“愚公移山”的难题：兰州削山造城存硬伤.doc

奇葩网-圆圆“愚公移山”的难题：兰州削山造城存硬伤 兰州城北，经过短暂的沉寂，挖掘机的轰鸣声又响彻山谷。 久困于 两山夹一河 的兰州，抡起了开山巨斧，试图再造一个兰州城，这个项目官方称之为 兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目 ，目前包括两个项目，分别由太平洋建设集团和碧桂园负责，总投资达数百亿元。 这场轰轰烈烈的造城运动去年10月26日开工，因太平洋建设集团首席顾问严介和抛出 半年推掉700座荒山 的言论而备受关注，没想到，却在今年4月24日突然被兰州市委市政府责令停工整顿。 近日，每日经济新闻记者赶赴兰州实地调查发现，该项目已经逐步复工。不过，5月下旬来自兰州市国土资源局的一份紧急请示上报兰州市政府，列举了该项目仍存在项目立项、环境影响评价、林地报批、土地征收报批等前置工作未完成的硬伤。 记者调查发现，该项目至今未能立项，只因当地国土部门和发改委都互相 谦让 ，称自己没有权限给该项目立项。 叫停后 工程又获准复工 2012年10月26日，这场声势浩大的削山造地工程正式开工。 我们把两年半的工期缩短至6个月，赶在明年春天沙尘天气到来之前，将这25平方公里推成一马平川。 太平洋建设集团首席顾问严介和曾信誓旦旦地表示。 然而，6个月工期结束前2天，即今年4月24日，兰州市下发进一步加强城市扬尘污染控制的通知，包括上述项目在内的多个项目暂停施工，落实防尘降尘措施。 不过，对当地政府和施工方来说，都不愿看到停工。记者实地调查发现，该项目已悄然复工。 5月18日下午4时，碧桂园的工程现场一片繁忙，挖土机与拉土的卡车不间断地轰鸣，周边还有成片绿油油的果园。据当地媒体报道，4月23日，碧桂园已拿下该片区的800多亩土地，拿地成本仅10万元/亩。 一名在果园附近放羊的白道坪村村民告诉记者，政府要向他们支付20万元补偿费，目前已兑现16.3万元，不过荒山部分不在这笔钱里。 在太平洋建设集团的工地，一名工人说，项目建设指挥部就在南面的山上，主要的施工作业面也在那里。不过上山只有一条路，入口处还有保安执勤。趁保安不注意，记者拦了一辆上山的工程车到达山上。 放眼望去，方圆三四里散布着许多工程机械。尤其是那些海拔较高的山头半腰处，还隐藏着不少熄了火的挖土机。 一名挖土机师傅说，他们与太平洋建设集团签订的合同是一个月3万元工钱， 对方老是拖拖拉拉，结不了账。 在工地西北角的一个山头，这里已复工作业，3台挖机同时开工，黄土沿着斜坡往下堆积，尘土四起。 太平洋建设集团兰州新城项目建设指挥部财务中心的张主任向记者确认，公司已接到复工令。 相关部门去看了以后，形成了验收的东西，而不是偷偷干的，我们下了通知以后，他们才复工的。 兰州市国土资源局副局长李长江告诉记者，在挖掘机挖土的每个工作面上，都用巨型喷雾器来降尘。 削山造地为何不利用省内的城投平台呢? 兰州市城投没钱呀，它在修路、修桥等基础设施上资金紧张得很，都需要银行贷款。 李长江表示。 有硬伤 国土局建议再停 尽管当地有关部门批准了复工，但这项工程引起了媒体的广泛关注和报道。今年5月18日，中央电视台也对该项目进行了报道，质疑该项目工程开工前未作环评。 5月19日，兰州市国土资源局向兰州市政府上报了 关于低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用试点工作相关问题的紧急请示(以下简称紧急请示)，这份文件承认，该项目本着特事特办的原则，在未完成报批手续的情况下，太平洋建设集团和碧桂园建设项目已经开工，但在项目实施过程中，还存在诸多 硬伤 。 