《建设工程审计》.ppt

建设工程审计 主讲 李跃水 内容简介 四 建设工程审计结论约束力分析 三 建设工程审计标准 一 建设工程审计定位 五 建设工程审计监督机制分析 六 建设工程审计风险分析 七 建设工程审计主要内容 二 建设工程审计方式 美国 阿伦斯审计学 中 审计 的定义 审计是由胜任的独立人员 为确定并报告某些信息与既定标准之间的相符程度而收集评价证据的过程 建设项目审计实质就是揭露 建设投资活动信息 与 审计方合理认定的既定标准 审计方认定的真实性 合法性及有效性方面的既定标准 之间的相符程度 一 建设工程审计定位 造价审核 即 审价 指业主管理部门对施工单位提出预算或结算进行初步审核 目前大多是业主管理部门委托具有相应资质的监理机构 工程造价咨询机构来进行的 造价审计 即 审计 指审计监督部门 业主内审部门或国家审计机关 对业主管理部门提出的初步审核价进行审计再监督 当然大多工作仍然是审计监督部门委托具有相应资质的工程造价咨询机构来进行的 在2007年1月举办的全国投资审计培训班上 李金华说 最近三年 04 06 全国审计机关审计了4万多个投资项目 总金额3万多亿 核减工程造价400多个亿 移交案件线索400多起 思考 实践中建设单位往往需要完成大量的审查 核 工作 如 审查合同 工程变更 现场签证 工程材料与设备价款 施工单位月报 建设程序 建设手续等 经常有建设单位要求审计单位直接替代其完成上述工作 很多审计人员也认可这种做法 你觉得呢 正确做法应是 每项工作在送交审计前 管理方应详细审查 并明确签署意见 否则审计单位有权指出其项目管理行为不到位 管理方不做决策 监督者不应代替其做决策 按 不抛砖不引玉 建设项目审计通过 揭露 问题 迫使 管理方加强管理 如 管理方初审 而不是审计者自己去进行管理 如 管理方不审 审计方代审 也就是说 管理方必须对建设投资活动信息先进行判断和确认 审计监督在此基础上开展 但是 在 问责 制不到位的情况下 审计定位易错混 从 监督者 滑向 管理者 山东省审计厅的审计人员 在山东省体育中心改造工程的跟踪审计中 替政府投资部门把关 严防资金跑冒滴漏 最后结算时 愣是替投资部门省下了5000多万元工程造价款 审减率27 为迎接2004年在山东省济南市举行的亚洲杯足球赛 当地政府从2003年年底启动了计划投资不超过2亿元的山东省体育中心改造项目 工程动工后的两三个月 山东省审计厅的鲁处长和她的同事就进驻工地 对工程进行全过程跟踪审计 在随后的9个月里 审计人员一边看紧政府投资 一边研究工程项目花钱时 哪些地方容易出现 跑冒滴漏 鲁处长举例说 施工图纸上体育中心外墙装饰要做双向龙骨 但审计人员在施工现场发现 施工单位做的是单向龙骨 而施工方结算工程款却要求按图纸上标明的双向龙骨 审计人员计算出单向龙骨和双向龙骨用钢量相差200多吨 工程款相差170多万元 审计人员提出 既然实际上是按单向龙骨施工 当然就不能按双向龙骨结算 这样投资部门就可以少付款170多万元 负责审计这个项目的鲁处长说 要是审计人员不从工程一开始就进入现场审计 怎么能发现施工方究竟做的是单向龙骨 还是双向龙骨 这次跟踪审计通过对施工图预算 工程量变更等内容的审计监督 改变了以往侧重事后监督的做法 将事前 事中和事后监督结合起来 做到 关口 前置 这种 低智商 的问题都会出现 显然这个项目内控有问题 业主管理方难道不初审吗 这种变更难道是施工单位擅自做出的吗 若是 那属严重质量问题 如果有书面设计变更 施工单位能轻易 蒙人 吗 我的判断 审计人员不是在做监督 而是在做造价管理或造价控制的工作 业主管理方把投资控制的事项扔给审计方啦 审计觉得有事可做还挺高兴 那好 既然审计这么想出成绩 那施工单位当然配合一下啦 想想没有审计 业主管理方真的发现不了吗 若未发现 那是不想发现 他和施工单位串谋 我们去审计无非两种考虑 一是业主管理方不努力做事 二是业主管理方专业水平不够 前一种情况才是我们审计要解决的 审计的对象应该是业主的管理 后一种情况不是审计能解决的 审计要揭露并敦促真正投资方去找专业水平高的人来协助 但肯定不是审计方顶上去代替管理方 既然我们是针对业主管理进行审计 那应该业主方先拿出管理决策啊 然后去审计并有效问责 否则 就是自欺欺人的闹剧 案例思考 造价鉴定 即 鉴定 指双方发生争议后找一独立公正第三方进行造价确定 建设工程价款结算暂行办法 财建 2004 369号 第十八条当事人一方对报告有异议的 可对工程结算中有异议部分 向有关部门申请咨询后协商处理 若不能达成一致的 双方可按合同约定的争议或纠纷解决程序办理 政府投资项目审计管理办法 审投发 2006 11号 第十条 审计机关应切实提高工程价款结算审计质量 对审计发现的多计工程价款等问题 要责令建设单位与施工单位依法据实结算 司法解释 2004法释14号 第23条当事人对部分案件事实有争议的 仅对有争议的事实进行鉴定 但争议事实范围不能确定或者双方当事人请求对全部事实鉴定的除外 审计机构有 主动核增 的义务吗 延伸审计施工 勘察设计等单位的财务收支 查清层层转分包中的利益分配 权钱交易等 内部审计机构只能进行 内部审计 吗 中华人民共和国合同法 第二百七十二条总承包人或者勘察 设计 施工承包人经发包人同意 可以将自己承包的部分工作交由第三人完成 第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察 设计 