公共政策问题与议程.ppt

政策问题确认 制定公共政策 政策合法化 公共政策执行 公共政策评估 公共政策终结 政策过程 第六章公共政策问题与议程 本章要点 重点 政策问题的含义和确认 公众议程和政府议程的含义及其相互关系难点 政策问题确认的角度和过程 第一节公共政策问题 一 公共政策问题的定义是不是所有的公共问题必须通过公共政策来解决 有些问题通过公民社会的联合行动就能处理 比如小区的物业管理问题 有些问题的性质不适宜由公共政策来解决 如离婚率居高不下的问题 公共政策问题 被公共权威部门摆上议事日程 并加以处理的公共问题 政策问题的特征1 客观存在性政策问题的产生 解决都是客观的 受制于客观物质条件的影响 比如 为解决我国的贫困问题 制定有关的公共政策 首先必须以经济发展为物质前提 以前国家的经济发展政策是又快又好发展 先快后好 现在要又好又快发展 科学可持续发展 2 相互关联性一个领域的公共政策问题 往往与其他领域的政策问题相互影响 相互关联 相互作用 如环保问题往往与经济 法律 教育 道德等领域的问题相互制约 德国小孩钓鱼时手里要带一把尺 小于一定程度的都要扔回去 动态性政策问题不是一成不变的 是处于不断的变化发展中 一个问题的产生 可能是由于以前决策失误或不当 一个问题的解决 很可能会引起新的问题 如德国为解决能源问题而建立核电厂 并用莱茵河的水冷却 结果提高了河水的温度 导致疟疾的流行 4 主观性受人们的知识结构 认知水平和能力的影响 案例核能政策的国际争议有学者研究 在核能政策制定过程中 不同国家的社会和政治的先入之见影响到政策问题的不同建构 在讨论核能政策问题时 美国政治家商讨价格控制 市场机制以及核电厂的所有权问题 而法国政治家则关心私人收益 工人的健康以及国家能力的执行 瑞典的政治领袖则讨论应该建设12个还是13个反应堆的问题 瑞典人很少提出所有权和国家能力的问题 美国人几乎不考虑国家能力或反应堆的精确数量问题 法国人从不置疑市场中的政府干涉问题 二 公共政策问题的类型1 以政策问题的内容为标准 可以将政策客体分为 1 政治问题 即政治领域的公共问题如政府机构改革 从46个工作部门减少到31个 精简幅度达1 3 并且要在2个月内基本完成 去年深圳历史上第八次机构改革正式启动 这一次改革 也被学者喻为 改革开放30年来力度最大的一次 2 经济问题 是当前社会经济发展过程中遇到最多的一类问题 如贸易政策调整等 3 社会 文化问题 是指涉及文化领域的公共政策问题 如道德伦理的严重缺失 是否允许安乐死的问题等 2 以公共政策问题在社会经济中的功能为标准 分为 1 初次分配问题 指国民收入如何在那些与生产过程直接联系的阶层之间进行分配问题 2 再分配问题 也要社会转移分配问题 是在初次分配的基础上 通过各种渠道实现现金或实物转移的过程 如税收 社会福利 社会保障等 来调节收入差距 防止贫富过分悬殊的两极分化 中国的基尼系数 3 以问题的特性为标准 结构良好问题和结构不良问题结构良好问题是指那些直观的 熟悉的和易确定的问题 这类问题可以用程序化或者例行的规范加以解决 结构不良问题是新的或者不同寻常的 有关问题的信息是含糊的或不完整的问题 这类问题只能依靠非程序化决策去寻找新的解决办法 如 贵州瓮安的 俯卧撑 事件 没有处理能力 导致矛盾加深 打砸政府 烧毁警车 4 以政策问题是否包含实体性内容为标准 可以将政策客体分为程序性和实体性问题 实体性问题涉及具体的权利和义务 程序性问题与主体如何组织和如何采取行动有关 如为了应对危机 美国政府想拿出几千亿美元钱来救市 但政府说了不算 必须经过议会审议批准 为了确保方案被通过 美国财长保尔森甚至不惜在女议长面前单膝下跪 即便如此 议会第一次审议仍然没有通过 直到政府将计划修改到令议员们满意 但事情并没有完 由于部分议员后来再度质疑救市的钱可能被用于支付华尔街金融大鳄们的薪酬 财长保尔森多次被传唤到国会作证 并几次调整救市方案 三 公共政策问题的确认不是所有的公共问题必须通过公共政策来解决 只有确认为政策问题才是通过政策来解决的 那么谁来确认 如何确认 案例 没有解决方法就等于不存在问题吗 西方的一则小故事 在新西兰 一位士兵在根本不具备人力和物力条件的情况下想建一座跨河大桥 他在河岸边发呆 情绪看起来非常低落 这时 一位毛利妇人走近他 问道 大兵 为何这样忧郁 士兵述说了他所面临的这个没有解决方法的难题 妇人回答道 振作起来吧 没有解决方法就等于根本不存在难题 另一个故事 那是1334年的事 一位荷克斯特茨城堡指挥官指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围 围困已经持续了很长一段时间 