中小城市政府城投公司定位与动作模式分析-——以延安城投公司发展为例.docx

中小城市政府城投公司定位与动作模式分析 以延安城投公司发展为例 靳铭 任晓林 2011-10-9中小城市是指人口规模大约在50万左右的城市。由于人口及城市建设规模的限制，中小城市投资的空间及资源的利用不能与大中城市攀比，因此，中小城市城投公司的产生、运作与发展必须根据自己的实际情况合理设计，以促进城市合理建设与发展。 延安是一个人口近30万的中小城市，独特的地理位置限制了城市发展的空间。延安又是中国革命的摇篮，独特的政治位置又使延安城市的发展具有新的投资点。因此，延安城投公司的发展必须合理定位、科学运做，充分利用区位优势，服务城市发展，在变革与创新中做大做强。现代城市发展的基本理念告诉我们，城市的核心竞争力主要取决于资本竞争力、文化竞争力、开放竞争力、科技竞争力。其中，综合要素所显示出来经济力量与文化力量可以看作一个城市的核心。以经济功能为城市的核心功能可以使城市充满发展的动力，以文化功能为城市的核心功能可以使城市表现出生命的活力。两个核心结合，一个具有个性的城市就会既不荒芜、也不呆板，就会获得无限的发展潜力。 长期以来，在城市发展过程中，重建设、轻经营，重形象、轻管理的问题普遍存在。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。 城投公司的出现正是为了解决这些问题，正是为了实现现代城市发展的全新理念。依靠市场经济与现代企业制度的共同催生，城投公司的发展着力向解决城市发展的经营问题和融资问题的目标迈进，呈现出不同的特点。针对中小城市城投公司的发展，从发展水平看，其发展呈现多层次性；从发展的规模看，其有大小之分，并且在发展规模、复杂性方面与所在城市的规模成正比。 但是，城投公司的发展也遇到了自身的问题。就目前情况而言，中小城市城投公司普遍意义上无法摆脱计划经济时期的阴影，定位不准确，目标选择偏差，阻碍了公司发展和城市发展的步伐。究其原因，主要在于对中小城市城投公司定位的多重因素考虑不周。笔者认为。中小城市城投公司是低层次的、是小规模的，从其发展的实际状况看应该有这样的几个特点：第一、结构清晰，职责分明；第二、规模较小，成员精良；第三、整合社会资源的能力强，运转灵活。这样的特点决定了城投公司的定位必须考虑多重因素： 其一、必须根据所在城市的功能合理定位。许多学者指出，城市功能定位、城市特色与城投公司定位始终处于一致的目标趋向上。如上海的城市特色是全方位的国际化，深圳等大城市的城市特色是强大的经济服务功能，苏州、杭州的城市特色在于现代化城区与江南水乡风格的交融与人间天堂的传统美誉，青岛、大连等城市的特色则定位于美丽的海滨开放城市。正是保持了与这些城市特色的一致性，这些城市的城投公司始终发展迅速。 其二、必须根据所在城市的文化特色合理定位。城市功能定位除要体现经济特色外，文化特色也成为城市功能定位的重要方面。四川自贡市将盐文化、龙文化、灯文化定格为自己的特色文化。四川阆中市精心打造“风情水韵古城”的城市文化，创造出巴渝舞、伏羲舞、醋神舞、天道舞等浓郁地域文化风情的舞蹈，提升城市品位。与这种文化品位相适应，城投公司合理定位，才能打造和推出文化品牌，从另一方面推进城市发展。 其三、必须根据城投公司在城建资产运营中的主体地位定位。政府首先要明确城投公司在城建资产经营中的地位，并将经营权落实到位，为建立包括实施资本运作在内的多元化融资体制创造条件。强化城投公司投资主体地位，将历史形成的城市资产、政府安排的城建项目的配套资金划归城投公司，由城投公司进行统一经营管理，盘活存量，其收益用于城市基础项目建设。 延安的城市功能定位既要体现经济特色，也要体现文化特色。以煤炭、石油、天然气和林果业为依托的支柱产业可以确保城市的经济功能最大限度得到发挥，城市的持续发展也有了最好的基础，城市的风貌、建设、基础设施应首先为这一特色经济服务。