施工承包人向发包人承担连带责任 承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人 禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位 禁止分包单位将其承包的工程再分包 建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成 建设工程质量管理条例 第78条本条例所称转包 是指承包单位承包建设工程 不履行合同约定的责任和义务 将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为 思考案例 某建设单位的内部审计机构 能否对施工单位与项目相关的财务收支情况进行延伸审计 据4号令 一般认为 不能 它只能审计本单位的财务收支及项目建设管理情况 也即审计对象只能是本单位内部的相关实施部门或管理部门 你认为呢 2003 审计署关于内部审计工作的规定 审计署第4号令 第二条内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支 财务收支 经济活动的真实 合法和效益的行为 以促进加强经济管理和实现经济目标 如内部审计实务指南第1号 建设项目内部审计 2005 第三十条 检查中标人的往来帐目 分析 判断中标人是否存在转包 分包及再分包的行为 个人认为 能 但内审对项目参与单位与项目相关活动的审计权限需要在建设单位与参与单位的合同中明确约定 如监理对施工单位的监督权限不是也来源于施工合同的约定嘛 他本身与施工单位也没有合同关系啊 政府审计机构呢 国家建设项目审计准则第三条 事后 决算审计 财务审计 财务审计与造价审计 事中 预算执行审计 财务审计与造价审计 拓展工程管理审计与工程技术审计内容 事中 跟踪审计 全过程 跟踪审计 一般要选择项目建设的中后期进行 因为工程进展到中后期 经济活动形成一定规模 问题暴露得比较充分 且建设过程尚未完结 发现的一些问题比较容易处理 还可以起到防患于未然的作用 同时 这一阶段项目也接近完工 通过对项目预算执行情况的审计 可以为竣工决算审计打下一定的基础 事后亡羊补牢 事中跟踪控制 事前防患未然 建设项目决策被执行之后或之中再进行事后审计揭露 此时审计发现的很多问题都已实质形成而难以纠正 再加上在目前问责机制不健全的情况下 事后的审计揭露很大程度上对管理方的威慑作用不大 因此 工程审计的理念应该要有所转变 应从偏重事后的审计揭露转变为偏重事前 事中的审计服务 这种工程审计理念的转变也就带来了工程审计方式的转变 二 建设工程审计方式 真实性标准 弄虚作假 高估冒算等 串谋 失职 粤海铁路建设资金遭集体私分一案中 施工 设计 监理 业主四方在切分国资这块 唐僧肉 的时候出奇地 团结 当时承担审计的郝工程师用 斗智斗勇 来形容他的审计过程 在实地踏勘南港码头开挖回填工程时 郝工程师发现一单设计变更存在明显疑点 他们把原来垫一层碎石变更为垫二层 由此增加了近600万元的投资 我反复对照工程技术要求 认为完全没有必要垫两层 但手头拿到的合同 设计变更 图纸等资料手续齐全 不但有补充合同 设计变更 而且还有监理和业主的签字认可 简直天衣无缝 郝工程师说 当时垫层已被封在了坚硬的水泥地下 无法查验证实 我想 如果不挖开 就将眼睁睁地看着近600万元国家建设资金被套走 于是决定当场开挖查验 施工单位顿时慌了手脚 只好承认只垫了一层 记者 钮怿特约记者 杨晓雷 2004年2月1日 三 建设工程审计标准 案例 某加油站工程 因场地地势低于公路 需要全场回填土方与公路齐平 结算时乙方按签证单上确认的填土厚度150cm计算 但审计人员根据站内地坪与站外 空场地 地坪的高差推断 回填土厚度最大不超过80cm 且无隐蔽资料证明该加油站建在地坑内 审计人员对该签证的真实性提出质疑 要求以站内外高差作为确定回填土高度的依据 物证效力大于书证 况且此书证应该有假 案例 某工程挖土方按坑上作业1 0 75放坡系数计算 且工程量有建设单位现场代表签字 但根据审计分析 施工单位的挖土机械与施工图要求的挖土深度决定了不大可能实施坑上挖土作业 经查施工日记也证实为坑内作业 因此 放坡系数按坑内作业1 0 33较为符合现场实际情况 此签证的不准确在于建设单位现场代表工作疏忽 没有了解实际情况 比较典型的是 工程施工方蓄意多算 重复计算工程量 尤其是在一些隐蔽工程中更是普遍 有些问题事后审计不易发现 跟踪审计能有效解决真实性问题 审计方式的转变 案例 某工程外墙装饰原设计为外墙面砖变更为外墙氟碳漆 乙方在增加外墙氟碳漆造价的同时未扣减原外墙面砖造价 工程变更项目 只增不减造价 案例 某工程人工挖孔桩部分 大多数实际桩长小于设计桩长 所以应扣减造价 但发现送审结算少扣造价 取消项目或减少项目时少扣工程价款 据实 结算 依法据实 结算 某工程 设计院出具了一份设计变更单 监理工程师签署一份现场签证 初沉池已按修改图重新施工 其实此签证只是反映了一个施工事实 实际情况是由于施工原因断桩严重 设计院重新出的修改图 施工方却把由此造成的费用放在结算书中 建设单位预算人员未能发现 上报造价为234786元 经审计核定为164262元 核减率为30 03 合乎 法律法规 如造价确定等是否符合法律法规的规定 合 法 性标准 实例 金沙江溪洛渡水电站工程建设项目跟踪审计情况 但部分项目招投标管理也不够严格 在该工程应招标的464个分项目中 