政府采购质次价高问题的规制论文(DOC 55页).doc

本 科 毕 业 设 计 论 文题 目 政府采购“质次价高”问题的规制 系 别 应用经济系 专 业 财政学（含税收） 班 级 学 号 学生姓名 指导老师 2015年6月西安交通大学城市学院本科毕业设计（论文）任务书题 目政府采购“质次价高”问题的规制姓 名 专 业财政102学 号 1.毕业设计（论文）课题的主要任务：政府采购制度起源于西方，在欧美发达国家已经发展得比较成熟。严格说来，政府采购己成为政府的一项职能，必然具备公共性、公益性的特点。因此,必须要将市场竞争的机制引入到政府釆购活动中来，以竞争来促进公共财政资金使用效益的提高。在这个意义上来说，政府采购的执行者，必须本着效益最大化的原则来实施采购行为,努力实现政府采购的“质高价低”。而由于我国启动政府采购的时间较晚、发展的历程尚短，政府釆购制度还有相当多的亟需完善之处，釆购实践中的“质次价高”现象令人堪忧。以制度建设来减少甚至杜绝政府采购过程中“质次价高”现象的出现，保证政府采购活动更好地担负起维护公益的使命，是一项重要且紧急的工程。鉴于国内目前在此方面的研究较少，本选题集中研究政府采购“质次价高”现象的法律规制，对政府釆购的实践和理论研究或许都有一定的积极意义。该选题的目的是期望对这个富有挑战性的问题进行研究分析，使学生运用大学所学专业知识和其他相关文献，通过自己的实践与调研，以自身的视角独立看待问题，独立解决问题，培养学生运用所学知识分析解决中国实际问题的能力。2.课题的具体工作内容（原始数据、技术要求、工作要求）：原始数据主要通过统计年鉴、财政年鉴、税务统计资料、网络信息资源以及自己进行实地考察于调研等渠道获得。数据截止日期最好到上一年，并通过一定分析整理后，作为论据运用到毕业论文中。文献资料主要通过三个渠道获得：一是图书查阅；二是中外电子期刊网络资料；三是自己通过平时积累和调研所获得的资料。资料以近5年为主，注重国内外最新研究动态，保证数据的正确性。具体工作要求：一是通过实地考察了解我国釆购实践中的“质次价高”现象，以及亟需完善之处，并进行梳理归纳。二是通过查阅文献资料，掌握目前西方国家在政府采购实践中取得的成效，从而设计出毕业论文写作提纲，完成开题报告。三是按时完成毕业论文写作。3月底完成初稿，4月修改初稿，5月中旬完成最终定稿。3.课题完成后提交的书面材料要求（论文字数，图纸规格、数量，实物样品，外文翻译字数等）：（1）毕业论文开题报告。（2）毕业论文任务书。（3）最终所提交的论文其正文部分不少于15000字，全文不少于20000字（包括中英文摘要、关键词、目录、前言、正文、结论、致谢、参考文献、外文翻译、附录等内容）。（4）提交20000字符左右的与自己论文题目有关的外文以及翻译资料。（5）论文体系完整，符合西安交通大学本科生论文规范化要求。（6）书面材料能反映文章主旨，中心突出，主题明确，表达自己的思想和观点，文字表达清晰、连贯、逻辑性强，重点突出。4.主要参考文献：1Y.Geng, Doberstein. Greening government procurement in developing countries: Building capacity in ChinaJ.Journal of Environmental Management.20082Celentani M, Ganuza J. Corruption and competition in procurementJ. European Economic Review.20023郭晓.我国政府采购问题研究J.经营管理者.2013(31)4哈成华.加强事业单位政府采购管理浅析J.商业经济.2012(20) 5李孟春.关于我国政府采购中存在的问题及改进对策分析J.时代金融.2012(15)6戈新美.政府采购方式存在问题及建议J.中国政府采购.2012(8)7李亚平,陈斌.政府采购制度的国外经验及国内问题分析J.经济论坛.2008(12)8徐焕东.关于政府国货采购问题研究J.财政研究.2007(2)9杨良初.我国公共财政及其职能问题的研究J.财政研究.2003(9) 10裴育.政府采购的资源配置效应分析J.财政研究.2002(8)11梁春贤.关于建立与完善我国政府采购制度的探讨J.经济师.2000(12)12王敏.我国政府采购所面临的困境及对策J.财金贸易.2000(1)要求完成日期： 2015 年 5 月20 日指导教师（签名）：接受任务日期： 2014 年12月 10日学生（签名）：摘 要摘 要政府采购制度起源于18世纪末的西方自由资本主义国家，经过200多年的探索与实践，发达国家的政府采购制度已具有了良好的运行环境，并建立起一套完善的政府采购法律体系，对政府采购实行法制化管理。在我国，政府采购制度自上世纪九十年代方才开始试行，实践的操作以及相关制度的建设至今仍处于摸索阶段。