养老保险研究综述(二).doc

养老保险研究综述（二）第1部分，绪论1.我国农村社会养老保险制度概况1.1农村社会养老保险制度发展历程中共十一届三中全会以来，我国农村经济得到了较快的发展，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫，建立和完善农村养老保险制度成为农村社会经济发展的必然要求。我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有近20年的历史。这段历史大体可划分为四个阶段：第一阶段：1986-1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。确定以一些发达地区为试点，并在这些地方启动了建立农村社会养老保险制度的工作。第二阶段：19921998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了县级农村社会养老保险基本方案（以下简称基本方案），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，1992年1月在全国公布实施。此后，在各地推广。第三阶段：19982003年，进入整顿阶段。1998年农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部。这个阶段农民参保人数下降，基金运行难度加大，官方认为我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地区向商业保险过渡。第四阶段：从2003年以后，是恢复阶段。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，十六届三中全会提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观，20042005年，更是在事隔18年后连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。王芳，王天意：农村社会养老保险：构建和谐社会需要破解的难题J，中国人民大学书报资料中心，2005年第10期近年来的研究多采用三阶段划分，上述四阶段划分是适应形式发展所提出的较权威的新划分。1.2农村社会养老保险制度基本内容1.2.1制度模式。实行基金积累制个人帐户模式。个人缴费以及集体补助全部计入个人帐户，个人帐户属于个人所有。个人帐户实行积累，根据一定的记帐利率进行计息。个人帐户的特点是权利与义务对等，待遇与缴费多少挂钩，体现效率优先。1.2.2覆盖范围。市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等)，组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等，可以以乡镇或企业为单位确认，组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。1.2.3基金筹集。资金筹集坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”的原则。在整个养老保险基金中农民个人缴费一般占50以上。月缴费标准设2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元共10个档次，不同地区、不同个人可根据实际情况进行选择。有条件的地区集体（村组织、乡镇企业）可根据自身的经济状况对社会养老保险进行一定的补助。国家对社会养老保险不直接给予资助，而主要是通过在缴费、基金运营上的税收优惠政策来体现国家对农村社会养老保险的态度或支持。1.2.4养老金计发办法。农民达到一定年龄（一般为60周岁），就可以领取养老金。养老金数额根据其个人帐户累积额和平均预期寿命来确定。领取养老金的保证期为10年。也就是说，如果领取年限不到10年就死亡的，领取者的法定机车国内人或指定收益人可继续领取至10年期满为止，或者一次性继承。如果领取养老金超过10年，可继续领取，直至死亡。阮凤英等：社会保障通论，山东大学出版社（M），2004年2月版，82页回顾我国农村社会养老保险近20年的发展历程，会发现我国现行的农村社会养老保险制度还存在许多问题，许多的学者从不同地区不同的视角不同方面进行研究，对进一步完善和发展农村社会养老保险制度提出了许多建议。经查阅近几年特别是1997年之后的文献，发现对于农村养老保险制度的研究集中于下述一些焦点。第2部分，农村社会养老保险相关研究1.建立农村社会养老保险的必要性和可行性1.1建立农村社会养老保险的必要性现有文献基本上都认同建立农村社会养老保险的宏观必要性。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对于应对老龄化危机，保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，控制城乡贫富差距，促进社会公平，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，张汉湘和周美林的研究认为，计划生育政策同农村养老需求的矛盾越来越突出，建立农村计划生育养老保障制度即计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度是社会发展之必然。