紧急请示特别提到，因央视对项目环境影响进行了报道，对项目建设造成不利影响，为了使该项目顺利实施， 不至于因手续不完善而成为新闻媒体关注的焦点 ，建议项目在各项手续完成前，先暂停施工。 这份文件中提出的 硬伤 之一，就是项目实施方案的报批还未完成。根据国土部和甘肃省国土厅相关要求，该项目应由项目实施单位在做好地质灾害危险性评估、环境影响评价、水土流失评价等基础工作的前提下，编制项目实施方案，报甘肃省国土厅批准实施。 兰州市国土厅表示，目前已完成地质灾害危险性评估和实施方案的编制工作，但环境影响评价和水土流失评价工作尚未完成，因此希望市政府责成有关部门尽快完成，以便达到报批要求。 项目环评已经出来，正在上报批准。 近日，李长江向每日经济新闻记者表示。 根据环境影响评价法，建设项目的环境影响评价文件，需经环境保护部门审查批准后，建设项目方可开工建设。 先开工后环评?现在我们环评都已做好了。当然了，要严格按照程序去办，那是对的。不过，既然这个工程是试点项目，也没有现有的规定说必须先做什么，再做什么，程序要办到哪一步。 李长江说。 参与该项目环评工作的兰州大学资源环境学院人文地理研究所副所长李丁告诉记者，环评包括两项，一个是规划环评，一个是项目环评。对于规划环评，政府是必须要做的。后期引入的项目，应该是建设单位与政府找第三方来完成的。 规划环评的具体任务就是对规划区及其影响的范围进行环评， 李丁表示， 目前还在公示中，公示结束后，马上就会进行后续的评估。 最大硬伤：仍未立项 紧急请示中提出的最大一个硬伤是，这个耗资数百亿元的重大项目，到目前还未正式立项。 从文件中可以看出，未能立项的原因是，国土部门和当地发改委互相 谦让 。兰州市国土局称，该部门多次与兰州市发改委衔接，对方均以 土地开发整理项目应由国土部门立项为由 拒不立项。 兰州市国土局认为，该项目与平常的土地开发整理项目 有本质的区别 ，并引用陕西延安的情况说， 延安市未利用地开发项目与我市相同，就是由陕西省发改委批准立项。 因此，建议市政府责成市发改委尽快对该项目立项。 5月24日上午，每日经济新闻记者致电兰州市发改委办公室，一位负责人表示对此事并不知情。 我们市发改委没有权限来批。 兰州市发改委固定资产投资处一位负责人告诉记者，此前兰州市发改委已把这个项目报到甘肃省发改委，省发改委认为也没有这个权限来批，就不予备案，而国土部门认为这个权限在发改委， 现在省里正在开会准备制定一个实施办法。 紧急请示提出的另一个 硬伤 ，就是林地的认定和报批，因为 试验区内现状地类的认定方案，国土部门和林地部门意见不一致 。 该文件称，根据全国第二次土地调查数据，试验区内林地仅占2.84%，但根据林业部门的统计，试验区内80%以上为林地。 国家林业局曾专门向甘肃省政府发函，要求加强林地保护，坚决杜绝借 低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用 之名毁坏林地违法行为的发生。 因此，林地的认定和报批成为一个关键，兰州市国土资源局建议兰州市政府协调甘肃省林业厅对林地进行认定和报批。 兰州市林业局办公室负责人向每日经济新闻记者表示，牵扯国土资源的由国土局来管，涉及森林资源的由林业局管理，两部门有协作，林业局有个专门的业务处室负责跟国土部门进行衔接。 国土部门将工程的合法手续办理下来，林业部门以监管职责到现场去监督，来确定合法的界限。 紧急请示还提到土地征收报批问题，建议市政府责成项目所在区县，全面启动项目区内集体用地的征收工作，并按程序对涉及农民的土地进行报批。 兰州削山造城不能承受之重：生态难题悬而未决 作为一个河谷地带发展起来的城市，兰州受地形限制，想要地已无地。兰州市土地整治规划(2011-2015)曾指出， (兰州)主城区发展空间有限、供需矛盾突出 。