国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。国家事务是全国性统一的行政事务。如全国性的社会保障体系建设、国防建设等。共同事务是涉及区域较广、涉及利益集团较多、跨行政区域、需要多方面协调的事务，包括流域环境治理、大经济区域协作等。地方事务是指地方性的行政事务，如城市公用事业管理、市容环境卫生、城市公共交通等。公民事务是涉及公民个人权利的事务，如户籍管理、人口控制、老龄工作等等。公共行政的特点：（1）是以提供公共服务为目的的社会管理活动；（2）主要是为国家政治统治服务的政治性活动；（3）依法办事是现代行政的本质特征；（4）社会民主是有效行政的基础保证；（5）公平行政是现代行政的出发点。公共行政的范围是公共领域，包括基本公共产品领域和混合公共产品领域。公共行政的原则是服务原则、效率原则、法治原则三者的统一。法治原则指市场经济是法治经济，现代市场经济条件下的政府是依法行政的政府。服务原则指公共行政必须为公民服务、为纳税人服务。效率原则指公共行政要讲求经济、效能与质量三者的统一。公共行政的作用为：导向作用，它是公共行政的核心作用，是政府“领航”和“掌舵”职能的具体体现。管制作用，它是政府发挥其权威性、强制性的公共管理能力，协调处理各种社会关系与利益，由此维持社会的良性运行。服务作用，就是政府提供公共产品、兴办公共事业、提供公共设施，其目的是为了服务于社会，维持社会的正常运转与长远发展。扶助作用，它是政府对贫困地区、对弱势集团与群体给予帮助方面的功能，如扶贫、社会救济、社会福利与社会保险等等。2、公共管理传统的公共行政在二战以后遭遇巨大挑战。公共管理的概念逐渐取代了公共行政的说法。表现在：管理主体变化，由政府扩展到非政府的公共部门；管理对象变化：重新界定公共事务的范围与性质；政府角色与功能变化：更多的合作治理与柔性行为方式；管理策略变化：战略管理、绩效管理、内部服务和服从于结果的组织管理。公共管理和私人管理的明显区别在于，公共管理强调政府机制、垄断强制性、制衡性、多元理性；而私人管理强调市场机制、自由竞争性、自主性、经济理性。公共管理的逻辑起点是公共事务与公共问题。公共管理的核心概念是公共利益与公共权力。公共管理的参与者既包括公共部门，有时也包括私人部门和第三部门（非营利部门）。 公共管理的基本功能是提供公共产品与公共服务。公共管理的重要行为是制定与执行政策过程。公共利益实现关键是表达、聚合、达成、补偿与调节机制。3、转型时期中国的公共行政在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题：（1）政府定位问题；（2）政府官员问题；（3）制度建设和创新问题；（4）依法行政问题；（5）观念更新问题。4、公共行政学的理论变迁公共行政学理论的变迁主要经历了四个阶段：古典行政学理论、人本主义行政学理论、多元发展时期的行政学理论、公共管理时期的行政学理论。 古典行政学理论：主张政治与行政分离，强调行政管理的事务性和执行性。重视正式组织和法制规范。“经济人（Economic Man）”的管理观。行政效率至上的行政价值观。注重对行政现象的原则抽象。总的特征：以“事”为中心，实施刚性管理，进行微观与静态研究。人本主义行政学理论：主张政治与行政统一，强调行政管理的决策性。重视非正式组织和非正式激励。“社会人（Social Man）”的管理观。效率与社会价值相结合的行政价值观。注重行政过程和行为实证研究的实证主义方法。总的特征：以“人”为中心，实施柔性管理，进行微观与动态研究。多元发展时期的行政学理论：主张政治与行政统一，强调行政管理的公共性、宏观性、政策性和权变性。重视行政组织的开放性和非经济激励。“目的人”的管理观。效率为社会公平服务的行政价值观。采用多学科研究方法。总的特征：以“系统”为中心，权变管理，宏观与动态研究。公共管理时期的行政学理论：政府改革成为主旋律，多种改革理论崛起但不统一。重视行政管理的执行性和技术性。“经济人”的管理观。绩效至上的行政价值观。采用经济学方法和企业管理方法研究行政管理。总的特征：以“绩效”为中心，绩效管理，宏观与静态和动态研究相结合。（二）行政环境1、行政环境的含义与类型行政环境是制围绕行政活动和行政现象这一主体的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。行政环境可以分为宏观行政环境、中观行政环境、微观行政环境。宏观行政环境即通常所说的国情，它是行政环境的基础，对行政环境有决定性的作用。中观行政环境是指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。微观行政环境是指一个行政机构内部甚至一个行政领导班子内部的具体情况，包括结构是否合理、责任是否明确、人际关系是否良好、工作方法技术是否科学等等。微观行政环境对行政活动的影响是最直接的。2、行政生态学行政生态学涉及社会环境、文化环境、心理环境和生理环境四个方面。利格斯将行政模式分为融合型、衍射型和棱柱型三种。