以黄土文化、黄土风情和革命圣地为特色的城市文化也足以使城市有最大的文化特色，城市建筑、雕塑、广场、景点、广告、街名、字号、市招、楹联、门面装饰等等的建设与设计都应体现这一文化特色，进而形成城市的文化品牌。根据延安城市的经济功能和文化功能，延安城市建设中的所有基础设施建设和文化设施的建设都应该围绕这两方面来确定，而城市投资公司由此确定自己的发展战略与核心定位才会找到依据。 城投公司战略定位是公司战略的核心，决定着公司的长远职能和在城市建设中的作用。其中，战略目标是公司分阶段发展奋斗的方向。根据延安的实际情况，根据延安城投公司发展的基本情况，延安城投公司的战略定位是：延安市城市投资公司是延安市城建国有资产的总代表，是城市基础设施融资的总平台，是城建资金运作的总渠道，是实现城市文化品牌有效增值的重要依托。 战略目标应该这样表述：以公司现有国有资产为基础、不断整合城市市政公用设施中的良性资产，组建成由市政府国有资产管理部门授权的、具有独立经营职能的国有资产经营管理型公司。同时，不断实现融资规模，加快产业化经营，为全面实现城市基础设施总体资产进入市场化运作创造条件。经过5年时间的经营与发展，根据市场变化趋势和城市基础设施不同类型产业，组成多种形式、享有不同政策的国有控股企业，实现城市基础设施整体资产的滚动发展和良性循环。 上述公司定位与战略目标包含了以下方面的基本涵义：（1）、随着中小城市经济和社会事业的全面发展，特别是社会主义市场经济体制的不断完善，中小城市的发展与建设必须改变传统的模式，城市建设投融资体制的改革必须寻找新的突破口，即以城市投资公司为载体，建立多元化、多渠道的投融资体制，弥补长期以来因政府投资不足而造成的城市基础设施建设滞后的问题。（2）、改革长期以来国有城建资产分散管理的不合理体制，依靠城投公司的资产管理优势，最大限度地发挥国有资产的潜能。（3）、依靠城投公司的发展优势，全面促进城市公用行业市场化改革，包括道路、排水、公交、公共卫生、燃气等方面，通过市场机制，参与竞争，实现经营城市目标，提高城市品位。 解决了定位问题和目标选择问题，中小城市城投公司发展就可以按章操作，其主要工作就可分解为以下几个方面：（1）提供有效的技术支持，帮助市政府确立城市发展目标，参与市政府城建投资项目计划的研究和制定，特别是在城市功能定位、城市风格设计、城市文化挖掘方面提供智力支持。（2）根据政府授权，对现有国有资产运营，提高资金使用率，实现资金良性循环。（3）城投公司要独立负责城市基础设施项目的资金筹措，建立多种渠道，提高融资能力，降低融资风险和成本，监督和控制资金的使用，清偿相关债务。我们认为，城市建设产业化的内容应该分为两大类：一类称之为硬性产业建设，另一类称为软性产业建设。硬性产业构成城市的有形资产，软性产业构成城市的无形资产。城市经营就是以城市发展为目标，通过市场机制，对城市硬性产业和软性产业两方面的经营，主要包括城市的土地、道路、供水、供气、供暖、环卫、污水处理、桥梁、公交客运、公园、广场、无形资产冠名、形象等方面，改变过去在计划经济条件下形成的政府对市政设施只建设、不经营，只投入、不收益的状况，走以城建城之路。 城市建设产业化是市场经济发展的需要，产业化的兴起为城投公司的发展提供了广阔的生存空间。以重庆市为例，从2002年起重庆市政府明确提出了“按规划、带项目、批土地”的土地开发程序和方式进行土地经营。这种方式有效地解决了城市基础设施、规划、建设资金、投资回报的问题，建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合的链条。 可以看出，城投公司的经营发展方向应该与城市建设产业化的内容一致。在城投公司的地位得到确立后，城投公司既是城市建设投融资的运作主体，也是城建资产运营的主体。根据城市建设产业化的要求，城投公司应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，解决长期以来责权不明，政企不分问题。