219个未按规定招标 最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释 第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的 应当根据合同法第五十二条第 五 项的规定 认定无效 一 承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的 二 没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的 三 建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的 第二条建设工程施工合同无效 但建设工程经竣工验收合格 承包人请求参照合同约定支付工程价款的 应予支持 第六十二条当事人就有关合同内容约定不明确 依照本法第六十一条的规定仍不能确定的 适用下列规定 二 价款或者报酬不明确的 按照订立合同时履行地的市场价格履行 第六十一条合同生效后 当事人就质量 价款或者报酬 履行地点等内容没有约定或者约定不明确的 可以协议补充 不能达成补充协议的 按照合同有关条款或者交易习惯确定 中华人民共和国合同法 第275条施工合同的内容包括工程范围 建设工期 中间交工工程的开工和竣工时间 工程质量 工程造价 技术资料交付时间 材料和设备供应责任 拨款和结算 竣工验收 质量保修范围和质量保证期 双方相互协作等条款 必备条款 中华人民共和国建筑法 18条 建筑工程造价应当按照国家有关规定 由发包单位与承包单位在合同中约定 公开招标发包的 其造价的约定 须遵守招标投标法律规定 建筑法释义 合同中对造价的约定 既包括对计价范围 标准的约定 也包括对工程计价方式的约定 指约定总价 约定单价 约定成本加酬机制等 法律 中华人民共和国招标投标法 第46条 招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同 中华人民共和国招标投标法 第59条 招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的 责令改正 可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款 2008 建设工程工程量清单计价规范 4 4 2实现招标的工程 合同约定不得违背招 投标文件中关于工期 造价 质量等方面的实质性内容 招标文件与中标人投标文件不一致的地方 以投标文件为准 实例 某建筑公司投标的工程 招标文件中约定钢筋价格暂定价为4000元 t 结算时按实调整 建筑公司在投标报价时按3800元 t报价 评标时未发现此问题 后双方签订合同 结算时 按4000元 t还是按3800元 t来调整钢筋价格呢 这属于投标文件未能响应招标文件的实质性要求和条件 在合同执行过程中业主发现了 能按照投标文件来履行合同吗 实例分析 投标文件与招标文件不一致 本条规定了招标文件与中标人的投标文件不一致的地方 以投标文件为准 因为 在工程招投标过程中 招标文件应视为要约邀请 投标文件为要约 中标通知书为承诺 因此 在签订建设工程合同时 当招标文件与中标人的投标文件有不一致的地方 应以投标文件为准 需要特别指出的是 招标人如与投标人签订不符合法律规定的合同 还将面临以下法律后果 1 中华人民共和国招标投标法 第59条规定 招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的 或者招标人 中标人订立背离合同实质性内容的协议的 责令改正 可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款 2 最高人民法院 关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释 法释 2004 14号 第21条规定 当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的 应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据 建设工程工程量清单计价规范 4 4 2阐释 当然 根据 招标投标法 上述案例也不属于 中标无效 但这个合同 条款 全部 有效吗 这就涉及 合同部分无效 的问题啦 合同法 56条 合同部分无效 不影响其他部分效力的 其他部分仍然有效 为什么说是 部分无效 呢 如果投标文件对招标文件所作的变更属于非实质性变更 除非招标人及时表示反对或要约中明确表示不得作任何变更 否则该变更有效 即此时以投标文件为准 工程实践中 招标文件 或中标通知书 中一般均会说明 任何与招标文件不符的条件和要求 除非已获发包方书面确认或于签订的合同中已有说明 否则一律无条件撤消 个人观点 为什么 招投标法 第59条规定 招标人与中标人按照招标文件和中标人的投标文件订立合同 而不是仅仅 按照中标人的投标文件订立合同 这地方隐含着投标文件必须满足招标文件的实质性要求和条件的意思 可以这样说 合同应按照 符合招标文件实质性要求和条件的中标人投标文件 来订立 案例 清单单价合同 评标时未发现投标人对业主统一给定的清单数量作了修改 中标后业主发现 承包商主张 既然招标人在审标时并未指出 那就说明招标人接受了投标人的修改 你认为呢 