指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉 显然 仅靠这些东西他们支撑不了几天 他们正面临一个看似毫无解决办法的难题 因而 公共政策问题的确认对于政策问题的解决至关重要 从某种程度上来说 确认问题就已经是解决了问题的一半 政策问题的确认为具体的政策制定过程奠定了一个良好的基础 一 政策问题确认的条件1 客观情势的存在出现和形成了某种客观事实 如艾滋病在我国的传播2 出现强烈的公众诉求当某种客观事实持续存在甚至出现扩大或趋于严重的时候 社会公众的政策诉求随之持续存在且趋于强烈 如 各种企业 尤其是建筑行业拖欠农民工的工资成为严重的问题 民工的生命和财产权益遭受了极大的损害 引起了强烈的公众诉求 所以要求追讨民工工资就被确认为政策问题 3 问题的影响程度深 范围广比如吸毒问题 就属于影响程度深的问题 其性质极为恶劣 危害极大 而且还引发一系列其他的社会问题 所以需要将它作为政策问题加以处理 有些问题虽没有达到极为破坏性的程度 但却影响范围较广的问题 对人们社会生活产生了广泛的问题 如噪声问题 4 属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题随着市场经济的发展 政府在社会和经济发展中的角色在不断发生 有些问题符合以上3个条件 但是一方面如果不在政府职能范围内 或者政府制定政策来解决的效率和效果比市场更差 则不宜确认为政策问题 人才的选拔和流动 分配问题则应由劳动力市场解决 而失业率较高才是政策问题 二 确认政策问题的不同主体1 政府部门是最主要 最直接的确认公共政策问题的主体 2 政治领袖政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位的政治领导人物 希拉里和奥巴马 一个是 啤酒 一个是 红酒 在政治观察家眼中 强调经济利益者为 啤酒候选人 突出理念者为 红酒候选人 工会强调经济利益 他们要求严厉惩罚雇用非法移民的雇主 工会觉得这影响到成员手中的面包大小 而自由派知识分子突出价值观 他们主张大赦非法移民 他们认为这样才人道 3 政党组织和利益集团4 社会公众与大众传媒5 各类政策研究组织 三 确认政策问题的角度与过程1 角度对于社会问题的观察和判断 可以有不同的视角和维度 由于政策问题最终是由政府有关部门认定 所以从政府立场看 有这样两个角度 1 从市场失灵的角度来确认政策问题 把某些由市场本身无法解决的社会问题认定为公共政策问题 比如 社会保障问题 贫困地区的教育问题 进城的农民工问题 2 从政府失败的角度排除政策问题 把某些由政府来解决反而效率更低 效果不佳的问题 可以排除到政策问题的范围之外 如 一般行业的价格竞争问题 2 确认政策问题的过程由社会问题到政策问题并不是一个简单的过程 是从对社会问题的感性认识上升到理性认识的过程 可以分为3个阶段 问题察觉 问题界定 问题描述 1 问题察觉是指某一社会现象或问题被不同社会主体发觉 进而反映到政府有关部门并引起关注的过程 问题察觉能否实现 不仅取决于客观条件 更取决于相关人员的主观条件 每一个社会问题的产生都基于某个地区人们意识的觉醒 2 问题界定问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程 A 需要通过一定的方法对问题进行必要的归类 B 需要对问题进行必要的诊断 差距何在 原因何在 案例分析 怎样搞好乘车秩序 我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族 一提起公交秩序就一脑门子官司 不用提吵架 生气 丢东西 单是那份拥挤就让人不能忍受 汽车一进站 人们一窝蜂地拥上前去 为抢一个座位 好像什么都不顾了 经常会有上上不去 下下不来的尴尬局面 更可气的是 年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝 C 需要把问题情境转变为实质问题 把复杂 混沌的问题情景总结概括为清楚明了的实质性问题 3 问题描述是运用可操作性语言对问题进行明确的表述 第一 应做到真实详尽 切忌人为夸大或缩小 案例 一个乡党委书记的心声2000年3月8日 原中共湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平怀着对中国农民的深切同情和对农村经济发展的深深忧虑 以 一个乡党委书记的心里话 为题 向国务院领导如实反映 农村有些地方真穷 那里的农民真苦 农业发展真困难 的情况 国务院领导两次动情批复 由此引发了湖北省一场声势浩大的农村改革 然而 在李昌平秉笔直书后 