在城建资金运作的方式上，按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥、过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司为项目发起人，吸引多元投资。另一方面，长期沉淀下来的城建资产不但可以形成新的产出，还可以运用市场手段，使存量资产盘活变现。以城投公司为主体，运用市场手段运营城建资产，不仅可以解决城建资金不足这一难题，还可以提高城建资产的运营效率，形成城建资产投入、产出良性循环，促进城市基础设施建设的可持续发展。 为了提高城投公司的融资能力，许多城市都对现有城建优质资产进行整合后划归城投公司，范围包括政府能够投入的土地、直管公房的房地产等实物资本、可由政府划转的由财政资金投资并具有收益的国有资产，以及城建设施维护运行中必要的财政资金等。这些资产经过整合，中小城市一般可达24亿元，大城市可达1020亿元。对此，针对中小城市的实际情况，有许多成功的经验可资借鉴。 上海市及时抓住浦东开发的难得机遇，于1992年1月提出了利用土地资源，有偿转让使用权的筹资思路,10年来，通过土地批租共筹集资金1000多亿元。同时，在城投公司运作初期，就建立了一种转移支付和补偿机制：（1）土地收益补偿。由城投公司做好前期工作，通过“生地变熟地”，提高土地价值，然后拍卖使用权；也可以通过与有实力的资产经营公司合作开发，直接获取房地产增值收益。同时，政府对城投公司的运作过程应当进行严格的监控，以确保开发收益全部用于基础设施建设。（2）各种规费收入的归集。成立全市统一的结算中心，将各种规费都纳入预算管理，在编制预算时，将收入与支出一一对应，保证绝大部分专项用于纯公共产品的建设。（3）准公共产品存量资产和延伸资产的有效盘活。通过股权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营；也可以采用TOT（转让经营转让）的方式，直接将存量资产转让给社会独立法人经营。（4）发行市政债券。 由此，上海首先突破了计划经济时代城建单纯依靠财政的习惯思路，建立了适度举债的新思路、新机制；其次突破了土地无偿使用的老观念，建立了土地批租有偿使用的新机制；第三是突破了城市基础设施建设没有经济效益的传统观念，建立了投资基础设施能有效拉动经济发展的新观念。随着老观念的不断被突破，引发了上海城市建设的“联动效应”，城建资金也如活水源源不断涌出。 江西上饶市五三大道东延工程项目总投资1.18亿元。城投公司在项目运作中，变一方投资为多方聚资，变政府包建为全民共建，政府从土地经营收入中投入2300万元配套资金，银行融资6300万元，同时，城投公司向开发商提供好的土地、好的项目，盘活土地资产，将新建道路两侧44亩土地挂牌出让，拍卖地价款4550万元，由房地产公司进行开发。在新区建设中，他们运用城市交通导向型开发模式，新区通过城市交通导向，在确定交通道路建设规划方案时预先把道路周边土地的用途和规划要求，把土地项目捆绑式招商、土地公开拍卖或有偿划拨，以收回整个土地基础设施投资。 2002年4月12日成立的延安市城投公司，项目发展并不乐观，其中南区开发基础设施建设项目、西北川开发基础设施建设项目、凤凰广场项目和欧锦园开发项目都不同程度存在政策方面的问题。资金不足，负债率过高等情况严重地影响了公司的发展。 可以看出，培育收益性城市基础设施项目、增加城投公司的现金流量、发挥有限资金的最大效益是城投公司健康发展的基本经验。同时，对产业化所需的资源、资金进行必要归集和整合，通过产业化运作取得的收益投入纯公共产品的建设，尽量减少城投公司的负债比率，最终会实现一种投入产出的良性循环机制。 不仅如此，城投公司作为产业化的主体，通过多种渠道，采取BOT（建设经营转让）、BTO（建设转让经营）、BOO (建设经营享有)、TOT（转让经营转让），或者合资、合作、股权转让等多种形式，吸引国内外投资者参与城市基础设施建设经营。通过产业化的运作，不仅可以解决建设资金短缺的矛盾，而且可以引入先进的管理方式，提高公用企业的运行效率和经营水平，降低运行成本，增强企业的服务功能，提高服务水平。 