融合型是农业社会的行政生态，其基础是农业生产方式；衍射型是工业社会的行政生态，其基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；棱柱型是农业社会向工业社会过渡时期的行政生态。3、行政环境和行政管理是双向的、辨证的关系。（三）行政职能1、行政职能的含义与特点行政职能是政府依法对国家生活诸多领域进行管理所具有的职责和作用，它反映了国家行政管理活动的实质和基本方向。行政职能具有共同性、差异性和动态性。2、行政职能类型基本职能包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，它是按照政府管理所涉及的领域划分的。运行职能主要包括计划、组织、控制三项职能，它是按照行政管理的过程来划分的。3、实现行政职能的基本手段（1）法律手段，具有严肃性、权威性和规范性。（2）行政指令手段，具有强制性、垂直性、具体性、灵活性。（3）经济手段，具有间接性、利益性等特点。（4）纪律手段。（5）教育手段。（6）宣传手段。4、我国现有政府职能的主要弊端和政府职能转变的基本内容我国现有政府职能的主要弊端为：政企不分；主要运用行政手段管理经济和社会事务。职能是政府定位的核心。1985年党的十二届四中全会首次提出转变政府职能的要求，1987年党的十三大明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键。党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见再次强调指出，深化改革要以政府职能转变为核心。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。政府职能转变的必要性。与改革初期相比，目前我国经济社会发展形势及其对行政体制改革的要求发生了一系列明显变化。一是中央提出科学发展观的指导思想，政府在履行职能时要更加重视以人为本，推进科学发展和建设和谐社会；二是中央对改革发展作出全局部署。从以经济建设为主转向全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务；三是经济社会结构发生深刻变化。市场发挥作用的领域从商品市场、服务市场向各类要素市场拓展，政府调控与市场机制的相互关系更加复杂；居民收入来源多样化，各个社会阶层的利益诉求有差异；公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识；四是我国对外开放程度显著提高，这就要求在作出重大决策时要注意统筹国内发展和对外开放；五是人民群众对政府转变职能的要求更加强烈，期望更高。以往改革阻力在很大程度上是认识问题，近些年来改革阻力背后更多的是利益问题，以行使政府职能为名设租寻租、搞权钱交易的现象时有发生，严重损害了党和政府的公信力。政府职能转变的目标是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。在政府职能转变中，要将落实科学发展观的要求贯穿始终，将解决阻碍落实科学发展观的体制机制问题放在突出地位，这是确定改革重点的基本依据。要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。政府职能转变要实现“四个分开”，即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要全面正确履行政府职能，该由政府管的事政府要管住管好。政府履行经济社会管理职能的重点有四个，第一，改善经济调节；第二，严格市场监管；第三，加强社会管理；第四，更加注重公共服务。各级政府履行职能的重点是，中央政府要做好各方面的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项。各级地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，统筹本地经济社会发展，做好面向基层和群众的各项工作。转变职能方式：由以行政手段为主变为以经济手段为主，并辅以必要的法律和行政手段；由直接管理、微观管理为主转向间接管理为主；由重计划、轻市场转向计划和市场的有机结合。转变职能关系：理顺中央与地方、上级与下级政府的关系，实质上就是处理集权与分权的关系；理顺政企关系，基本原则是权力下放、政企分开，具体做法是：所有权和经营权分开，政府的国有资产所有者职能与其行政管理职能分开，实行国有资产分级管理体制；理顺政府与社会的关系；理顺政府与市场的关系；理顺政府内部各职能部门的关系。转变政府职能要加强制度建设，落实保障机制。严格依法行政；充分发扬民主；推行政府绩效管理和行政问责制度。（四）行政组织1、行政组织的含义与构成要素行政组织有三层含义：从静态考察行政组织机构的设置和权责划分的组织实体；从动态考察行政组织功能的运行过程；从心态考察行政组织中人员的意志和职能的组合。行政组织由职能目标、机构设置、权责体系、人员构成、运行程序和法制规范等六个基本要素构成，其中职能目标是行政组织存在的基础，机构设置是行政组织的核心。