公共事业的责任与监督机制PPT课件.ppt

第六讲公共事业的责任与监督机制 2020 3 20 1 主要内容 公共事业中的责任与责任机制发达国家公共事业的管制模式我国公共事业组织的管制 2020 3 20 2 一 公共事业中的责任与责任机制 公共事业管理的责任内涵 公共事业管理的责任机制 2020 3 20 3 一 公共事业的责任内涵 责任不清 是管理的大忌 责任稀释定律 责任在人多的环境中 就会像化学溶剂一样会被稀释 人越多 个人责任感就越淡薄 典型公共事件中的责任现象 我国 松花江污染 美国 拉夫运河事件 2020 3 20 4 案例 拉夫运河事件 拉夫运河开凿失败 土地被政府公开拍卖 1920 1953年间 成为胡克公司的化学填埋场 1953年 1978年间 周围开发房地产 社区居民洛伊斯 吉布斯的儿子麦克患有多种疾病 要求转学 在得不到正式支持的情况下 决定挨家挨户访问要求联合行动 后来发现严重的环境问题 理性无知 公民团体自发性质的环保抗议行动引起政府的重视 也促使拉夫运河事件得以妥善解决 2020 3 20 5 1 公共事业的管理责任 定义 所谓公共事业管理责任 是指公共事业管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责 责任在现代国家的公共管理体制中意味着主体行为的规范与约束 它是公共部门实施管理职能和组织公共事务的一个根本要求 责任是一个既可以从内部加以实施 也可以从外部加以强制的问题 2020 3 20 6 1 责任存在于一般组织中的意义 只要存在等级关系就意味着需要建立相应的责任机制 以确保按授权人的意志行事 责任一词蕴含着一种委托 代理的关系 在这种关系中 代理人以委托人的名义执行任务 并向其汇报工作进展情况 责任一般是一种包括成功和失败在内的全面监督机制 2020 3 20 7 委托代理理论对责任的认识 随着社会分工进一步细化 一方面权利的所有者由于知识 能力和精力的原因不能行使所有的权利了 另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人 他们有精力 有能力代理行使好被委托的权利 在委托代理的关系当中 由于委托人与代理人在信息不完全下的 逆向选择 和 道德风险 委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下 委托人如何设计最优契约激励代理人 解决办法是 一是委托人与代理人的激励相容 另外就是加强对代理人的监督 2020 3 20 8 2 私营部门的责任来源 竞争性 市场选择与价格波动性 债务危机 顾客的满意度 选择性监督 2020 3 20 9 3 传统公共部门责任特性及类型 传统的公共部门受自我约束性比较大 系统的封闭性决定了责任特性 公共部门责任类型 等级责任 法律责任 政治责任 职业责任 2020 3 20 10 4 公共事业中公众的角色转变 公众的角色 顾客 从公共事务中获得某种的利益或服务 管理过程的参与者 公众通过市场选择或者正当的政治程序参与和表达自己的意见 法律诉讼的当事人 介入到对某个政府或者公共部门的法律诉讼中 在公共事业管理中 责任机制成为一种交互式的制度安排 即管理者与被管理者相互交换各自所需的权力 形成一种相互制约的关系 2020 3 20 11 5 公共部门责任机制的实现途径 推行民营化的趋向 努力建立一套适用于代理人的计量指标和常规的合同管理机制 绩效管理 公共部门必须要承担其相应的政治责任 获得政治合法性 公共事业管理中效率与公平问题 实质上体现的是一种市场行为与政治行为的内在协调 2020 3 20 12 2 公共事业管理的责任表现为 2020 3 20 13 1 弹性与授权 含义 弹性是指一定程度上的自由调整 发挥的空间 而授权则是一种相互影响力 它既是对权力进行的一种创造性地分配 同时也是责任的分担 公民授权和行政授权 把部门责任与个人责任结合于一体 意味着管理的原则性与灵活性的统一 即责权相配 强调管理过程适应环境的变化 同时注重内部的协调与沟通 增加组织协同性 2020 3 20 14 公共事业中的弹性管理 