这是实质性的不一致 法律不允许 回归到业主统一工程量调整单价和中标总价吻合 实例分析 合同文件与招标文件不一致 招标文件奖罚办法中规定 承包方完成施工合同 退回全额履约保证金 若由于承包方延误工期 发包方则按10天以内每延期一天罚款1000元 10天以上每延期一天罚款2000元 延期达一个月以上时扣罚全额工期履约保证金 到目前为止 已延期3个月 工程还未交付 但在合同的专用条款里未写明奖罚办法 我院是否可以扣罚全额履约保证金 李博士 你好 我是一家医院的内审科长 从7月份开始在对我院的病房楼 已结顶 进行内审过程中 有一个问题捆扰着我 想请教您 致礼 XXX2007 09 10 实践中 招标文件中对工程有着很清楚的某种描述或要求 但由于施工合同中对此内容未有提及或虽有提及但要求内容发生了变化 从而引发争议 此时招标文件是否为合同的组成部分 它对承包人是否具有约束力吗 关键应看该内容增加 删除或不一致的性质 如果这种变化或不一致严重违背了招标文件的实质性要求 则该应确定为无效 反之 则应确定为有效 招标文件有而施工合同没有的内容招标文件没有而施工合同有的内容施工合同与招标文件都有的内容但不甚一致 实例 一个清单报价工程 投标前业主让各家承包商签了一个承诺书 甲方在给承包商的工程量清单中如有漏算 错算一律不许调整 但在发招标文件时 又注明本清单量为估算量 15 以外的工程量可按实调整 一个承包商中标后 中标合同前面条款约定可按实际发生工程进行调整 但在合同后面的补充条款中又注明不许调整 合同本身前后矛盾 以哪个条款为准 工程建设项目施工招标投标办法 30号令 第二十四条招标人应当在招标文件中规定实质性要求和条件 并用醒目的方式标明 合乎 合同约定 不该 给 的 准备给 或者 已经给了 如工程签证 变更结算是否符合原合同的计价约定 计价内容 计价风险等 案例 某工程在市区施工 对施工现场及周围的安全文明施工要求较高 要求乙方在施工现场砌围墙封闭 在行人路旁搭设安全挡板并设警示牌 乙方因此计算各种费用30万元 结果 由于本工程参加现场管理的甲方和监理人员对工程造价知识不是太熟悉 签署了 情况属实 按实结算 这样意见 你认为呢 实际上 这些费用都包含在投标报价的 施工现场安全文明施工费 里 属合同包干范围内的施工内容 显然是重复计算应扣除 但这样的 签证意见 会造成结算纠纷 情况属实 按实结算 这样经典的台词 缺乏合同责任的判断 这种 签证 应只涉及到 承包人进行工程建设 的问题 不涉及到 发包人支付价款 的问题 案例 计价风险 某使用财政拔款的学校工程 采用固定单价合同 当然材料价格是约定不能调整的 但在结算时有一张签证单是关于部分材料价格调高的内容 各方也都签字认可了 签证单上写的原因是 在当地无法供应材料 那么 结算审计时材料价格能调高吗 还是按原合同价格 既然签证单各方都签字认可了 那就不存在争议 应视为对原合同的变更或补充 应该按签证单的内容执行 另外 材料价格上涨要看是什么原因造成 如果是承包商应承担的风险 则不可调整 如果是甲方原因导致工期延长 则与原合同工期比照 延期及以后时间段的材料差价可以调整 如果只是 在当地无法供应材料 看来就不能调整材料价格了 因为 作为一个有经验的承包商 在签订合同前完全应该预见到 在当地无法供应材料 而将该因素考虑在综合单价内 水按 实践中竣工结算书确认后否定很困难 司法解释 2004法释14号 第21条当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的 应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据 法律 中华人民共和国招标投标法 第46条 招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议 2004法释14号 第21条拓展 工程变更 签证 按 也属于合同文件组成部分 与 经过备案的中标合同 实质性内容不一致的 是否也应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据呢 司法解释对此没有加以规定 个人理解 除非遇到客观情况发生根本性变化 否则 理论上应该不允许实质性变更 中华人民共和国招标投标法 第59条 招标人 中标人订立背离合同实质性内容的协议的 责令改正 可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款 1999 建设工程施工合同示范文本 第2 1条合同履行中 发包人承包人有关工程的洽商 变更等书面协议或文件视为本合同的组成部分 中华人民共和国建筑法 2004修订征求意见稿 第31条 合同备案 合同发生重大变更的 发包单位应自合同变更后15个工作日内 将变更协议送原备案机关备案 合同发生纠纷的 以备案合同为准 苏州市建筑市场管理办法 苏州市人民政府令第90号 第19条发包人应当在建设工程项目合同签订之日起7个工作日内将合同送工程项目所在地建设行政主管部门备案 使用财政性资金的建设工程项目 应当同时向政府采购监督管理部门备案 在合同实施过程中发生的工程变更 发包人应当按照规定在变更确认后7个工作日内向原合同备案部门备案 苏州市建筑市场管理办法 2005 第20条建设行政主管部门在受理合同备案时 应当对招标工程项目合同的主要条款与招标文件 投标文件是否一致进行审核 发现不符的 应当要求合同双方改正 价值管理 