因为某些原因，政府对于采购这块没有形成严谨的管控机制，在采购过程中的各个环节的漏洞成为人们中饱私囊的不法途径，以法制建设来约束和规制政府采购“质次价高”现象的发生，努力实现政府采购的制度化，是一项具有重要意义的工程。论文首先简单概述了政府采购“质次价高”的背景和研究的意义，通过对国内外学者研究现状的分析，认识到解决我国政府采购“质次价高”问题的重要性及方向。其次是对政府采购“质次价高”的理论分析，从导致政府采购“质次价高”的原因出发，到政府采购“质次价高”的现状分析，提出研究意义和改善意见。再次对我国政府采购中“质次价高”的规制问题的具体分析，得出我国政府采购法律规章制度存在哪些方面的不足。最后分析国外采购是如何应对“质次价高”问题的，联系我国实际国情，提出从解决我国政府采购“质次价高”问题的措施。通过对文章内容的总结，建议从以下两个方面解决我国政府采购“质次价高”问题：第一，完善政府采购的程序性控制机制。通过制定具体的法规条例来解决“质次价高”现象；并且考虑组建专门的机构以加强对政府采购行为的引导、管理和监督。第二，完善与政府采购相关的法律体系。从构建采购标准体系和提高透明度以实现政府采购阳光化两方面合理杜绝政府采购“质次价高”的问题漏洞。关键词：政府采购，质次价高，法律规制VABSTRACTABSTRACTThe government procurement system originated in the end of the eighteenth Century western liberal capitalism countries, after 200 years of exploration and practice, the developed country government procurement system has a good running environment, and establish a perfect government procurement legal system in vertical, the legalization of the management of government procurement.In China, the government procurement system since the ninetys of last century had just started, the construction practice and the related system is still in the exploratory stage. In the legal system to restrain and regulate government procurement quality and high price phenomenon, and strive to achieve the system of government procurement, it is a very important project. In 2014 Chinese economic report that the agreement to supply as a kind of management system of government procurement, has played a positive role in strengthening the standardization of project procurement management, improve the efficiency of procurement. But in the actual operation of the process, quality and high price has been criticized for the social from all walks of life, through the strengthening of regional integration, improve the bidding mode, innovation management and improve the regulatory mechanisms and other measures to improve the agreement procurement system.In view of the current research in this aspect is less, this paper focuses on the research on the legal regulation of the government procurement inferior quality-high price phenomenon, the practice and theoretical