所谓弹性管理是指管理主体通过具体的管理手段 使管理对象在特定条件的约束下 具有相应的自我调整 自我选择 自我管理的余地和适应环境变化的余地 以实现动态管理的目的 弹性管理最突出的特征就是 留有余地 2020 3 20 15 强调公共事业的弹性管理是由于公共产品的特性 以及公共产品的生产与提供方式所决定的 弹性管理重视 以人为本 一方面重视人的作用 另一方面要知人善用 突出责任 强调风险意识 坚持刚柔并济 避免管理弱化产生的 怀柔倾向 需要健全必要的管理机制与手段 包括技术 沟通机制 协调等 2020 3 20 16 2 能力胜任 能力就是指顺利完成某一活动所必需的主观条件 它是直接影响活动效率 并使活动顺利完成的个性心理特征 只有那些完成活动所必需的直接影响活动效率的 并能使活动能顺利进行的心理特征才是能力 能力胜任却是职责的客观要求 是评价任职人能力的标准 因此 职位本身就意味着责任 2020 3 20 17 3 法律程序行为及责任 法律以 刚性约束 来强化责任 因而法律责任的特点在于 法律责任首先表示一种因违反法律上的义务 包括违约等 关系而形成的责任关系 它是以法律义务的存在为前提的 法律责任还表示为一种责任方式 即承担不利后果 法律责任具有内在逻辑性 即存在前因与后果的逻辑关系 法律责任的追究是由国家强制力实施或者潜在保证的 2020 3 20 18 4 伦理约束 伦理是处于道德最底线的一种人与人之间具有普遍自然法则的行为规范 这种行为规范不便明文规定 而是约定俗成的 随着道德标准的普遍上升而呈上升趋势 伦理约束本质属于具有内省特征的非正式约束 2020 3 20 19 公共事业管理中的伦理约束的原因 公共事业中不断出现的 丑闻 直接推动人们重视管理的伦理追求问题 公民角色的转变与权利意识的增强 从而产生的各种社会压力 舆论 诉讼等 迫使公共事业管理走向伦理化 提供公共产品的竞争态势 加剧了公共事业管理走向伦理化 公共事业的特性要求管理中充分体现伦理准则和普遍的社会共同价值 非营利性 2020 3 20 20 5 回应性 Accountability 所谓回应性主要指公共部门对公众诉求回馈和反应的迅捷与充分的程度 回应性要求公共事业主体全面关注顾客的需求 促使组织以及个人责任感的增强 回应隐含着公众根据合法的民主程序 诱导政府形成和执行其所希望的政策的过程 回应性需要配合建立严格的制度安排 依法管理 健全法制 规则和制度 2020 3 20 21 回应性体现了一种公共服务的理念 政府逐渐转变为协调人和仲裁人的角色 回应性要求权力共享 突出治理责任的参与 公共部门要创造共享利益 并承担共同责任 回应性体现出政府对公众的迅速反应 回应性不仅意味着公共部门关注市场 效率 也同时要关注法律 公平 秩序 同时更要关心普遍的公共利益和社会价值观 2020 3 20 22 3 公共事业责任的性质 公共责任 公共事业的责任是一种公共责任 或者说是公共责任在公共事业管理中的表现 公共性以及以公共性为基础的效率标准是其最基本的特征 公共性意味着 需要一种精心设计的责任机制 以确保那些代表公众利益的人们为了公众的利益付出最大的努力 2020 3 20 23 广义的公共责任是指公共组织在解决公共事务的过程中 因其实施公共管理行为引起的必然结果 而对社会公共利益所负有的责任 2020 3 20 24 1 政府是公共责任的核心 政府掌握着公共权力 既分配着社会资源也提供着公共产品 这决定了它是公共责任的首要承担者 政府的权威地位使其言行在社会中具有表率和示范作用 政府履行公共责任的程度是一个社会的责任水平和信任水平的晴雨表 2020 3 20 25 2 企业的公共责任 企业的公共关系来源于经济层面 投资人 消费者 和社会层面 政府 媒体等利益相关人 企业参与社会公益活动源于其价值观 这种公共责任是一种信誉投资 公共关系的最高境界也就是没有公共关系的痕迹 超越公共关系而实现其社会责任全面和终极的目标 2020 3 20 26 案例 农夫山泉 一分钱 公益行动 2001年第一届 一分钱 支持北京申奥 2002年第二届 一分钱 阳光工程 2004年第三届 一分钱 支持中国体育事业 2006年第四届 一分钱 饮水思源 2020 