有效性 不该 花 的 花了 或 准备花 该 花 的 没花 或 没准备花 虽然 真实 合法 但不优化 案例 某工程基础施工过程中遭遇局部软弱地基 需要地基加固处理 设计单位代表提出设计建议 采用筏板基础 全部地基加固 效果最好 由于该施工现场的业主代表专业知识不够 最后同意该地基加固设计变更方案并签字认可 而实际其采用局部地基加固方案即可 按 审计借助专家力量 结果多花造价约20万元 案例启示 鲁布革引水隧洞衬砌工程 业主原提供的图纸上是按照滴水不漏 杜绝裂缝的标准来设计的 混凝土衬砌厚度为80cm 世界银行咨询团专家根据价值工程原理 提出水电站的基本功能是发电 要求滴水不漏是过剩功能 建议由杜绝裂缝改为限制性裂缝 使混凝土衬砌厚度由80cm降为40cm 大大降低工程造价 肥梁 胖柱 深基础 算不清 塞钢筋 少动脑筋多配筋 有效性标准 案例 某项目实践中 承包商说服业主同意将会议室楼地面水磨石变更为铺贴花岗岩石板 原因是为了会议室的天棚 墙体 摆设等的整体色彩配称 会议室兼带会客功能 跟踪审计人员认真审核工程变更内容 认为业主仅为了美观和使用功能的需要 却没考虑到花岗石造价很高 审计人员建议采用仿花岗石800 800无釉抛光砖 达到了同样效果 但却为业主节约了一笔投资 当然 既要反对重视技术 轻经济 设计保守浪费的现象 又要反对片面强调节约 忽视技术上的合理要求 使项目达不到功能的倾向 2007年1月李金华指出 投资审计不是核减造价越多越好 要分析造价过低 材料价格过低的原因 在材料上以劣充好 往往给工程质量带来隐患 案例 某工程设计为10厘米厚钢筋砼楼板 已能满足荷载要求 现施工方提出水电埋管难度较大 为便于施工 要求设计变更为12厘米厚楼板 原设计为C25级砼 施工方为提前拆模加快进度 要求改用C30级砼 施工方 口头游说 设计单位同意将板厚10厘米改为12厘米 C25改用C30级砼 结果设计单位仅从设计角度考虑同意了并出具设计变更 业主 监理认为设计已认可 那就不会有问题 也就签章同意了 工程结算时 因设计变更手续齐全 楼板增厚2厘米和砼的差价均由业主承担 虽然事后审计可以揭露 多付价款 属于业主方 包括设计 监理等 管理责任 但 木已成舟 工程实际造价无形提高 有些问题事后审计虽能发现和揭露 但 木已成舟 较难整改 跟踪审计有助于事前防范 如实施跟踪审计 审计人员在跟踪过程中就会提出不同意楼板增厚2厘米和改用C30级砼的审计意见 因为此类施工技术措施问题 有经验的承包商都有办法解决 且属承包商在报价时可以合理预见的风险 一般不予费用调增 合同管理 有效性 合同管理水平低 也可能是故意的 造成本来可以 不给 或 少给 的 给了 或 多给了 某承包商领导的总结 在 签证时 要安排好签证人选 填写好 签证内容 注意签证方法 一般而言 一项工程签证是否涉 及经济变更 业主的工程代表通常一时难 以确定 因此内业技术人员办理签证 相对而言会顺利得多 倘若直接由预 算人员出面签证 业主的第一反应就 是施工单位要钱来了 在审核签证上 会谨慎得多 签证就不容易通过 想 创造效益就更难 只要工程技术签证 办好了 经济索赔在此基础上就有据 可依 例如 我局 施工的中央党校项目 索赔签证的内 容先由内业技术人员起草 再交商务 经理审核 使之在内容上与合同条 款相吻合 最大限度地为 工程结算埋下伏笔 最后再由内业技 术人员出面签证 四川省人民政府关于严格规范国家投资工程建设项目招标投标工作的意见川府发 2007 14号 二十六 因设计单位原因造成低价中标高价结算的 设计单位应该承担工程价款的增加额 项目业主或招标代理机构在设计招标时 必须将本款内容载入招标文件 项目业主在与设计单位签订委托设计合同时 必须在合同中载明此款内容 案例 设某合同中沥青路面原设计为厚4cm 其单价为80元 M2 现进行设计变更为厚5cm 变更后路面的单价如何确定 参照合同中类似项目的价格 本案中协商单价的确定方法有三种 以合同单价为基础定价 5 4 80 100 元 M2 以定额单价为基础定价 套定额得预算单价为120元 M2加权定价法 80 120 5 104 元 M2 你认为该怎么确定单价 为什么 若变更项目在合同中没有适用或类似的单价 又怎么处理呢 与某专业人士的交谈 在实际执行中 对于 类似或合同中没有的价格 确定一般按政府定额 套政府定额子目 按政府定额规定的取费标准 人材机价格则按政府发布的信息价 在上海 实行工程量清单招投标的工程 在工程竣工审价时 凡是工程变更的部分一般都采用上海2000定额或上海93定额 上海2000定额是量价分离 没有定额价 操作有一定难度 上海93定额有定额价 所以人们更乐意采用93定额 只需调整人材机价格即可 有时只调整主材价格 操作简易又没风险 这其实是一种惰性的表现 FIDIC指南 当变更的计价内容合同中无相关的单价或价格时 承包商会在新单价的确定过程中 尽可能寻找对自己有利的依据 向业主或工程师游说实施变更工作的难度和特殊性 在此情况下 业主或工程师有充分的理由参照合同中的管理费和利润的总体费率水平来确定新的单价 除非该工作确有其特殊性 且承包商提供证据 GF 1999 0201 建设工程施工合同 示范文本 1 12追加合同价款 指在合同履行中发生需要增加合同价款的情况 经发包人确认后按计算合同价款的方法增加的合同价款 如某工程合同中规定的计价原则是按现行定额标准下浮10 计取费用 但出现工程变更 做出的签证却是只下浮4 这类签证实质上违反了合同的计价原则 