而低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目，似乎让久困于 两山夹一河 的兰州看到了希望。 彼时，太平洋建设集团首席顾问严介和曾放出豪言，未来6个月时间里将整体平移700多座山，平整土地约25平方公里，实现真正意义上的 移山造城 。 然而，在造城过程中，生态环境本已脆弱的兰州，如何搞好生态建设，备受外界关注。如自然流域的现状会否因此改变?排洪会否引发滑坡、泥石流?更重要的是，如何协调好人与环境的关系，上述种种必须引起人们足够的重视。 除项目立项、环境影响评价、林地报批、土地征收报批等四大硬伤外，在项目建设过程中， 兰州造城 如何实现生态环境的和谐发展是一个十分值得思考的问题。 市域生态环境脆弱、地质灾害较多，生态建设需求突出。 兰州市土地整治规划(2011-2015年)这样评价兰州的生态环境。 兰州当地的一名学者向 每日经济新闻记者表示，大规模推山造地对生态肯定会有影响。 生态环境本已脆弱 兰州市土地整治规划(2011-2015年)曾做了如下描述：兰州地处干旱半干旱气候区，自然条件较差、生态承载力低下，水土流失严重，森林资源匮乏。据林业部门统计，全市2010年森林覆盖率为12.21%，与全省的13.42%和全国20.36%差距较大;全市水土流失面积达12471平方公里，占总土地面积的96%。同时，由于地形复杂，地质构造运动强烈，断裂、褶皱发育，岩土体破碎，加之近年来人类工程活动对区内地质环境的影响，使得境内泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地质灾害十分严重，全市现有地质灾害隐患点达863处，受威胁人口66.7万人。区域生态环境脆弱，生态建设需求突出。 兰州当地的一名学者向 每日经济新闻记者表示，大规模推山造地对生态肯定会有影响。由于兰州地质结构与地貌特征，如果只是简单地推平或处理肯定会埋下地质隐患，在大规模的城市发展过程中，必须要有绿色、环保、生态的理念。地方政府要起到主导作用，还要有约束性安排，比如企业开发多少用地，必须种植多少树木等。 去年底，太平洋建设集团首席顾问严介和向中国经济周刊(微博)描述了未来 兰州新城 的模样：新城将引入黄河水、保留 本身比较漂亮的山体 、开挖人工湖，最终形成一个山水绕城、依山傍水的新兰州。 有湖泊、有河流、有小溪、有沙滩、有湿地、有岛屿，山顶花园城市，非常美。 黄土湿陷等潜在威胁渐显 权威资料显示，兰州市气候属于典型的温带大陆性气候，年均降雨量250350毫米左右，年蒸发量1500毫米左右，干旱威胁严重。兰州市水资源具有自产径流贫乏、客水资源较丰富与时空分布不平衡的特征。全市多年平均水资源总量327.23亿方，其中，入境水资源量约323.25亿方，可支配多年平均水资源量为23.3亿方。地下水资源总量为2.75亿方，允许可开采量1.59亿方，集中分布于西部和东南的湿润山区和河谷川区，广大黄土丘陵地区地下水贫乏，矿化度高，难以利用。 这仅是严介和美好的蓝图。 李丁表示，水利部黄河水利委员会对兰州市辖区的水资源利用是有控制的，比如城市生活用水、工业用水、城市绿化用水以及农业用水，都有一个法律意义的规划。 严介和讲的 大水体 思想并不是有多大的水面就要消耗多少水体。按照我们的理解，他讲的是水体的空间布局或表现，比如不论黄河向哪儿流淌都要流下去，如果黄河的一支流从新城流下去，新城中间就会表现出新的水体，但并没有消耗多少水资源，顶多会蒸发一些，而真正消耗的是新城建成之后人口增长所带来的城市用水。 李丁表示。 兰州人对于生态有切肤的感受，对于绿色有更多的盼望和珍惜。 兰州市社科院城市发展研究所所长牛铮超向每日经济新闻记者讲起了一个故事：在上个世纪五六十年代，兰州人民在全国曾创造了一个奇迹，那就是 背冰上山植树造林 。