3 20 27 3 第三部门的公共责任 第三部门的社会公益活动以增进公共福利为核心目标 获得必要的社会合理性 公民社会的发展需要健全第三部门的公共责任 这种公共责任并不局限于法律规则的遵守 更重要的是公共利益与社会信任的普遍维系 第三部门的公共责任源于社会资本的创造过程 这本身意味着一种社会资本的投资行为 2020 3 20 28 社会资本 对资本的认识 本质是一种社会关系 它能够产生资源的增值或贬值效益 公认的定义 有利于集体行动的网络与规范 社会资本是由相互联系的个体通过持续的社会关系网络的互动而产生 信任 团结 帕特南阐明了一个组织 地区乃至一个国家所拥有的社会资本的数量与质量与制度绩效的内在关系 2020 3 20 29 4 个人的公共责任 追求私利是人的本性 利益是维系个人责任的基础 个人本性并不等同于个人价值 个人价值的实现依赖于个人的社会责任 没有社会责任感的个人将难有作为 个人在承担社会责任的同时 也在间接地促进社会共同利益和公共事业的发展 2020 3 20 30 案例 特蕾莎修女 特蕾莎修女被授予1997年诺贝尔和平奖 从1950年开始的45间 她通过 仁爱传教修女会 建立收容所 学校 孤儿院 奉养穷人 病人 孤儿等等 不仅在印度而且推广到其他国家 2020 3 20 31 案例 穆罕默德 尤努斯 穆罕默德 尤努斯被授予2006年度诺贝尔和平奖 以表彰他 从社会底层推动经济和社会发展的努力 2020 3 20 32 1976年 尤努斯创立了专门为贫困的孟加拉农民提供信贷业务的 格拉明 乡村银行 并成功地推行着针对贫困农户小额贷款的特定模式 其具体的操作就是通过该银行向社会最底层的穷人提供小额银行贷款 使这些在通常金融制度下无法得到信贷的人有了发展的起步资本 启示 关注公益不仅需要爱心 而且需要每个人付出实际的行动 这本身就是一种非常重要的公共责任 2020 3 20 33 4 公共事业管理面临着责任内涵的转变 2020 3 20 34 案例分析 厦门PX化工厂事件 2004年2月 国务院批准厦门PX项目立项 2005年7月 国家环保总局审查通过了该项目的 环境影响评价报告 国家发改委将其纳入 十一五 PX产业规划7个大型PX项目中 并于2006年7月核准通过项目申请报告 投资方资金据说也已到位 按计划2007年夏天开工 2020 3 20 35 来自厦门市民的抗议导致项目缓建 厦门大学化学系教授 政协委员赵玉芬对项目有不同意见 两会 期间 她联合了另外104名政协委员 向政府提交了一项提案 建议暂缓PX项目建设 重新选址勘查论证 厦门市民集体以 散步 形式抗议项目实施 事件的焦点 PX项目是否符合环境评估标准 问题 怎样认识厦门PX事件中所体现出来的公共责任 2020 3 20 36 厦门PX事件的启示 厦门PX项目的环评结果 公民没有知情权 在环评报告不能公开 公开了大家也看不懂的情况下 公众监督如何可能 因此 政府行为的透明 规范是保障政府公信力的基础 政府在公共事业管理中逐渐变成利益仲裁人和协调人 维护公共利益将其责任所在 公共事业涉及公民的切身利益 公民的自发监督而形成的公共责任意义重大 2020 3 20 37 二 公共事业管理的责任机制 2020 3 20 38 二 发达国家公共事业的责任与监管 发达国家公共事业的监管模式发达国家公共事业的监管框架 2020 3 20 39 一 发达国家公共事业的管制模式 英国的模式 美国的模式 2020 3 20 40 1 英国的模式 英国政府管理方式的转变二战以后到20世纪70年代末 福利国家1980年代到1990年代中期 民营化道路1990年代中后期以后 公共服务 2020 3 20 41 1 新公共管理 NPM 契约主义 签约外包与政府内部契约制 公共事业的私有化改革 建立企业家型政府 正面影响 改善政府行政方式 减少了政府的预算 开支 提高了效率 也增加了公共责任感 负面影响 私有化与公共利益的矛盾 公共事业产品和服务质量监管缺失 2020 3 20 42 2 第三条道路 理论奠基人 安东尼 吉登斯理论实践者 托尼 布莱尔树立社会平等是第三条道路的核心价值观 重视市场的效率 努力在经济发展和社会公平分配之间寻求一个平衡点 