张汉湘，周美林：对农村计划生育养老保障试点问题的思考J，人口与社会，中国人口网（/rkzh/zgrk/rkysh/t20040326_2728.htm）更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为家庭和土地的保障远非现代社会保障的内涵，所起到的是非常低级的“温饱型”保障，这是对农民的一种歧视。在当前农业利润极低和农民增收缓慢的情况下，又面临入世后我国农业市场化程度的深化，农民群众需要社会保障，并且政府在财力上也可以一步步真正解决。而且，在现代社会，社会保障已经成为公民的一项权利，是作为一国公民理应享有的。刘鑫：中国农村社会保障缺失的政治学分析，中国人民大学书报资料中心J.2005年第3期1.2建立农村社会养老保险的可行性尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代。梁鸿：试论中国农村社会保障及其特殊性J，复旦学报社科版，1999年5月版:26-31页特别是在完全不具备经济可行性、政府也不具备财政补贴能力的省份，农村社会养老保险制度宜等待时机成熟方可推行，此时政府主导的强制性的制度变迁极有可能导致失败。王国军：农村社会养老保险制度的经济可行性探讨J，首都经济贸易大学学报，2002年4月版杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，也认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件。张晖等：我国农村应建立不同层次的社会养老保障机制J，人口学刊，1997年6月版:50-52页从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。马利敏：农村社会养老保险请缓行J，探索与争鸣，1999年7月版:11-12页2.农村社会养老保险存在的问题农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。黄晓平：让农民兄弟老有所养江苏省农村社会养老保险情况调查J，中国财政，1998年8月版:16-17页这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。2.1制度设计本身的缺陷2.1.1农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。基本方案规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这种个人账户模式从根本上不能解决中国占70人口的农民养老保障问题，其“保富不保穷”的制度缺陷将使穷人的福利进一步恶化。陈志国：发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择J，中国人民大学书报资料中心，2005年第5期由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，王国军：现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路J，上海社会科学院学术季刊，2000年1月版:120-127页也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。2.1.2农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的基本方案的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。2.1.3保障水平过低。基本方案规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，王国军：现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路J（同上页）这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。2.2执行过程中的主要问题2.2.1基金的管理不够规范与完善。吴云高：苏州农村基本养老保险情况的调查J，上海农村经济，1998年5月版:39-42页农村社会养老保险制度具有商业保险的特征，却没有商业保险运作的机制。陈志国：发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择J，中国人民大学书报资料中心，2005年第5期目前的农村养老保险基金管理与营运，在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才缺乏与管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到约束，加之一些地区养老基金的挪用，客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。彭希哲，宋韬：农村社会养老保险研究综述J，人口学刊，2002年5月版:43-47页D盖尔约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，负于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。 D盖尔约翰逊：中国老年人的社会保障J，中国人口科学，1999年5月版:1-10页2.2.2机构管理费用入不敷出。