行政组织就其领导体制而言，有首长制、委员会制和混合制；就其组织结构而言，有纵向的层级制和横向的职能制；就其组织权力体系而言，有集权制和分权制；就其组织机构而言，有领导机关、职能机关、辅助机关、咨询参谋机关和派出机关。行政组织的结构与设置（1）行政组织的结构形式层级制结构：指由中央政府机关到地方各级政府机关依照隶属关系所建立起来的层级制结构。职能制结构：指同一层次政府机关中按照不同的职能或任务设置若干工作部门的一种形式。（2）行政组织设置的依据：政府职能及发展变化；国内外形势和实际工作的需要；政府管理方式的变化；行政组织要素的实际情况。（3）行政组织的指导原则：1.职能优先原则：A.职能是机构存在的前提(因职能而设机构)；B.科学界定政府总体职能；C.科学配置和划分政府总体职能；D.以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。 2.完整统一原则：A.政府职能是完整统一的；B.行政权力是完整统一的；C.政府机构设置是完整统一的。 3.管理幅度与层次相适应原则：A.在管理对象和内容不变的情况下，管理幅度和层次成反比；B.管理幅度与事务的难易程度成反比；C.管理幅度同管理者的能力及管理手段的先进程度成正比；D.管理幅度与下属人员的能力成正比；E.管理层次与组织效率成反比。 4.权责一致原则：A.设计合理的职位体系；B.权责相称的制约机制；C.奖惩分明的激励机制。5.精简与效能的原则：A.机构设置要精简；B.人员编制要精干；C.办事程序要简化。 6.依法设置原则：A.政府机构设置程序要依照有关法律法规进行；B.有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。我国行政机构的特点与类型特点：（1）实行中央集权的单一领导体系；（2）实行“条块结合”的双层领导体制；（3）机构设置分工过细，部门较多；（4）过去行政机构处于“精简膨胀再精简再膨胀”的不断变动状态。按照工作性质、职能作用的不同，我国行政组织可以分为：（1）领导机关，指中央人民政府与地方各级人民政府的行政首脑机关；（2）职能机关，指在行政领导机关的直接领导下，分管某一方面行政管理事务的专业性的执行机关；（3）辅助机关，可分为综合性、政务性、专业性、事务性四种，各级人民政府的办公厅（室）是综合性辅助机关，政府的政策研究部门是政务性的辅助机关，行政组织内部的人事、财务等部门是专业性的辅助机关，机关事务管理局是事务性的辅助机关。（4）咨询参谋机关；（5）派出机关；（6）非常设机关。 3、我国行政机构的改革 主要内容：（1）坚持精简机构。（2）坚持党政分开和政企分开。（3）坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度。基本原则：（1）按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；（2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；（3）按照权责一致的原则，调整政府部门之间的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；（4）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。（五）行政领导1、领导的本质与领导者的素质领导的本质就是服务。（1）政治品格：要有马克思主义的深厚功底；要有高度的事业心和责任感；要有顽强的进取心；坚持民主，坚持为人民服务。（2）学识素养。（3）能力素养：筹划和决断能力；组织指挥协调能力；人际交往能力；灵活应变能力；改革创新能力。（4）体格条件。（5）时代精神。2、领导群体的结构领导群体结构优化的标准：有一个坚强而富有凝聚力的领导核心；有清晰的职责范围和明确的职权界限；有健全的沟通网络。领导群体结构的基本内容：知识结构；专业结构；职能结构；年龄结构；性格气质结构。3、领导方式及其理论按照领导者运用权力的程度可以将领导方式分为：独裁式、推销式、征询式、共商式、有限自决式、支持式。按照领导者在处理事和人两个方面可以将领导方式分为：以事为中心的领导方式、以人为中心的领导方式。国外领导方式理论主要包括：支持关系论、双因素模式论、管理方格法、领导生命周期理论、目标导向理论。4、领导职能与作风社会主义领导者的基本职能大体可以概括为：预测职能、决策职能、用人职能、组织协调职能、关心群众生活职能、思想政治工作职能。领导作风主要包括：解放思想、实事求是的作风；民主作风。5、领导方法与艺术主要的领导方法有：实事求是、群众路线是根本的领导方法；科学决策的领导方法；善于用人的领导方法；领导艺术主要包括：（1）权力运用和权威接受的艺术。（2）授权的艺术。主要类型为：刚性授权、柔性授权、惰性授权、模糊授权。主要原则是：因事择人，视能授权；明确职责，适度授权；授权留责，监督控制。（3）用人的艺术。领导者运用权力的方式：说服、示范和命令。行政领导的权威类型：魅力型、传统型和法理型。