research of government procurement may have some positive significance. Through the use of economics, management and other related theories, first of all, the meaning and effect analysis of government procurement inferior quality-high price from the basic concept; secondly, the legal system in western countries on the basis of analysis of the status quo of Chinas government procurement legal system and the existing problems and the reasons of the problems; thirdly, put forward to perfect the system of government procurement measures, from efforts to increase policy support, encourage innovation, strengthen the security guarantee system of industry management, create a good external environment and grasp the system of government procurement in China need to improve the place of talents training and so on; finally, the main research work and conclusions are made in this paper for a brief overview of the existing research, and problems and thinking of further study and the governments proposals procurementKEY WORDS: Government procurement ，High quality，Legal regulation目 录目 录1 绪论11.1 研究背景与意义11.1.1 研究背景11.1.2 研究意义11.2国内外研究现状21.2.1国外研究现状21.2.2国内研究现状21.3 研究思路和方法31.3.1研究思路31.3.2研究方法42 政府采购“质次价高”现状52.1政府采购“质次价高”的现状52.2分析政府采购“质次价高”现状的意义53.1政府采购的程序性控制机制不健全73.1.1 政府采购预算编制程序不完备73.1.2政府采购需求提出程序不科学73.1.3政府采购报价程序有缺失73.1.4政府采购应答、评审程序存在漏洞83.1.5政府采购合同履约程序不规范83.1.6政府采购验收和资金支付程序不完善93.2政府采购配套法律制度不完善93.2.1采购预算、执行和支付未实现科学衔接93.2.2采购过程采购信息不公开93.3.3采购评审推荐权与确定权的关系不明确103.2.4缺失政府采购合同当事人的权益救济机制104美国采购应对“质次价高”经验对我国的启示114. 1完备的法律体系114. 2规范的治理机制114. 3完善的监管体制124. 4明确的政策功能134. 5成熟的市场机制134. 6先进的软硬件条件135解决我国政府采购“质次价高”问题的措施155.1政府采购的环节管控155.1.1编制需求计划和采购计划155.1.2请购和选择供应商155.1.3定价与签订采购合同155.1.4管理供应过程165.1.5验收并付款165.1.6会计控制165.2完善与政府采购相关的法律体系165.2.1构建采购标准体系175.2.2提高采购透明度，实现阳光采购175.3完善政府采购的程序性控制机制175.3.1加快完善法律制度公布，条例的颁布施行175.3.2组建相关监管、执行、中介机构配合采购工作196 结论与展望216.1 结论216.2展望21致 谢23参考文献251 绪 论1 绪论1.1 研究背景与意义1.1.1 研究背景 政府采购制度缘起于西方，迄今已有两百多年之久。在欧美国家，政府采购制度已基本成熟，并逐渐走上了规则化、法制化的道路。可以说，政府采购制度在这些国家中已经成为国家干预社会经济发展的重要手段之一，也是各国政府对社会实行管理的一种有效途径。而在我国，政府采购制度自上世纪九十年代方才开始试行，实践的操作以及相关制度的建设至今仍处于摸索阶段。