刘书鹤等：当前农村社会养老保险调查J，经济研究，1998年5月版:15-21页按照基本方案的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了，何承金等：中国西部农村人口控制与社会养老保障研究J，中国人口科学，1997年1月版:14-24页农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。2.2.3干群享受补助不平等强化农民抵触情绪。彭希哲等：乡镇企业与苏南农村社会保障J，上海金融，1996年6月版:31-32页基本方案规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。群众一般一年仅补助35元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元。同上这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。2.2.4多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面。吴云高：苏州农村基本养老保险情况的调查J，上海农村经济，1998年5月版:39-42页在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”；田凯：当前中国农村社会养老保险的制度分析J，社会科学辑刊，2000年6月版有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”；马利敏：农村社会养老保险请缓行J，探索与争鸣，1999年7月版:11-12页有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”。王国军：现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路J，上海社会科学院学术季刊，2000年1月版:120-127页也有人指出，目前构建所谓的城镇统一的养老保险制度模式条件不成熟。必须在中低收入地区的农村养老保险经过特定的制度过渡后，才有可能进入城镇与农村统一的养老保险制度模式。陈志国：发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择J，中国人民大学书报资料中心，2005年第5期3.农村社会养老保险的区域研究从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性。彭希哲，宋韬：农村社会养老保险研究综述J，人口学刊，2002年5月版:43-47页薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好。 同上从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在基本方案的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。3.1苏南模式苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”，彭希哲等：乡镇企业与苏南农村社会保障J，上海金融，1996年6月版:31-32页上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障。 同上民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照基本方案中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180年和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5%缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5%缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10%，为本人和农民帮工缴费。3.2山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。山东省又包括比较典型的烟台模式和青岛模式。烟台模式是基本方案实施后国家试点探索的传统模式，是一种以政府倡导和扶持为特征的准商业保险模式。青岛模式是一种以政府扶持和有限补助为特征的行政支持模式。这种模式由于有了政府的扶持、补贴和兜底，农民参保的积极性较高。相比较而言，烟台模式是应该淘汰的。王芳，王天意：农村社会养老保险：构建和谐社会需要破解的难题J，中国人民大学书报资料中心，2005年第10期山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2-4元月的水平，彭希哲等：乡镇企业与苏南农村社会保障J，上海金融，1996年6月版:31-32页因此未来的养老保障能力也很低。3.2广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障16。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。4.农村社会养老保险的分层分类研究随着工业化和城市化进程的不断推进，传统的农民分化，出现了农民工、失地农民等特殊群体，建立有针对性的专门的社会养老保险制度成为我国社会保障中一个急待解决的问题。目前农民工及失地农民的社会养老保险制度还都处于部分地区的试点探索阶段，存在很多争议。