在没有建刘家峡水库的时候，黄河到兰州、陕西等地都是封冻的，冬天河面上都可以开汽车，冬天把冰凿成方块背到山上，并把它埋到已栽下树苗的树坑里去，等到春季冰融来保证树苗成活率。现在兰州南北两座山已基本绿化了。在新一轮发展中，兰州比其他地方更看重绿色，并且已有规划，比如已绿化的山头不能推掉。不仅要有美丽的建筑，美丽的生活，更要有美丽的绿色。 北京大学城市与环境学院副教授蒙吉军曾向媒体表示，黄土土质一旦受到人工的干扰，其受力结构发生变化就容易导致崩塌，而这种崩塌的诱发因素之一则是降水，所以雨季到来时才是对削山造城的最大考验。 兰州市环保局副调研员吕昭文向新世纪周刊记者表示，如果开发不当，削山造城填平沟壑，的确有可能会影响雨季排洪，但只要规划得当，预留出行洪道的空间，就可以避免这一问题。在吕昭文看来，兰州削山造城最大的风险并不在于诱发地质灾害，而在于湿陷性黄土地貌给未来建筑本身带来的潜在威胁。 兰州周边山丘是典型的湿陷性土层。所谓湿陷性土，是指在上覆土层自重应力作用下，或者在自重应力和附加应力共同作用下，因浸水后土的结构破坏而发生显著附加变形的土。 李丁亦向每日经济新闻记者表示，项目建成以后也有一些令人担忧的问题，比如黄土的 湿陷 问题，平均约30米造一个平台，各平台之间会有一个 坡面稳定 的问题，是否会改变自然流域的现状，排洪或泄洪会不会引发滑坡、泥石流等问题，这些在环境评价影响中都是要引起重视的。 按照规划，在削山造地过程中有一些大的沟壑为了防洪是不填的，也不是连起来的。不像我们所理解的，从这里划出一条线，并连成一片，全是作为建设用地来用。 李长江表示。 造城应以人为本 造城热 正以一种令人目眩的速度在全国各地蔓延开来。 从去年4月份开始，一场轰轰烈烈的 造城运动 就在延安市以超常规的方式进行。根据正在实施的 中疏外扩、上山建城 发展战略，延安市将通过 削山、填沟、造地、建城 ，用10年时间，最终整理出78.5平方公里的新区建设面积，在城市周边的沟壑地带建造一个是目前城区面积两倍的新城。 据称，延安的 削山造城 工程是目前世界上在湿陷性黄土地区规模最大的岩土工程，在世界建城史上也属首例。 此外， 车城 十堰老城区的东、西两面亦在大规模造城。其中， 东部新城 的规模将达到40平方公里， 西部新城 的规模将达到46平方公里。现在，十堰城区面积为80平方公里左右，这相当于再造一个十堰。 以前国内很多城市热衷于造工业园，现在热衷于造城。 国家发改委城市和小城镇中心研究规划部主任文辉向每日经济新闻记者表示，但是在 造新城 的过程中一定要注意产城融合。 城镇化并不意味着一定要建大马路、大广场、大景观带。 文辉表示，城镇化应该是以人为核心，而不是以城市产品为核心。新城建成了，关键看人能不能融入进去，这就需要有产业环境和就业空间。 牛铮超表示，兰州作为承接产业转移的示范区，要转移来自发达地区需要淘汰的或转型升级的企业，这些企业本身就存在 高污染、高能耗与产业低端 的问题。兰州企业要 出城入园 搬到新区去，就要在产业转移的过程中解决 两高一低 的问题。在转移过程中，一定要符合产业基础与产业政策的条件，产业新区要规划好污水排放与空气治理的问题，而不是简单地复制与搬迁。 造城探因 地形受限 兰州欲削山造城打破困局 受南北山系限制，兰州只能沿黄河谷地发展，最终形成一个东西延绵50公里、南北最窄处只有1.8公里的狭长市区。 兰州削山造城背后也凸显出现实的困局与城市的无奈。5月21日，兰州市国土资源局副局长李长江告诉 每日经济新闻记者，受地形限制，兰州市用地非常紧张。 700个山头将分批推掉 2012年初，国土资源部出台低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见。