整体而言，我国的政府采购制度推行到今天，取得了比较良好的效果；不过，问题也尚存在不少，而“质次价高”现象，当属我国目前的政府采购最为严重的问题之一。严格说来，政府采购已成为政府的一项职能，必然具备公共性、公益性的特点。因此，必须要将市场竞争的机制引入到政府采购活动中来，以竞争来促进公共财政资金使用效率的提高。在这个意义上来说，政府采购的执行者，必须本着效率最大化的原则来实施采购行为，努力实现政府采购的“质高价低”。但是在我国，由于制度建设滞后，政府采购“质次价高”的现象大量存在，这不仅浪费了大量的公共资金，降低了公共财政资源的使用效率，而且还在一定程度上降低了普通民众对公权力行使者的满意度，为政府在社会中的形象带来负面影响。因而，以法制建设来约束和规制政府采购“质次价高”现象的发生，努力实现政府采购的制度化，是一项具有重要意义的工程。鉴于国内目前在此方面的研究较少，本文研究政府采购“质次价高”现象的法律规制以及政府政，对政府采购的实践和理论研究或许都有一定的积极意义。政府采购“质次价高”问题引起了社会的普遍关注。近年来，许多政府采购工作者在实践中都探索出一些解决的措施和办法。但是，国内对防止政府采购“质次价高”的系统性研究并不多，而且研究成果大都来自政府采购从业者在工作中的经验总结和思考。1.1.2 研究意义政府采购是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。完善、合理的政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。近年来，随着我国经济的发展，政府采购事业有了飞速的发展，无论是从政府采购的市场规模还是制度建设方面，都取得了相当的成就。在发展的同时，越来越多关于采购的问题出现，因此，能否建立起高效可靠的监督运行机制，是政府采购制度顺利实施的重要保障。在我国仍处于腐败多发期的情况下，建立科学有效的监督体系就显得尤为重要。从一定意义上来说没有政府采购监督机制就没有真正的政府采购法制，没有政府采购法制就没有真正的公开、公平、公正的采购环境。政府采购监督机制的完善是加强政府采购制度建设的重要依据，是保证财政资金使用效率最大化的关键。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状政府采购制度起源于18世纪末的西方自由资本主义国家，经过200多年的探索与实践，发达国家的政府采购制度已具有了良好的运行环境，并建立起完善的政府采购法律体系，对政府采购实行法制化管理。福布斯(Russell)(1929)主张对政府官员应严格选拔，并建立职业化采购队伍。美国斯坦福大学教授小拉马尔李(Lamar LeeJr)、科罗拉多州立大学商学院教授多布勒(DonaldwDoblcr)（1977）认为政府采购人员应由政府采购部门推选有经验的私人采购人员来从事政府采购工作，而不应由政府任命。美国匹兹堡大学公共管理和政策教授麦肯尼(Jerome BMckinney)（1995）政府采购中的舞弊，其一般特征为：它是对公众信任的违反，公共利益和私人利益转化，误用权力就利用不能接受的指令，不能履行法律、规章、条款或不能利用有效约束行为，故意的非故意的公共资源使用或浪费。腐败根源在于政府采购官员和代理雇员的利益冲突，主张从建立内部控制制度入手加以防范与治理。Dennis CMueller（2011）要避免政府采购“质次价高”，必须转变采购思路，实行集中采购、规模采购、主动采购、电子化采购，降低采购成本，杜绝采购过程中的腐败。西方国家采购研究理论主要主张从建立内部控制制度、加强采购人员管理等方面避免政府采购“质次价高”，但由于中西方存在各种差异，不能只照搬西方经验，需要联系中国实际国情，建立属于中国的特色政府采购法律制度，从而杜绝“质次价高”现象的发生。1.2.2国内研究现状国内对防止政府采购“质次价高”的系统性研究并不多，而且研究成果大都来自政府采购从业者在工作中的经验总结和思考。国内现有的研究成果从多方面总结了政府采购“质次价高”现象的原因。首先，对于为什么会产生“质次”的现象，清晖(2011)认为，这是因为政府采购的验收环节出了问题。他认为，政府采购实践中的代理机构经常在招标工作结束之后就处于无人管理的状态，这是采购质量无法得到保障的重要原因。罗彦(2010)则提出，采购人约定不明确、对合同条款把关不严格、采购人员责任心不强、业务内容不熟悉等都是政府采购质量不高的原因。而闫东玲（2009）指出，政府采购项目的质量也与评审专家的工作质量息息相关，如果评审专家把关不严，也可能导致采购质量上不去 。其次，对于政府采购“价高”的问题，现有研究也多有涉及。一般认为，采购制度不健全、监管不到位、采购规模较小、采购信息不公开、腐败滋生等都是政府采购价格居高不下的原因。而毕晓哲（2011）的认识似乎就更深入一些，他将当前的财政预算管理体制也归结为政府采购“质次价高”的重要原因。对于如何防止政府采购“质次价高”现象的出现，研究者各有建议。