4.1农民工社会养老保险问题的讨论随着工业化和城市化进程的不断推进，农村剩余劳动力转移流动的步伐也在加快，目前全国进城务工的农民（现在理论界以 及许多地方政府已将进城务工的农村人口称为“进城务工人员”，但为讨论方便，本文仍沿用“农民工”）已经超过1亿人，这个庞大群体的社会保障也是一个急待解决的问题。4.1.1问题现状。目前，中国对农民工社会保障问题的探讨刚刚开始，对于农民工社会保障制度的归属、地位、内容、形式、管理体制、资金筹措等问题的认识也很不成熟，甚至还存在着较大的争议。因此，目前对如何为农民工提供社会保障，还处于思路不明晰、政策和法规 空白、措施和具体方案缺失的起步状态。李群，吴晓欢，米红：中国沿海地区农民工社会保险的实证研究J，中国人民大学书报资料中心，2005年8月版鉴于我国长期存在的城乡二元社会保障结构，现阶段流入城镇从业的大批农村人口不仅无法享受该城镇居民的最低生活保障待遇，而且至今绝大部分仍被排除在城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和生育保险等社会保险制度以外。为了实现全面建设小康社会的战略目标，切实提高我国城镇外来流动人口的生活质量，缓解未来人口老龄化的迅速发展对城镇职工基本养老保险基金的严重负面影响，迫切需要探索和构建具有中国特色的城镇外来从业人员纳入基本养老保险的模式。桂世勋：我国城镇外来从业人员养老保险模式研究J，中国人民大学书报资料中心，2004年12月版4.1.2建立农民工弹性社会养老保险制度。有的学者提出为适应农民工收入低、就业不稳定、流动性大等特点，促进城乡社会保险制度的衔接和相互转换，基本取向应该是构建以个人账户为主、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度。卢海元：适合农民工特点：建立弹性养老保险制度J，中国人民大学书报资料中心，2005年9月版李群等通过抽样调查，根据对沿海地区农民工社会保险的基本状况和参加保险的可行性的分析，也建议建立全国统一的“个人账户与集体账户弹性结合”的新型农民工社会养老保险模式。即农民工达到法定参保年龄，即可选择缴费参保，缴费可以以全国农民工月平均收入为基数。缴 费采取富有弹性的灵活缴费方式，可以选择按月、按季、按年缴费，允许中断后再补缴 ，缴费时间累计折算成标准缴费年限(最终以年为单位计算)。而在养老保险金的领取方面，可以通过养老保险长期平衡精算进行预测参见米红，邱婷婷：农村社会养老保险基金长期平衡的精算预测与分析基于北 京市大兴区案例分析J，厦门大学国家农村社会保险研究中心研究报告，2004年11月版：建立农民工个人养老保险给付平衡模型，制定出养老保险的给付标准；建立农民工养老保险基金的长期平衡精算模型，测算出养老保险基金的收支、结余状况；最后，在达到养老保险金领取年龄后，农民工按月领取养老金。 同4.1.3模式选择。中国社会保障体制的城乡二元结构决定了要解决农民工的养老社会保险制度问题，只能在一下三种方案中选择：一是把农民工养老保险纳入农村养老保险体系之中；二是把农民工养老保险纳入到城镇职工养老保险体系之中；三是另起炉灶，专门建立一个独立的农民工养老保险体系。曹信邦：农民工养老社会保险制度研究J，人口与经济，2005年3月版深圳特区和上海市近年来分别采取了不同的模式进行探索。从深圳的模式来看，外来流动人口在深圳经济特区的企业工作，建立劳动关系后，便与深圳市户籍的员工一样，由企业和个人缴纳基本养老保险费，按规定享受基本养老保险待遇。从上海的模式来看，外来流动人口在上海市从业（不包括从事家政服务和从事农业劳动的人员），用人单位应为其缴纳包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）保险和住院医疗保险在内的综合保险费。桂世勋通过对比分析两种模式的优缺点，提出在2020年及今后更长时期，我国城镇外来流动人口中从业人员基本养老保险的目标模式应该与城镇户籍从业人员的基本养老保险模式相同。桂世勋：我国城镇外来从业人员养老保险模式研究J，中国人民大学书报资料中心，2004年12月版而有的学者则认为由于我国历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入到城镇保障体系中来不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨。只有建立城乡一体的社会保障体系，才能从根本上解决农民工的社会保障问题。事实上，它也是解决农民的社会保障问题的一个途径。杨立雄：“进城”，还是“回乡”？农民工社会保障政策的路径选择J，中国人民大学书报资料中心，2004年6月版另外还有的学者提出对于农民工的社会养老保险，有必要在城镇职工养老保险和农村社会养老保险之外探寻第三条道路， 以切实保障农民工的社会养老权益。李群，吴晓欢，米红：中国沿海地区农民工社会保险的实证研究J，中国人民大学书报资料中心，2005年8月版4.2失地农民的社会养老保险随着我国城镇化建设的推进，每年征地的数量不断升级，失地农民的数量越来越庞大。据估计，目前我国失地农民大约在4000万人左右，至2030年，失地农民的数量将增至1.1亿人。土地是农民养老的一种潜在保障，农民一旦失去了土地保障，其养老问题就显得尤为突出。为此，十六大提出在“有条件的地方”探索建立农村社会养老保险制度的精神，很多地区都在积极探索农村失地农民社会养老保险的具体模式。姚丽，李思哲，邱婷婷：失地农民社会养老保险模式北京市通州区实证研究J，福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2004年第4期4.2.1建立失地农民社会养老保险制度的必要性。