（六）行政过程1、行政决策（1）行政决策的特点与类型行政决策具有目的性、强制性、政策性、社会性、选择性、非营利性等特点。行政决策的类型：依据行政决策主体的地位，可以分为高层决策、中层决策和基层决策；依据行政决策问题重复程度，可以分为常规型决策和非常规型决策；依据行政决策的方式，可以分为经验型决策和科学型决策；依据行政决策的可靠程度，可以分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策；依据行政决策涉及的内容，可以分为业务管理决策和机关管理决策。（2）行政决策体制现代行政决策体制一般有信息系统、咨询系统、中枢系统、执行系统和监控系统五个方面组成。（3）政决策的过程政决策的过程主要包括：确定问题和目标要求；拟定决策备择方案；选择和决定决策方案；修正完善决策方案。2、行政执行执行活动的原则：要忠实执行国家政策和法律；要保证中央政府的行政领导权威。（原则性与灵活性相统一的原则、领导与群众相结合原则、准确性原则、系统性原则）行政执行的主要手段包括：（1）行政指挥，是指行政领导者在执行决策过程中，按照既定的目的和计划，发令、指导、调度和协调下属实施行政管理活动的过程。（2）行政控制，是指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。（3）行政沟通，是指在行政管理活动中，行政组织与外界环境之间，行政组织内部各部门之问、层级之间、人员之间信息的交流与传递过程。（4）行政协调，是指行政领导者引导行政组织与外部环境之问、行政组织内部各种关系之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现决策目标的管理活动。行政执行活动的原则：要忠实执行国家政策和法律；要保证中央政府的行政领导地位；要加强宏观调控能力，简政放权。行政执行容易出现的问题：政策失调；自定政策；腐败行为；结构紊乱；控制不当。行政执行易出现的问题：政策失调、自定政策、腐败行为、结构紊乱、控制不当。3、行政监督（1）行政监督的特点与作用行政监督具有法制性、多样性、强制性和全民性。行政监督具有控制作用、纠错作用、改进作用。（2）行政监督的类型外部行政监督，主要包括：政党监督；国家权力机关的监督；国家司法机关的监督；社会团体的监督；人民群众的监督；社会舆论监督。内部行政监督，主要包括：一般监督，指有隶属关系的行政机关之间产生的互相监督，是行政机关内部的纵向监督；职能监督，指政府具体职能部门就其所主管的工作，在各自职权范围内对其他部门实行的监督；主管监督，指国务院各部委和直属机构对省一级政府的相应工作部门实行的监督，地方上一级政府工作部门对下一级政府的相应工作部门实行的监督；专门监督，指监察监督和审计监督。（3）完善我国行政监督制度的内容：加强制度建设，完善法规体系；强化权力约束，实行以权制权；健全司法体制，实现依法治国；发扬人民民主，实行人民监督；完善内部监督机制，提高内部监督效力。（七）行政程序1、行政程序的特征：（1）行政主体是行政程序中的当事人；（2）行政程序主要体现为单方性；（3）行政程序的启动方式具有多样性。2、行政程序的分类：（1）强行性程序和裁量性程序；（2）对内程序和对外程序；（3）事先程序和事后程序；（4）主动程序和依申请程序。3、行政程序的基本制度：（1）听证制度，这是现代行政程序的关键性制度；（2）告知制度；（3）公开制度；（4）证据制度；（5）回避制度；（6）时效制度。（八）行政体制1、行政体制的含义行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。行政体制的核心是行政系统内职权的划分和配置。2、行政权力体制：集权型和分权型3、行政领导体制：首长制和委员制首长制，又称一长制，或独立性，或首长负责制，其最主要的特征在于行政首长享有并依法行使最高的行政决策权。美国的总统制是典型的首长制。委员制，又称合议制，是指在行政系统中最高的法定决策权和指挥权有两个以上的人员共同执掌。瑞士的联邦委员会是典型的委员制。4、行政区划体制我国行政区划应遵循的主要原则：政治原则；民族平等原则；经济原则；精简、统一、效能原则。行政区划体制的三种基本类型：传统型，这是我国也是世界上多数国家普遍采用的行政区划建制；发展型，这是一种适应社会化、工业化、商品化、现代化生产发展，充分发挥城市中心作用的地方行政区划建制；特殊型。（九）行政效率1、行政效率的要素：（1）效益要素。行政管理活动的社会效益是测定行政效率的前提和基础。（2）经济要素。（3）时间要素。2、我国行政效率低下的主要原因：（1）行政理论研究薄弱。（2）行政法规制度很不健全。（3）政府服务的社会化程度过低。（4）旧传统的束缚。（5）行政权力配置不合理、不科学，行政监督不力。3、提高行政效率的途径：（1）加大行政体制改革力度，推进机制更新。（2）贯彻依法行政，实现行政管理法制化。（3）提高行政人员素质，实行公务员激励机制。国家公务员的激励机制包括：绩效工资制；结果取向预算制度；功绩制。（4）实现管理技术和方式的现代化，建立电子政府，推行绩效评估。电子政府的含义是：政府从