感受到越来越大的心理压力 个人命运发生了一系列变化 如果用 四面楚歌 来形容他当时的处境 可能并不为过 2000年9月16日 他含泪离开了棋盘乡 他说 如果我真能见到国务院领导 我会对他说 人人都想跟您说真话 但说句真话不容易 李昌平的这段话很值得我们深思第二 尽量缩短报告链条 减少报告层次 在一般的决策系统中 察觉 界定和描述问题的人并不直接参与政策的决定 决策者更多地依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认 怎样进行问题描述 节日燃放鞭炮的事例分析自改革开放以来 中国的爆竹业伴随着社会经济的日益发展和人民生活水平的不断提高而得到空前的发展 一步步走向繁荣 到20世纪90年代初期 全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已超过1万家 但产品仍供不应求 市场潜力很大 在这种情况下 个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来 由于生产技术不过关 安全措施不到位 运输管理不严格 产品质量低劣 导致生产环节 运输环节和消费环节重大安全事故频频 惨剧不断发生 给人民的生命和财产造成极大的伤亡和损失 以北京市为例 市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题 据1987年的统计 因燃放鞭炮 除夕夜致伤到医院就诊的有251人 到初五 增加到1027人 其中伤了眼睛的159人 摘除眼球的8人 除夕夜火警208起 到初三增至391起 直接经济损失上百万元 仅初一零点至1点 在燃放鞭炮最集中的这段时间 发生火警104起 平均每35秒就发生1起 看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大 已经渐渐发展到非常严重的地步 因此决策层应高度重视 炸楼是民意所向 六朝古都南京市是我国著名的旅游城市 市内古迹 山水 园林等旅游资源丰富 为了保持传统的山水园林式的文化古都风貌 该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的 显山露水 计划 大钟楼 鼓楼 北极阁 风景带正是这一计划的重要内容 为了营造这一自然人文景观走廊 政府做出了最大努力 附近居民做出了巨大牺牲 然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼 引起多位人大代表 政协委员 专家以及众多市民的猛烈批评 很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观 应该炸掉 到底该不该炸掉 如何确认这个问题 涉及多个主体即利害关系人之间的相互作用 主要有 电信公司 市规划局 人大代表 政协委员 普通市民 政府领导 专家 记者等 电信公司是建设本楼最大的受益者 从企业自身的利益考虑 不同意炸楼 认为本楼的建设不构成政策问题 该视规划局是负责规划的部门 是本楼建设的审批者 为了维护自己的权威及其利益 不同意炸楼 部分人大代表 政协委员 根据民众的意见和自己的认识 要履行参政议政的职责 要求把楼炸掉 普通市民由于环境意识的增强和对生活质量的要求 极力主张将楼炸掉 有关政府领导对该楼建设项目存在争议 但一些领导认为宁可丢官也要对得起老百姓 把楼炸掉 各方专家从不同的角度和侧面分析对高楼建设存在分歧 新闻媒体能够对事件的发生发展情况进行报道 对高楼事件起到一定的影响作用 从此案例中可以看出 不同主体之间存在着相互的利益冲突 他们都从自身的利益和价值观出发在政策问题及其解决方案上存在分歧和冲突 而且它们之间是相互制约的 1 结合本案例 说明确认政策问题的过程中都有哪些社会主体参与 2 谈谈你对这一问题的看法 第二节公共政策议程本节讨论什么是政策议程 它是如何启动和决议的 需要什么条件 通过哪些途径来建立 形成政策议程有哪些模式 一 公共议程概述 在人们向政府提出的成千上万个要求中 只有其中一小部门得到了公共决策者的密切关注 那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程 安德森 一系列问题的集合 是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因 标志 解决办法和其他方面的因素的理解 所谓政策议程是指将政策问题提上公共部门的议事日程 公共部门正式决定进行讨论和研究 并准备如何制定有效政策加以解决的过程 一种观点认为公共政策议程一般分为四个层次 一般议程 