2020 3 20 43 公共服务民营化 扩大公共服务的范围和方式 公共服务的民营化 一方面 导致了政府从服务提供者变为服务授权者 另一方面 也把市场或准市场的规则引入了社会服务领域 公共服务的民营化 特别是外部竞争的扩大 使得民间非营利机构和社会企业可能获得更多的资金和项目 重视公民社会的发展 民间性质的NGO和NPO开始发挥重大作用 2020 3 20 44 3 英国公共事业的监管与规制 政府建立监管影响评价体系 RegulatoryImpactAssessment 简称RIA 20世纪70年代末到90年代中期的放松规制阶段 90年代中期以后的完善监管体系阶段 2020 3 20 45 规制的概念 规制是通过法律制度许可或禁止某些经济行为 表现为政府根据相应的规则对微观主体行为实行的一种干预 它是公共政策的一种形式 即通过设立政府职能部门来管理 不是直接由政府所有 经济活动 规制是社会管理的方式 它存在于极端的政府所有制和自由放任的市场之间 规制政策的目的是实现经济增长和社会发展 它包括对商业行为的经济规制和社会规制 2020 3 20 46 放松规制阶段 1979年 开始放松规制的改革活动设立公共事业许可证制度 并设立独立的管制机构和管制总监 监管部门必须为监管提案准备 服从成本评价 简称CCA 1990年代 英国发布了服从成本评价的进一步指导细则 绝大多数CCA都要公布 2020 3 20 47 完善规制阶段 1996年 英国监管影响评价发生改变 建立监管影响小组 RIU 明确其监管职责 评价监管的必要性 明确考虑监管的收益 英国监管影响评价体制一个特殊和创新的地方是 每年都要由独立机构 国家审计署 NAO 的评论 英国对企业 慈善机构或志愿组织有影响的任何政策提案都要求进行监管影响评价 1998年 为满足更好监管的要求 开始实施能够确保监管是 必要的 公平的 有效的 可承受的以及享有高度的公众信心 总的趋势是 在数量和质量上设立多重监管 2020 3 20 48 监管的五个基本原则 透明度 监管应当公开 简单易懂 责任感 针对性大臣 议会以及使用者和广大公众 针对性 监管应当集中在问题上并使副作用最小 一致性 监管应当一致实施 适度性 监管措施相对风险程度应当适度 2020 3 20 49 英国模式的主要经验 坚守明确的政治责任 谨慎分配监管影响 评价各部门的责任 培训监管者 让公众广泛参与到监管影响的评价过程 利用各种技术手段改进监管 运用一致但有弹性的分析手段 强调监管应当在成本 收益分析的基础上满足 社会最优 将监管影响评价融合在监管政策的制定过程中 重点将影响评价结合在政策制定早期 2020 3 20 50 2 美国的模式 美国的公共服务型政府建设 美国公共事业的监管特征 2020 3 20 51 1 美国的公共服务型政府建设 公共部门实行 公司化 管理 优化政府职能 公共部门实行新的人力资源管理政策 充分利用市场与社会力量 推行公共服务市场化与社会化 在公共服务领域中引入新管理主义的责任机制 2020 3 20 52 公共部门实行 公司化 管理 将集权官僚组织分解为更多的能公司化的小型 独立的机构 更重视授权化的公共管理创新 通过权力和功能的合理配置 使公共部门更简洁 更协调 更具发展性 2020 3 20 53 优化政府职能 政府从大量的社会事务中解脱出来 主要以为经济发展提供制定规章与法规的方式进行监督 优化调整政府职能 建立与经济和社会发展相一致的管理体制 2020 3 20 54 公共部门实行新的人力资源管理政策 合同制和临时聘用制成为公共经济部门用人的一般方式 逐渐取代了文官常任制和公共部门专业化的用人机制 注重结果而非过程控制 重视绩效与公共服务质量 并采用灵活付酬与奖励制度 2020 3 20 55 推动公共服务供给的市场化与社会化 公共服务供给机制上 用市场机制打破政府垄断 不仅弥补政府财力和能力不足 而且实现政府与市场的互动 公共服务供给方式上 通过竞价 招投标等方式实行 准商业化 推行公共服务市场化与社会化 政府授权并鼓励社区自行兴办各种公益事业 2020 3 20 56 引入新管理主义的责任机制 为重塑政府 以私营企业的管理模式改造政府 