关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释 法释 2004 14号 第16条当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的 按照约定结算工程价款 因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化 当事人对该部分工程价款不能协商一致的 可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款 又如某合同规定 合同中没有适用或类似于变更工程的价格 由承包人提出适当的变更价格 价格水平应与原报价水平相当 经工程师审查确认发包人批准后执行 价格水平应与原报价水平相当 显然不是按政府定额得出的 平均价 原报价水平是承包商的 承诺 案例 某工程结算审计 送审 送交审核 造价1000万元 业主建设管理部门的初审结论950万元 送审计机构审计核减为900万元 问 审计认为 合理 的结算为多少呢 理论上说 审计机构站在监督的角度 应该揭露出管理方 多花 的50 900 850 万元 并设计有效的问责机制 追究管理方的责任 三个标准 真实性 合法性 有效性 合理 为900万元 即审计认为按合同应支付给承包商的结算价款 合理 可能为850万元 即审计认为业主最佳花费额 合同结算价款900万元并不是最优化的 价值管理 有效性 不该 花 的 花了 或 准备花 该 花 的 没花 或 没准备花 虽然 真实 合法 但不优化 合同管理 有效性 合同管理水平低 也可能是故意的 造成本来可以 不给 或 少给 的 给了 或 多给了 合理 满足真实性 合法性标准的 合理 合理 满足有效性标准的 合理 合理 跟踪审计 现实 中审计结论的约束力分析 监督纠正式 的结论 通过全过程的参与和监督 及时发现和纠正工程实施过程中的违规行为 如招标竞价存在违规行为 合同价格约定不合法 肢解发包 违规指定分包等等 建筑法 第七条建筑工程开工前 建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证 建筑法 第六十四条违反本法规定 未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的 责令改正 对不符合开工条件的责令停止施工 可以处以罚款 建设工程质量管理条例 第五十七条违反本条例规定 建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准 擅自施工的 责令停止施工 限期改正 处工程合同价款1 以上2 以下的罚款 施工许可 四 建设工程审计结论约束力分析 评价建议式 的结论 主要涉及材料设备采购审查 合同完善性的审查 工程索赔事项审查 对于材料设备采购 其基本程序是 不管是甲方还是乙方负责的采购 均应提前向跟踪审计方提供产品名称 规格 性能指标 暂估价格等资料 跟踪审计方 包括内审 外审 对上述资料进行审阅 参与材料设备的考察 跟踪审计机构经考察和市场询价后提出该种材料设备的指导价和相关意见 基建部门或施工单位参照跟踪审计方的意见 按不高于指导价的价格确定所购材料设备 索赔 合同等事项的审核程序与材料设备采购类似 即施工单位或基建等部门提供相关资料 跟踪审计机构进行审核 提出意见或建议 再由基建部门参照审计意见进行处理 案例 某工程施工中发现有一个暗河浜 需要进行基础加固 当时施工单位的方案是黄砂回填 经测算造价为200万元 超过了可以使用的不可预计费用 跟踪审计人员提出采用道渣间隔土回填 道渣和土间隔回填 的方案 可以节约一半的造价 费用在可以使用的不可预计费用之内 但时间上要延长20天 业主权衡了工期和费用 认为20天的时间完全可以接受 于是采用了跟踪审计人员的方案 因此 在跟踪审计实施过程中 要发挥服务和咨询功能 不断地给业主出主意 要让业主觉得跟踪审计工作是十分必要的 审核确认式 的结论 主要包括工程洽商 变更 工程进度款支付等环节 对于工程洽商 变更的审核确认 其基本程序为 基建部门 施工单位 监理单位提出变更和洽商的要求 经与审计协商后执行 施工单位提交有关变更费用的书面资料 并附分析计算书 监理部门对施工单位提交的费用变更资料进行初步审核 提交书面报告 中介跟踪审计机构对监理的初核报告进行再次审核 提出审核意见 中介跟踪审计机构提出的审核意见经业主内部审计部门认可后 交给基建部门 基建部门根据审计意见与施工方签定正式洽商变更单 作为结算依据 工程进度款的审核程序与洽商变更的程序相似 即先由施工单位提交当月的工程量统计资料和月度工程款支付申请 监理部门初步审核 审计部门最终审核 基建部门根据审核结果支付工程进度款 事后审计中 决定式 的审计结论 竣工结算后审计 基本上只能做到 揭露 责任啦 案例 某工程结算经过造价咨询公司审核 三方签字定案 本合同专用条款规定依造价咨询机构的审定值 并经业主和施工方确认 为结算值 业主已结算付款完毕 后审计机关进驻审计 出具审计结论与已结算值有很大的出入 业主随即给施工单位发函要求纠正 施工单位以定案为由 不认账 审计结论能推翻原结算吗 财建 2004 369号 18条 工程造价咨询机构接受发包人或承包人委托 编审工程竣工结算 出具的竣工结算报告经发 承包双方签字后生效 业主应要求施工方认可结算错误 若不行起诉施工方 