为了实现城市建设产业化的需要，城投公司能否多渠道融资就成为检验城投公司能力的标准。上海城投公司融资的主要渠道包括政府财政投入、各项市政设施的规费收入、土地批租、银行信货、发行建设债券、证券市场融资、盘活存量，实施专营权有偿转让、国内外的各项直接投资。中小城市不能拿大城市的融资模式为自己融资，但可以从中学到一些基本经验。从目前发展情况看，中小城市城投公司可以采取的速效渠道有以下几种：（1）必须设立城市基础设施建设政府资金，由市政府委托城投公司进行管理和使用。资金来源包括城市维护建设税、公用事业附加费、市政设施配套费、城市车辆通行费、城市污水处理费、户外广告媒体有偿使用费等城建税费以及用于城市建设的国有土地转让收入、市政公用设施经营权转让收入、城市基础设施冠名权、户外广告经营权等城市无形资产转让收入等。（2）、要充分积极利用国际金融组织、外国政府优惠贷款，加快境外市场融资步伐。西安市水环境综合治理一期项目利用日本国际协力银行贷款97.64亿日元，折合6.50亿元人民币，工程已启动。另外，城市交通项目利用亚洲开发银行贷款项目已通过亚行专家评审，项目利用亚行贷款3亿美元，同时，还接受亚行75万美元的技术援助。（3）国内银行贷款融资是中小城市城投公司融资战略的重要部分。要抓住国内商业银行加大向城市基础设施项目贷款力度，并且提供较为优惠条件的机遇，依托政府信誉，积极包装捆绑项目，把利用国内银行贷款作为公司融资战略的重点。（4）、项目直接融资是城投公司融资战略的发展方向和最终目标。它以项目为中心，以项目的土地开发、特许经营权、项目预期收益等设计一整套能够使巨额资金得到有效运用的综合融资模式。同样在融资方面，延安城投公司存在着项目富裕、资金不足、融资渠道单一的严重问题。公司自成立以来共向银行融资2.1亿元，其中向国家开发银行西安分行借款1.5亿元，向建设银行延安分行借款6000万元，而其它的融资渠道由于项目选择没有吸引力和不当的回报率长期没有疏通。城投公司作为城市公共建设投资间接管理中心，同项目投资的各相关方有着紧密的关系，能否处理好这种关系，不仅影响着项目的发展，更重要的关系到城投公司的生存。这些关系主要表现为：（1）投资者与投资公司之间是一种投资管理的委托代理关系，即投资者是委托方，投资公司是受托方。受托方在获得投资管理权以后必须履行双方签订的契约，并对投资者负责。因自身的过失造成投资损失，则投资公司必须承担相应的责任。（2）投资公司同设计、承建、监理、运营或管理单位的关系是一种再委托代理的关系。这个关系中，投资公司主要是对契约进行管理。（3）投资公司与金融机构的关系是一种代理融资的关系，投资者可以委托投资公司进行融资安排，但所负债务则由投资者以不同的方式偿还。 从各种关系的处理中，一个基本经验是城投公司的组建必须符合现代企业制度。城投公司应根据公司法和现化企业制度的要求，进一步完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。应以资产为纽带，与各城建企业形成母子公司关系，通过控股或参股形式参与所属子公司和参股公司的经营，培育收益性项目，取得相应分配利益，产生城投公司的资金流入，保持公司的可持续融资能力，从而形成企业自我发展的良性循环机制。同时，以建立有诚信的举债机制为重点，扩大政府投资规模；以搞好房地产土地批租为重点，挖掘资源性资金；以资产运作为重点，扩大社会融资，最终形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元投资格局。还要建立城建资金的监管机制。由于目前许多城建项目是举债经营，政府对城投公司的财务进行监管尤为重要。政府要建立规范的出资人制度，加强对项目的投资管理，通过一套行之有效、切实可行的资金监管制度，建立必要的债务预警体系，控制债务风险。 城投公司在解决了一系列复杂关系问题后，还需要解决和重视的是人才战略的问题。中小城市城投