失地农民养老保险制度作为农村社会养老保险的重要部分，为失地农民的养老提供了最基本、甚至是唯一的保障作用。有些地区当前应把建立失地农民养老保险作为农村社会养老保险制度建设的首要任务来抓。原因有三：一是失土农民要求迫切，已经影响到征地工作和农村社会稳定；二是失土农民数量庞大，越迟实施资金缺口越大；三是失土农民年龄逐渐老化，养老问题亟待解决。任永福：“失土农民”社会保障制度建设探讨J，中国人民大学书报资料中心，2004年5月版4.2.2问题现状。目前我国征用农村土地大多是采取以货币安置为主的“要地不要人”的城镇化模式，失地农民的基本生活、就业和社会保障等问题，则缺乏解决的有效途径，失地农民的长远生计得不到制度保障。卢海元：土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想J，中国人民大学书报资料中心，2004年5月版如何为被征地农民建立可靠的养老保障机制，是各地都在积极探索的重点。但究竟是采取社会保险、商业保险，还是其它保障方式，政策目标尚不明确，征地补偿安置方式呈现出多样化的特征，这反映了政府和被征地农民对合理征地补偿安置方式的探索和渴求。从社会保险安置看，用征用土地补偿费和安置补助费缴纳养老保险费，逐步将被征地农民纳入社会保险体系，有利于解决被征地农民的后顾之忧。实践中，社会保险安置是指在征地补偿中，不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用，而是核定农转非人员，将费用列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。卢海元：建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议J，中国人民大学书报资料中心，2005年3月版对征地时已处于劳动年龄段以上的人员，可以直接实行养老保障，并构建个人专户 与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人共同缴费，按实际收益率或不低于一 年期银行同期利率确定账户收益。政府出资部分不记入个人专户，进入社会统筹账户以 作调剂之用。缴费标准按各省平均预期寿命和当地的具体保障水平确定，给予趸缴或不 分年龄段实行相同的缴费标准，或分年龄档缴纳。保障对象享受的待遇应与缴费水平挂 钩，并实际考虑当地经济发展和承受能力。保障对象身故后，其个人专户中本息余额可 由指定受益人或法定继承人继承。邓大松，张骞：完善我国失地农民社会保障的构想J，中国人民大学书报资料中心，2005年9月版4.2.3实践及理论探索。有些地区在实践中创新制度模式，将被征地农民纳入农村社会养老保险制度体系。鉴于现行农保制度保障水平低，保障项目单一，政策体系不尽完善，从长远看，很难有效保障被征地农民的基本生活，与城镇社保接轨的难度也比较大等实际情况，实践中形成了完善农村社会养老保险制度的两种方式：一是青岛城阳区按照统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式来完善农村社会养老保险制度。二是北京市大兴区创建了个人账户与储备调剂金相结合的制度模式。三是建立农村社会养老保险待遇调整机制，区政府每年拨付专项资金作为农村社会养老保险待遇调整的储备调剂金，确保参保人员年老后生活水平始终高于农村最低生活保障水平，使保障水平与经济发展水平相适应，有利于广大农民分享工业化、城市化和现代化的成果。卢海元：建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议J，中国人民大学书报资料中心，2005年3月版上海市在此方面的探索亦较领先，按照“小城镇社会保险”模式的要求，征地补偿金在一次性缴纳不低于15年的基本养老保险、医疗保险金之后，失地农民可以享受基本养老保险和医疗保险待遇，在一定程度上解决了失地农民的年老后的生活及患大病的医疗费用问题，免除了失地农民的后顾之忧。常进雄：城市化进程中失地农民合理利益保障研究J，中国人民大学书报资料中心，2004年7月版从理论上讲，解决失地农民的社会养老保险问题，应采取个人责任和社会互济相结合的办法，运用正式和非正式的制度安排建立起完善的养老保障体系。具体做法两种：失地农民已经实行了“农转非”的，可进入城镇职工养老保险制度；没有实行“农转非”的失地农民，可参照智利的做法建立农村个人帐户，待时机成熟可向全国推开。杨继瑞：我国失地农民保障问题研究J，经济纵横，2004年4月版也有学者提出应该建立适合失地农民特点的社会保险制度。即根据失地农民的实际承受能力，设计适合失地农民特点的社会保险制度。实践中，可以将失地农民纳入农民工社会保险制度体系，并根据失地农民拥有更多资源的现实，为失地农民建立水平更高的个人帐户。卢海元：土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想J，中国人民大学书报资料中心，2004年5月版5.国外农村社会养老保险的发展及启示从国际经验看，世界162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。杨立雄：争论与分歧J，中国人口科学，2003年2月版，77页 5.1典型国家的农村社会养老保险制度类型在把农民纳入社会养老保险的过程中，不同国家有不同的做法。例如，英国、丹麦、荷兰等国均把全体农民纳入一般社会保障制度之中。德国、法国、波兰则是制定了针对农村人口的特殊保险体制，包括养老保险，健康保险和意外伤害保险等，主要满足农村老年人、残疾人、主要劳动力亡故、疾病、孕妇和意外事故等方面的需求。