施工方也不应不当得利 按 民法通则 第92条 三要件 没有合法根据 取得不当利益造成他人损失的 应当将取得的不当利益返还受损失的人 若能够举证证明存在重大误解或显失公平 并且在一年内提出 则可以纠正 按 合同法 54条a 因重大误解订立的 b 在订立合同时显失公平的 受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销 合同法 55条具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权 撤销权消灭 如果能够证明存在恶意串通行为 则行为无效 可以否定 按 合同法 52条有 恶意串通 损害国家 集体或者第三人利益 等情形 合同 或合同部分 无效 拓展一下 就是要能举证合同 合同部分 无效 当然 合同无效的确认一般不受诉讼时效的限制 可不可以主张补充合同文件 如变更 签证 结算签认书等 与 初始合同 备案中标合同 有实质性不一致呢 现实中一个很可能的情况是 原合同 即 备案合同 不规范 不完善 后面的变更 签证 结算书等很大程度上也就不存在和原合同实质性不一致的问题了 合同的变更 签证及结算书被认为是对原合同的补充完善了 此时法院也就无法考虑按 备案合同 来结算了 所以说 签订较为完备的合同是很关键的 因为变更 签证 结算书等补充合同文件若与原合同存在 实质性不一致 的话 后面可以主张按原合同来结算 也就是说 法律要求在结算原则上整个工程的 动态 合同必须和初始 静态 合同保持实质性一致 合同对工程结算有约定的 一方当事人主张按照审计机关作出的审计决定调整工程款的 人民法院不予支持 2004司法解释最后讨论稿 审计署强烈反对故正式出台时删除 但此条意思实质保留 2001年4月2日 最高人民法院民一庭针对河南省高级人民法院的请示作出 关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见 2001民一他字第2号 按 单项司法解释 内容为 经研究认为 审计是国家对建设单位的一种行政监督 不影响建设单位与承建单位的合同效力 建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据 只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确 合同约定无效的情况下 才能将审计结论作为判决的依据 此司解没有抵触14号司解 有效 个人理解 比审计结论多付的价款法院没有认定为显失公平 重大误解等情况 故原合同约定有效 针对多付出去且 非显失公平 的这部分价款 审计应予以揭露 并依法追究责任 在这种背景下 作出并执行收缴财政的审计决定 缺乏实质意义 审计机关在对工程的某些项目进行抽审时 发现该工程的结算存在着严重的施工方虚报冒算 重复计算 高套定额等行为 业主的现场管理人员对工程的施工过程及结算监管不力 中介机构对工程结算审核不负责任 未对施工方结算中存在的高估冒算行为进行揭示 嵊州市审计局最后在中介机构审价的基础上又核减了242万元 为了追回已多付的工程款 烟草局向绍兴市中级人民法院提起诉讼 请求法院判令施工方返还多付的工程款 但是法院判定 审计局有权对原告 烟草局 进行审计 其对原告作出的审计结论和处理决定 是一种行政法律行为 而被告 施工单位 不是该审计行政法律关系的一方主体 故审计局对原告作出的审计决定对被告不具有法律效力 现原告依据审计局的审计决定 以不当得利为由要求被告返还审计核减收缴多付部分工程款的诉讼请求于法无据 本院不予支持 一审败诉后 烟草局不服 向浙江省高级人民法院提起上诉 但等到的却是像一审一样的结果 烟草局多付的工程款能追回来吗 审计结论的 尴尬 政府投资项目审计管理办法 审投发 2006 11号 第十条 审计机关应切实提高工程价款结算审计质量 对审计发现的多计工程价款等问题 要责令建设单位与施工单位依法据实结算 竣工后结算前审计 实质上 的最后 把关 案例 审计结论900万 几方交换意见时承包商认为审计核减额太大 不能接受 请审计人员再让20万 否则拒绝在核定单上签字 问 如果承包商不签字的话 审计机关可否单方面出具审计结论 审计结论有约束力吗 审计结论对建设单位具有约束力 900采用审计结论 920采用承包商主张 910采用鉴定结论 纠纷结论 第六条政府重大投资项目应当在相关合同中列明 必须经审计机关审计后方可办理工程结算或竣工决算 审投发 2006 11号文 为了体现审计结论的主导性 可以在合同中列明 以审计机关的审计结论作为结算依据 单方 审计结论的公正性会不会被质疑呢 建设单位主张以审计结论 合理 900 和承包商结算 若承包商若不同意按审计结论结算 双方 业主和承包商 可以按工程价款结算争议来处理 协商 调解 仲裁 诉讼等途径 当然 最终有约束力的争议处理结果 即 合同结论 不一定与审计结论 合理 900 一致 我个人认为 在合同中约定 经审计后方可办理结算 应该意味着 在合同执行过程中涉及工程价款方面的管理决策都是暂定的 必须在经过审计后才能作为管理方的最终决策依据予以支付 防止 不合理 的过程决策 合法化 至于 审计结论 是否一定就具有合同约束力还值得深入思考 五 建设工程审计监督机制分析 案例 某施工合同规定 核减额超过5 审计费由送审方支付 该工程送审价1000万 审计收费为核减额的8 假设送审方认为审计方有能力且一定会挤干 水分 