建立企业家政府 以顾客为中心 把追求公共服务的全面质量作为新管理主义责任机制的唯一标准 运用信息技术 网络技术 发展电子政府 实现公共服务虚拟化 信息化 社会化和现代化 2020 3 20 57 2 美国公共事业的监管体系及特征 对公共事业项目 尤其是政府投资项目 监管的层次 体系和内容都非常健全 大致可分为国会监管 政府部门监管和公众监管三个层次 2020 3 20 58 国会监管 国会负有对联邦政府的规划及执行情况进行监督检查的责任 对政府投资建设项目的监督检查是其重要内容之一 为此 国会建立了会计总署 简称GAO 该机构对联邦政府的每一项规划 行为和职责都有权进行检查 特殊情况下 应单个议员的要求 GAO也负责检查并评价联邦政府制定规划和执行情况的有效性和效益 2020 3 20 59 负责政府监管的职能部门 政府职能部门加强对其所管辖公共项目的监督管理具有义不容辞的责任 作为政府职能部门的延伸 政府部门常常将一些监督检查工作委托给各类社会中介组织进行 为了防止出现和纠正政府职能部门对其自身管辖项目监管不到位的问题 保证政府职能部门监管工作的高度有效 美国在1978年建立了总检察官制度 OIC 2020 3 20 60 公众监督 建立专家委员会 各级各类政府一般都设有各类专家委员会 通过作为其反映的民意和意见决策参考 对重大建设项目设立专门委员会来进一步加强监管 以保证建设项目按计划实施 信息公开 对政府制定的规划 所选择要投资建设的项目 以及私人投资项目对当地规划 环境 社区的影响等一般都要向当地居民公布 征询意见 对一些居民意见分歧较大的 还要召开听证会进行听证 对公众的任何提问均要做出满意的答复 方可作为法律依据付诸实施 2020 3 20 61 舆论监督 各种新闻媒体对政府的规划 建设方案及实施中出现的问题 都会及时报道 以督促政府加以改进 此外 社会公众的监督还体现在政府部门设有热线电话 对公众 议员 舆论反映的问题 都要督促检查并得出结论 同时 监管部门的各种监督检查结果 结论 均为公开信息 公众可以随时查询 2020 3 20 62 美国公共事业监管体系的特征 强调发挥市场作用是美国公共事业的基础 美国的监管政策体现的是积极而有限的作用 政府应当关注问题并致力于解决问题 事前 事中 事后的监管有机结合 监督评价机构相对独立 2007年金融危机以后 美国愈加重视政府的监管作用及效果 2020 3 20 63 二 发达国家监督机制的框架 以国家监督为主 强调行政监督与司法监督结合的原则 以社会监督为辅 重视公共部门与社会的沟通和联系 强调信息公开 以及维护公共事业的公平和公正 2020 3 20 64 1 监督的主体 监督主体和形式趋于多元化 建立专门监督机构 而且规格较高 2020 3 20 65 2 监督规则 注册登记制度 对公共事业组织的财政优惠 对公共事业组织的财务规制 盈余分配约束 支出比例规定 行政开支比重限定 账目公开 对公共事业组织的投资规制 董事会负责制 专业咨询 投资的基本原则 投资类型的限制 公共事业组织的 不平等竞争 的规制 2020 3 20 66 3 发展趋势 建立多元化的监督体系 强化公共事业组织内部与外部监督机制 行业监督 媒体和公众监督 公共责任层次由低向高的重点转移 低层次的公共责任体现为 避免违规 避免不当行为和账目的完善管理 高层次的公共责任体现为 资源的有效利用 以实现所追求的社会目标 2020 3 20 67 三 我国公共事业组织的监督机制 我国公共事业组织监督机制现状及其存在的问题完善我国公共事业组织监督机制的措施 2020 3 20 68 一 我国公共事业监督机制现状及其存在的问题 社会腐败对公共事业的侵蚀 官僚化倾向 公共事业组织的身份障碍 道德滑坡 公共事业组织所面临的道德危机 组织缺位 监督主体多元化与激励不足 孱弱的社会监督体制 2020 3 20 69 1 腐败对公益机构的侵蚀 违规筹款 偷税漏税 财务浪费 索贿受贿 潜规则 挪用捐赠款 基金 公共事业运作的监督机制不透明 2020 3 20 70 2 道德危机 影响到公共事业资金的来源与业务的拓展 波及公共事业组织的志愿人员和专职工作人员 2020