日本则采取混合体制，既把农民纳入了一般社会保障制度之中，又建立了独立的农民社会保障制度。之所以出现这种区别，与各国社会保障选择的道路不同和国情差异有关。崔红志：国外建立农民社会养老保险制度的经验J，世界农业，2004年10月版其中，德国的“农民退休制度”、瑞典的“福利型”养老保险制度、日本的 “共济制度”及法国的 “农业社会互助金制度”在解决农民养老问题上做出了典范，尤为值得我们认真研究和借鉴。5.1.1德国的“农民退休”制度。德国农民养老保险制度是根据 1957年7月颁布的农民老年救济法建立起来的。农民养老保险金的资金来源主要为两个部分：投保人缴纳的保险费和国家的补助金，在性质上属于“投保资助型”养老保险制度，遵循的是“援助自助者”的原则。实际操作中，农民的年金和捐款均采用统一标准，不同收入挂钩，且保险费和养老金都比较低，在养老的保险金支出中，绝大部分是受益者先前自己筹集的，大约只有1/3真正来自国家的补贴，国家只起辅助、补充作用。这说明，农村养老保险在德国首先而且根本上是个人的义务，然后才是国家和社会的义务。同“援助自助者”的原则相对应，德国农民养老保险制度还特别注意按“对等的原则”行事。即养老保险支出是来自专门的收费（保险费），而不是来自大众的纳税。谁先前按规定缴纳保险费，日后就能领取到相应的保险金，每个人的 “受益”与自己的“投入”是对等的，受益金额取决于“投入”是否符合规定的标准。5.1.2日本的“共济制度”。1447年日本政府制定了农业合作组织法农协法。在该法规的引导下，日本农村以社会养老保险为核心的各种“共济”事业开始发展起来。它以农民的相互扶助为指导思想，由一定社区的农民组合成基层共济组织，共同承担基金筹集的责任。当内部成员年迈、疾病、死亡或遇到灾害时，给予一定的经济补偿。“共济”事业与商业保险有着本质的区别。它以实现国家社会政策为宗旨，个人负担不是直接根据将来给付的需要，交费与给付之间亦不存在直接对等关系。共济组织在管理上实行的是统一筹划、分级负责的制度。社区基层农协共济组织是最基本的单位，其主要任务是接受承保、保管契约，然后以全额分保的形式向都道府共济联合会分保。都道府共济联合会在接受基层单位的分保以后，将其中一定比例向全国共济组织联合会进行再分保。同时负责对承保契约的审查、共济资金的返还，指导基层农协活动等工作。共济组织的资金运用原则是在确保资金安全和低利返还农村的前提下进行多种形式的有效运用，以实现资金的保值和增值。采取的方法主要有购买国家和地方政府债券，金融债券；各种类型的存款；契约者贷款；贷款信托；购买外国政府世界银行及外国金融机构以日元计价的外债：购买公司债券和股票；购买不动产等。5.1.3法国的“农村社会互助金”制度。法国农村社会养老保险是通过“农村社会互助金”的形式来实现的，它的管理机构为全国性的“农业社会互助金管理处”，其保险范围基本囊括了所有的农村人口。就农业社会互助金的资金来源来看，主要包括以下几个方面。第一，农业人口所交纳的各种保险金，这种保险金分为两种，一种是职业保险金，含养老、疾病、工伤、残疾、丧偶、死亡、生育、失业和家庭补贴等项目。另一种是附加保险金，用于农村社会保险的管理、卫生和医务监督等。保险金的计算方式因领薪人员（雇员）和非领薪人员（雇主）而异。第二，人口补偿基金，即投保人比例较高的保险体制对投保人比例较低的保险体制所给予的财政支持。第三，家庭补贴，即由国家财政和全国家庭补贴金库提供的部分补贴。第四，部分税收补贴。法国农业社会互助金的保险对象和发放标准，也分为领薪农业人员和非领薪农业人员两部分。两类人员所享受的补贴大致相同，只在个别项目上略有差异。5.1.4瑞典的“福利型”养老保险制度。瑞典的养老保险的对象是全体国民，农民作为本国公民自然也被包括在内。在享受的养老保险待遇和必须满足的条件等方面与其他公民基本相同。养老金分为三种：基本养老金、补充养老金和一般养老金。所有瑞典公民退休后都有权每月从当地社会保险局领取一定金额的基本养老金，从1966年起，瑞典政府规定工龄超过30年的退休人员可领取补充养老金，从1969年起为对无资格取补充养老金的退休人员进行补偿，设立了一般养老金，这三种养老金的基金来源都是职工交纳的社会保障税。5.2典型国家的农村社会养老保险制度对我国的启示以上各国的农民社会养老保险制度虽各不相同，但都具有鲜明的本国特色，都与本国的国情和具体实际相结合。经过不断探索而建立起来。目前这些国家的农民社会养老保险事业都已经形成了一定规模，家庭自我保险己退居二线，离开家庭和子女，他们同样能凭借自己的保险来源支撑正常的生活。研究借鉴这些国家的成功经验，对我们建立健全适合我国国情的农村社会养老保险制度具有十分重要的意义。分析各国农村养老保险制度，可从中得到以下启示：5.2.1制度法律化。制度的执行必须有法律的先行指导，社会养老保险这一方式上升为一国解决老年生活问题的根本制度，同样需要政府立法的强制推行和保证实施。国外农村养老保险制度经验告诉我们，在宏观上应出台一部专门法律，对我国农村社会养老保险制度的实施做出明确规定和统一筹划，使其有法可依，实现规范操作。微观上则应将 “自愿”和 “强制”结合起来，从而克服其随意性，减少执行偏差。要逐步强化农民社会养老保险的规范性和约束性，同时逐步加大向社会养老保险过渡的力度，以确保农民养老问题的真正解决。5.2.2制度多元化。现代社会养老保险制度在追求效率、兼顾公平的社会发展大目标下，正朝多元化方向发展。在保险资金来源上，个人和集体负担的比例逐渐增加，政府的职能越来越体现在保证制度的支付能力与适应性效率。且多数国家都建立了较完善的养老保险多重支持体系。