系统议程 制度议程 决策议程 最低层次是一般议程 一个社会中可能提出并讨论的全部思想 或多或少的部分被政治系统接受 进入系统议程 问题从系统议程中提出来 并得到权威决策者积极和认真的考虑 就进入了第三个层次即制度议程 进入制度议程的问题数量是有限的 在进入制度议程的问题中 极少的问题将会得到政府的解决 即被提上决策议程 另一种观点认为 公共议程通常包括公众议程和政府议程 公众议程是某个社会问题引起了社会公众的普遍关注和共同讨论 并联合向政府有关部门提出政策诉求 要求采取措施或指定政策加以解决 在此阶段进入政治系统的要求 阿尔蒙德和宾厄姆认为有6类 1 关于产品和服务分配的要求 如 最低工资的制定 公平的教育机会的获得 公共交通 2 关于行为管制的要求 如 公共安全的保障 市场秩序 环境卫生法规的要求 婚姻的管制 3 关于增税或减税 4 关于传递信息的要求 传递权势任务的政策意图 5 参与政治过程的要求 如投票 请愿等 6 加强社会安定和秩序 减少暴力和冲突 二 公共政策议程的启动与决议 一 政策议程的启动政策议程的引发机制分为内在和外在的两种形式 内在的引发机制包括 1 自然灾害 2 意外的人为事件 3 科技方面的重大变革 4 资源分配中的偏执与失衡 5 生态变迁外在的引发机制主要包括 1 战争 2 武器技术的重大发展 3 国际冲突 4 世界性联盟的格局发生的变化 在公共政策议程启动的过程中 有几个方面的因素起到了重要作用 主要包括政治权力 利益集团 统计指标 危机事件等的影响 政治权力对政策议程启动有两方面的作用 一个是动力 一个是阻力 利益集团会利用各种方法和途径游说政府把对自己有利的问题提上议程 一些统计数据和指标也对政策议程的启动产生一定的影响 如每年公布的失业率 通货膨胀率 摩根大通 JPMorganChase 将对中国2009年的通货膨胀率预测上调至5 1 工资水平和增长率 污染状况 犯罪状况 教育 人口变动等数据 危机事件 飞机失事 工业生产事故 政府中的腐败丑闻等 二 公共政策议程的议决所谓的政策议程的议决 是指政府有关政策部门和机构 根据自身的价值观或立场 结合对公众心理需求的分析 在许多的社会问题中遴选出其中一部分 作为制定公共政策解决的对象 公共议程议决是一个复杂的活动过程 其间有各种不同力量的不断较量 各种利益的相互交织 相互冲突 所以最后的决议是各种力量的合力作用的结果 议决的主体有哪些 1 立法机关2 司法机关 主张把法律执行过程中的问题提上议程进行解决 或者向立法部门提出政策议程议决的建议 3 政府及相关政策部门4 非正式的主体 公众 各种社会团体 媒体 三 公共政策议程确立的条件 途径和模式 一 确立的条件1 社会问题本身的性质和特征2 政治领袖的作用 政策系统的核心 希拉里和奥巴马 一个是 啤酒 一个是 红酒 在政治观察家眼中 强调经济利益者为 啤酒候选人 突出理念者为 红酒候选人 工会强调经济利益 他们要求严厉惩罚雇用非法移民的雇主 工会觉得这影响到成员手中的面包大小 而自由派知识分子突出价值观 他们主张大赦非法移民 他们认为这样才人道 3 利益集团和各种社会团体的作用4 社会公众舆论的影响作用 二 公共政策议程确立的途径1 政府部门的领导者或政党领袖 凭经验或根据客观形势的判断 认为某一社会问题需要解决 2 行政部门在执行公务的过程中 发现执行过程存在问题或障碍3 立法机构提出议案4 司法机关通过法院的裁定 把相关的重要问题纳入议程5 社会团体的反映6 自然灾害或社会危机7 国际机构和组织把超出国界 具有全球性的问题议决为公共政策议程 如WHO要求各国采取一定的措施防止 非典 三 公共政策议程确立的模式美国学者科布提出的以政策问题的提出者在议程中的不同作用划分的三种模式 1 外在创始模式2 内在创始模式3 政治动员模式 政治领袖主动提出政策意向 动员这些问题进入议程 炸楼是民意所向 六朝古都南京市是我国著名的旅游城市 市内古迹 山水 园林等旅游资源丰富 为了保持传统的山水园林式的文化古都风貌 该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的 显山露水 计划 大钟楼 鼓楼 北极阁 风景带正是这一计划的重要内容 为了营造这一自然人文景观走廊 政府做出了最大努力 附近居民做出了巨大牺牲 然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼 引起多位人大代表 政协委员 专家以及众多市民的猛烈批评 很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观 应该炸掉 到底该不该炸掉 如何确认这个问题 涉及多个主体即