王孟瑜（2007）认为，要转变政府采购的理念，注重采购的失效，注重质量，努力追求政府采购社会效益的实现。赵达提出，要避免政府采购“质次价高”，必须转变传统的采购思路，实行集中采购、规模采购 主动采购、电子化采购，降低采购成本，杜绝采购过程中的腐败。闫东玲（2009）以一种比较宏观的视野提出，要建立政府采购的反腐常规机制，加强对采购人员的思想教育和业务培训；要以制度保障政府采购的顺利进行，加强采购预算制度、信息公开制度等各方面的制度建设，努力实现政府采购全过程的规则化；要加强对政府采购领域腐败的监督和惩治，对该领域出现的腐败案件要严格查处。在政府采购“质次价高”问题解决办法和措施的研究，不乏独到的见解和敏锐的视觉，对政府采购制度研究，操作实务，甚至管理体制的改革，都具有重要的借鉴意义。中国经济报佚名（2014）认为协议供货作为政府采购的一种管理制度，在加强标准化项目采购的管理、提高采购效率方面发挥了积极的作用。但在实际运行过程中，“质次价高”等问题一直为社会各界所垢病，通过加强区域联合、改进招标模式、创新管理手段完善监管机制等措施完善协议供货制度。1.3 研究思路和方法1.3.1研究思路政府采购是一个系统工程，这项工作将经历多个程序环节，涉及诸多当事人，更会牵扯到多方的利益纠纷。政府采购“质次价高”问题的出现，并不仅仅是单纯的某一环节问题，可能是这个环节问题，那个程序的纰漏，也可能是几个，多个环节出现了问题，只是在某些方面体现的比较突出或者显现出来。总体而言，政府采购“质次价高”的原因可以从我国政府采购程序性控制机制和配套制度及法律规范三方面去寻找。 1)从政府采购程序性控制机制去研究分析，加强政府采购监督管理，建立和规范政府采购运行制度，提高政府资金的使用效益，促进廉政建设根据中华人民共和国政府采购法（以下简称政府采购法），结合我国政府采购制度改革实际，去建立健全我国政府采购程序控制机制。 2)从政府采购配套制度去研究探讨，完善我国政府采购配套制度，主要由预算法调整，政府采购预算执行及组织实施政府采购活动，由政府采购法调整。去找寻二者之间的有效衔接，比如通过公开透明政府采购行为，去让采购更加公平，公正，合理。 3)从完善政府采购法律法规的角度去分析，自2003年政府采购法实施以来,我国的政府采购制度建设扎实推进,政府采购事业蓬勃发展,取得了显著的成就。截至2009年,我国政府采购规模达到7413亿余元,节资率超过11；政府采购的管理体系逐步建立,“采管分离”工作逐步推开；政府采购的制度框架逐步完善,逐步建立起以政府采购法为核心的政府采购法律法规体系,相关配套措施也在不断完善中；政府采购的监管机制日渐成熟；政府采购信息化建设初见成效。1.3.2研究方法我国政府采购面临的困难较多，采购中存在“质次价高”的问题较为严重，在我国的经济发展过程中，有多方面的影响。主要包括了采购程序性控制机制问题，采购配套制度问题，相关采购法律法规问题。在具体分析中，本文将采用以下研究分析方法： 1)规范分析法通过对导致政府采购“质次价高”原因和政府采购“质次价高”现状的分析，从理论上阐述我国政府采购法律和规章制度应该是什么样的。 2)比较分析法西方发达国家的政府采购发展较早，现如今发展比较成熟，他们在政府采购的发展过程中也曾遇到过与“质次价高”及其他一些相关的不利于发展的问题。因此，我们可以通过分析西方国家的政府采购工作的创建、发展、改革、创新的过程，去找寻经验，寻求我国政府采购事业发展的平衡点。212 政府采购“质次价高”现状2 政府采购“质次价高”现状2.1政府采购“质次价高”的现状通过采购价格与采购质量去研究政府采购是否真正做到“物美价廉”。是我们当前需要密切注意的问题，然而，翻看最近几年我国政府采购中屡屡出现的采购丑闻，笔者不禁为我国政府采购事业的发展前景担忧，在高价采购的背后，都存在哪些弊病呢？在过去的几年中，一些地方政府“阳光采购”频频引发争议：长沙市工商局办公大楼空调系统安装中标价109万元，可结算价却高达875万元，高出8倍还多。长沙市另一个政府采购项目，实际结算价比公示价高出千万元。在此之前，昆明市有关政府职能部门被曝集体“高价采购”，而长春市购进一台电脑接近3万元本为引进竞争、节省支出的政府采购，究竟生了什么“病”？ 长沙市还有一个废弃物污水处理项目，政府采购时的中标公示价为5346万元，但实际结算价至少比中标价高出上千万元，这引起了审计部门关注。记者调查发现，这个项目开标后，多家投标公司质疑招投标程序涉嫌违规。据参与竞标的北京天地人环保科技有限公司介绍，招标公告曾规定：“项目设投标报价上限值，上限值在开标前7日内以书面形式通知各投标人。”但在开标前3天，招标方突然取消了投标上限值。他们表面上以较低价格中标，暗地里却以远高于中标价结算。在昆明曝出办公用品“高价”采购之前，长春市一部门的政府采购清单中，也出现近3万元的一台电脑。面对质疑，昆明和长春有关部门都给出相同的“答案”：买高配置设备是“工作需要”。“什么工作需要？