文件指出，从中国人多地少、耕地资源稀缺和大部分县市地处丘陵山区的国情出发，试点地区可以适当开发利用低丘、缓坡和荒滩。兰州成为国家低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用的试点城市。 2012年，10月26日。削山造城的大幕拉开。由兰州市政府与太平洋建设集团合作的兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目开工仪式在城关区青白石举行。 据兰州日报报道，此次低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目，是继太平洋建设成功参与兰州新区开发建设之后，兰州市政府与太平洋建设在互利共赢基础上展开的又一次深度合作。此次开工的城关区青白石街道1号片区项目，东起规划包兰二线(土圈沟)，西至盐什公路，南起规划北快速路(砂金坪)，北至分水岭(荞麦梁)，规划面积约25平方公里，总投资200多亿元，内容包括低丘缓坡沟壑等未利用土地的征收、转用、土地整理和基础设施建设。 继去年10月26日太平洋建设集团1号片区开工后，10月31日，兰州市又与以平山造城而著称的房产巨头广东碧桂园集团正式签约，在城关区包兰铁路以东、大浪沟以西、城关区划界线以南、北环线以北的区域，总面积达20平方公里的范围内平山造城，而这一区域正是规划当中的2号区。 国土资源部有一个低丘缓坡荒滩未利用地的试点，初衷也是为了少占耕地或者不占耕地，国土资源部从这一角度出发，提出了探索未利用的荒山、荒地来搞试点。 兰州市国土资源局副局长李长江在接受每日经济新闻记者采访时表示。 国土资源部给了兰州20平方公里的指标，我们是分期分年度来做的，首期只做一部分，太平洋建设集团做的只是4.85平方公里，完全是在国土资源部批复的20平方公里范围内的。 李长江称。 李长江表示，有媒体报道说半年要推掉700个山头，其实不是这个概念，都是分批做的，国土资源部规定到2016年做10平方公里，试点是严格按照国土资源部要求的。 土地制约经济发展 5月21日上午，兰州。 兰州市国土资源局副局长李长江站起身，走到办公室墙壁上悬挂的兰州市卫星地图前，一边用笔指点，一边向每日经济新闻记者介绍说， 兰州市用地非常紧张，兰州的地形是两山夹一河。你看，南北两边全是山，兰州就在黄河河谷盆地里发展，受地形限制，想要地已经没有地了。 一份名为 兰州市土地整治规划(2011-2015)文件中的信息亦印证了李长江的观点。 兰州市土地整治规划 (2011-2015)中称，随着城市人口的迅速增长，城市建设用地的需求量不断增加，而受河谷型城市地形条件的限制，兰州市主城区的空间拓展极其有限。 根据2010年土地利用现状数据，兰州市主城区所处的河谷空间规模扣除目前形成的164.5平方公里建设用地、河流水面、滩涂、苇地与其他土地，以及具有生态意义的大面积连片防护林地、果园，用于兰州市主城区扩展的空间已不足20平方公里。中心城区人口过度密集，市区人口密度高达15355人/平方公里，环境污染严重、交通压力大，影响了省会城市职能的发展和功能的提升。 兰州目前的土地供应一年大概就是五六千亩，这两年土地出让金已经开始减少，主要是无地可供了。兰州市有61个城中村，城中村建的房子也是非常密集，已腾不出多少土地。 李长江表示。 有些项目来落地，因没有地，落不下去。搞这个事情也是迫不得已。不能说仅为了卖地，主要是发展受限，没有地了。 李长江颇感无奈地向每日经济新闻记者解释。 因为项目非常大，震惊全国甚至震惊全世界，包括国外的一些媒体也跑来直接问 你们是不是疯了 ，怎么会有这么大的项目? 参与该项目环评工作的兰州大学资源环境学院人文地理研究所副所长李丁向