理性的送审方应该会将高报幅度控制在最大核减幅度附近偏下 假设送审方认为审计方没有能力挤干 水分 送审方会 赌一赌 假设最终核减率为6 而实际承包商的高报率是7 那也就是少核减1 承包商多得10万 即使审计费1000 6 8 4 8万全由送审方支付 送审方还赚取5 2万 显然 高报 的这种惩罚对承包商没有太大威慑 实践中有的承包商还 狡猾 地解释合同 认为他只支付超过5 以上部分核减额所对应的审计费 即1000 6 5 8 0 8万 这种情况下其 高报 的惩罚就更轻了 假设送审方认为审计方有能力挤干 水分 但不一定会有动力挤干 水分 送审方会以 分肥 来诱惑审计方 串谋 审计方把核减率从6 提高7 其审计收费仅多得10 8 0 8万 委托方少支付10万元 送审方从原来的净赚5 2万变为净亏5 6万 要是委托方能赚10万而审计方只能多赚0 8万的话 他们之间的利益或许根本无法实现一致 审计方完全没有必要为了这0 8万付出那么多的辛苦 况且承包商也足够的有动力来和审计串通以便让审计不挤干水分的 总之 除非审计能且会挤干水分 否则在这种低惩罚力度下 承包商有足够的 高报 动机 有很少的施工合同会这样规定 核减额超过 部分对等罚款 如某工程送审价1000万 核减额最大幅度5 假设最终核减率为10 那承包商实际得到 1000 1000 10 1000 10 5 850万 你们觉得这种合同机制设计怎么样 实践工作中可不可以也用用 在跟踪审计过程中审计人员工作做得越好 过程问题解决得越多 最后竣工结 决 算时审减收费就越少 比如 经常有这样一种现象 在工程实施过程中产生的大量变更 由于施工单位未按照对工程变更的要求完善相关手续之后才施工 而建设单位的管理人员也疏于管理 抱着少签字 少负责的思想 能拖就拖 这时作为跟踪审计单位 其职责要求发现这些问题后 向相关单位指出 而这样一来 最后竣工结算时 本来可能因此出现的审减额 将不复存在了 自然 对于讲求经济利益的审计单位来说 肯定愿意在跟踪过程中记录问题而不指出问题 审计揭露作为一种权力 对应的责任是什么呢 也就是未揭露出来的话 审计承担什么样的责任呢 个人看法 判断原则就是 有经验的审计人员是否应该能够揭露出来 如果应该揭露出但未揭露出来 比如跟踪审计中事前审计建议应提未提的 或事后结算审计应发现高估冒算而未指出的等情况 则要承担责任 如果确属很难揭露出来 那审计人员就不应承担责任了 只是损失了市场声誉或社会公信 当然 对于 应揭露未揭露 情况应承担的责任要区分到底是专业水平问题还是严重职业道德问题 案例 某造价审计机构在审计中发现 某项工程签证甲乙双方提供的签证复印件不一致 乙方提供的签证工程量明显偏大 经反复核实 发现部分签证与工程实际情况不符 经向甲方驻工地代表进行调查了解 乙方提供的签证上的签名是别人模仿他的笔迹签署的 系伪造 这种情况应属于 有经验的审计人员是否应该能够揭露出来 六 建设工程审计风险分析 B 应揭露未揭露 是由于严重违背职业道德 如串通 造成的对自行审计的政府审计 内部审计而言 应给予相对严厉的处分 对受托的外部审计而言 对带来的损失应承担连带赔偿责任 此时的赔偿额应为委托方的实际损失 当然 要求外部审计承担连带赔偿责任在实际执行中有困难 国际上一般也通过执业保险途径来解决 国内正处于试点阶段 A 应揭露未揭露 是由于专业水平不够造成的或未严格履行审计职责就自行审计的政府审计 内部审计而言 应给予相应的处分 就受托的外部审计而言 对带来的损失应承担责任的性质为监督责任 不是管理责任 也就是说不能因为审计方应承担审计监督责任而免除管理方的管理责任 如 多花钱 如事前审计建议应提未提的情况 多付钱 事后审计应发现高估冒算而未指出的情况 管理方应承担主要责任 即内部问责 审计方承担监督责任并应按照审计委托合同的约定支付相应赔偿金 且一般赔偿金不超过审计报酬总额 建设工程设计合同 一 示范文本 GF 2000 02097 3设计人对设计资料及文件出现的遗漏或错误负责修改或补充 由于设计人员错误造成工程质量事故损失 设计人除负责采取补救措施外 应免收直接受损失部分的设计费 损失严重的根据损失的程度和设计人责任大小向发包人支付赔偿金 赔偿金由双方商定为实际损失的 中华人民共和国合同法第二百八十条勘察 设计的质量不符合要求或者未按照期限提交勘察 设计文件拖延工期 造成发包人损失的 勘察人 设计人应当继续完善勘察 设计 减收或者免收勘察 设计费并赔偿损失 建设工程委托监理合同 示范文本 建建 2000 44号 第二十六条监理人在责任期内 应当履行约定的义务 如果因监理人过失 按 如错误指令 而造成了委托人的经济损失 应当向委托人赔偿 累计赔偿总额 除本合同第二十四条规定以外 不应超过监理报酬总额 除去税金 要看审计技术和手段是否可以鉴别 即 有经验的审计人员是否应该能鉴别的 如果应该可以鉴别但未发现 则要承担责任 如果 假 的水平太高了 一般很难发现 那审计人员就不应承担责任了 只是损失了市场声誉或社会公信 当然 施工单位的 假签证 在价款支付后被发现 若能把因 假签证 造成的 多付钱 追回 也就是说业主实质上未受损失 忽略 多付钱 的追回成本 审计方也就无须承担赔偿责任 但实际上审计方也承担了声誉损失 不过 我认为业主也可以在委托审计合同中对这种情况约定适当的惩罚条款 也即即使追回损失 也要对审计方进行一定的惩罚 案例 某项目结算时施工单位送报的签证单中有些是虚假的 但造价审计人员在审计中没有发现 造价审计人员是否承担责任 答