在养老保险制度的实施目标上，也正在由单一的保障老年人基本生活目标向多元化的消除贫困、保持公平、促进经济增长等目标转变。5.2.3制度渐进化。虽然社会养老保险制度的最终目标是覆盖全社会，但在实施过程中却是分步进行的。农民作为一个特殊的群体，在每个国家建立社会养老保险制度之初都未将其包括在内。即使建立了针对农民的社会养老保险制度，一般也是遵循“低交费低支付标准”的原则。并与其它行业分开实施，保障水平较低，对尚处在生存温饱线以下的农民，各国对其养老问题的解决往往是通过社会救济或由政府补贴来实现的，当经济发展到了一定阶段，政府通过再分配方式或他们自身能力积累充足的退休金时，农民养老保险制度才得以发展和完善。5.2.4“养老”与“退休”相结合，充分发挥退休养老的调剂功能。古往今来，农民作为特殊劳动者，绝大多数人几乎是劳作终身制，无严格的就业期划分，更没有所谓的 “退休”概念，这种情况与农村经济的自然属性密切相关，也折射出传统的家庭供养模式的局限性，从世界范围看，它有一定的客观必然性，然而，我国农民人口之众，剩余劳动力之多的现实促使我们必须透过其客观和必然的一面认识到这一情形所潜在的某种不合理性，进而改变这一固有的态势，德国农民养老保险制度中关于农民退休的特别规定赋予我们一个十分有益的启示，即运用社会养老保险制度把农民的“养老”与“退休”结合起来，并以此作为给付前提，充分发挥退休养老金的数量调剂和质量调剂两项重要功能。此外，发达国家在将农民纳入社会保障体系，给予农民与城市人口同等保障的同时，也重视土地保障的作用及其他方式的保障。如采取措施帮助农民提高土地的收益，鼓励农民参加个人储蓄性的商业保险等。农民养老金只是老年生活来源的一部分，土地收益、个人储蓄性的商业保险等共同组成了老年保障的多个支柱，农民对养老金的依赖性弱。崔红志：国外建立农民社会养老保险制度的经验J，世界农业，2004年10月版5.3发展中国家的制度架构及模式选择发展中国家农村养老保障由纳费型养老保险计划、非纳费型养老金计划以及其他非正规保障制度所组成，纳费型农村社会保险制度运行良好的国家还并不多见，非纳费型养老金在养老保障中占据主导地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家还比较强大。其中，农村纳费型养老保险制度在突尼斯、朝鲜、马来西亚、菲律宾、波兰、阿尔巴尼亚、中国、越南等国得到不同程度的发展。全球有一半以上的人被排斥在强制性纳费型社会保险计划之外，在低收入国家如非洲撒哈拉以南的地区、南亚有90以上的人口在社会保险体系之外，而在中等收入的发展中国家有2060的人未能拥有社会保险计划。 van Ginneken,W：Extending social security：Policies for developing countriesJ, ESS Paper No.13陈志国通过对发展中国家农村社会养老保障制度的研究，认为非纳费型养老金计划对提高农村养老保险覆盖率发挥了重要作用；纳费型养老金计划与非纳费型养老计划将在制度整合中发展，整合的方式与深度取决于不同发展中国家的具体国情；在二元经济结构特征较深厚的发展中国家中，城镇养老保险计划与农村养老保险计划将在较长时间内仍将可能按分离式路径发展，两种计划的整合必在稳健与创新中逐步实现；农村金融变革、政府财政支持、土地制度改革与农业生产力提高的配套发展，是从根本上提高农民收入解决农民养老保障问题、提高社会保护的有效路径。针对我国的农村社会养老保险制度，他指出应该改变目前农村既定的农村社会养老保险制度模式，在中等收入和低收入地区要逐步有序实施非纳费型养老金计划，同时加强商业保险保障代之个人账户养老金，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一。陈志国：发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择，中国人民大学书报资料中心J，2005年第5期6.改革农村社会养老保障制度的对策和建议针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：6.1应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。6.2应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。6.3应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡二元保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄方式获得保障。刘书鹤等：当前农村社会养老保险调查J，经济研究，1998年5月版:15-21页鉴于较多农村地区目前事实上没有管理好养老基金的条件和能力，笔者建议在经济较发达的农村地区，其机构设置较多，小城镇发展较快，民主管理透明度较高，农民养老保险制度可实施与城镇养老保险制度接近的制度形式：即统筹部分可与城镇实行统一或基本统一或差异的制度安排，个人账户直接与城镇的管理机制基本相同，但对该类农民的个人账户其纳费应该具有灵活性，实行弹性的纳费制度，即灵活的纳费形式与统一的管理机制相结合。7.目前研究的不足及需要进一步研究的问题尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然存在一些不足，这包括：首先，现有的研究偏重于从经济学角度研究，忽视跨学科研究，涉及社会学、政治学、公共管理学等多领域、多因素；第二，研究解决实务性问题较多，基础性和理论性问题研究较少，