一些地方政府采购竞标，比的不是价格、不是质量，而是关系。”曾参与政府采购的昆明市供货商李某称，“买的东西次一点，供应商赚一点，回扣拿一点”是一些地方政府采购的“三点”规律。少数负责采购的公职人员甚至会和供货商“共谋”赚取差价。由于我国政府采购制度起步较晚，发展规模不完善，所以在采购工作中存在着监督不到位的问题，才使得这一类的采购弊病频频发生，监督不到位具体体现在审批关、招投标关和公告关都有漏洞，使一些地方的监督形同虚设。因此，加快建设政府采购监督管理机制，对改善我国政府采购工作，杜绝“质次价高”问题而言，迫在眉睫。2.2分析政府采购“质次价高”现状的意义政府采购是一项基本制度，也是政府进行宏观调控的手段，但是由于类似“阳光采购”、“高价采购”等问题的出现，严重扰乱了我国政府采购工作的顺利进行。如果不对这一类的采购问题进行整治处理，那么对我国的市场经济也会造成一定的影响。所以，对政府采购“质次价高”问题的分析尤为迫切。只有通过对社会实际现象的分析去找寻政府采购中可能导致“质次价高”问题的成因，才能合理的提出解决办法，从根本上整治政府采购工作的弊病。简单地说，政府采购“质次价高”就是指政府采购货物、工程和服务质量低、价格高。政府采购 “质次价高”作为为一个概念最早由谁提出来，无法考量。在政府采购活动中，常常提出这一概念的主要有采购人、政协人士、媒体和社会公众等。对于不同的人群，理解政府采购 “质次价高”往往是不一样的。在社会公众眼中，“质次价高”主要指的是质量达不到国家的规定要求，如国家标准、行业标准等，价格高主要指的是高于其市场价格。对于政府采购监督管理工作者而言，政府采购质量低，主要指的是供应商提供的货物工程服务达不到政府采购合同规定履约验收标准，或者不履行在政府采购活动中的承诺标准，价格高要指的是中标成交价格高于其产品除去自身合理利润后的价格。笔者认为，政府采购 “质次价高”有三个层次的理解。第一个层次的理解，就是指政府采购质量达不到标准，价格高于其正常的市场价格。第二个层次的理解，指的是政府采购质量与其价格之间进行价值比较，达不到物有所值的效果。第三个层次的理解，是指政府采购质量不能满足采购需求，即使与其价格是事实上的 “物有所值”，但相对于本次采购目标而言，是一种不值得的资金使用浪费，从这个意义上讲也是一种 “质次价高”。 不论如何，政府采购 “质次价高”，都具有相当大的危害性 。首先 ，政府采购 “质次价高”损害了政府采购的公益性。采购人用于政府采购的都是公共财政资金，其使用必须要符合公共利益最大化的原则，公共财政的每一分钱都要花在切切实实为公众谋福利上。而政府采购“质次价高”就表明采购人所购买的商品或服务比同价位的商品或服务质量更低，或者是说其所购买的商品或服务花费了比同档次的商品或服务更多的资金，不论是哪一种情况，这都是对公共财政资金的一种浪费，有违政府采购应当具备的公益性。其次，政府采购 “质次价高”损害了政府采购的公平性。政府采购过程中出现了“质次价高”的现象，揭示了那些报价更低或所持商品或服务质量更好的参与竟标的市场主体并没有成为政府采购的供应商。因此，这个现象可以从侧面说明，所谓的“竞标”其实竞争并不充分，一些竞争者以商业规则之外的手段赢得了供应商资格。在市场经济条件下，这是一种典型的不公平竞争，不利于市场经济规则在我国的全面确立，对经济的发展乃至社会风气的形成都将带来负面影响。3 我国政府采购“质次价高”的规则问题3我国政府采购中“质次价高”的规制问题3.1政府采购的程序性控制机制不健全3.1.1 政府采购预算编制程序不完备 按照政府采购法的规定，政府采购应该具有政府预算。政府采购预算是执行政府采购的基础和前提，没有政府采购预算原则上是不能组织实施政府采购活动的，而且，政府采购具有一个重要的特性，由于政府采购的采购资金来源主要是财政性资金，具有不可随意改变的特性，政府采购中标成交价格基本是不会超过政府采购预算的。基于这一特性，政府采购预算与政府采购“质次价高”之间有密切关联。要控制政府采购价格，首先要从政府政府预算抓起。但是目前对于我国而言，由于我国在政府采购预算这一工作中的编制尚未稳妥，这就导致了现如今我国政府采购预算与政府采购实情有所出入，预算与所需不能统一，常常会有采购预算虚高，甚至与需求完全不成比例的情况发生。在实际政府采购过程中，还有一些政府部门在进行采购前并不进行采购预算，或者不严格按照预算进行采购，利用预算外资金、自筹资金进行采购或随意追究采购的情况也时有发生。往往在采购的过程中，会有这样的情况发生，很多采购人在编制政府采购预算的时，不会专门就拟定的采购项目实际需要去进行调研，而是咨询意向性供应商，或者在相关网站上进行粗略的价格调查。实际中还有一些供应商从预算编制环节中就开始勾兑采购项目的实施单位和个人，而这些勾兑成本是要进行采购预算的，这就从根本上给政府采购“质次价高”埋下祸根。3.1.2政府采购需求提出程序不科学政府采购预算批复后，正式进入政府采购预算的执行阶段，根据政府采购预算法的设计，采购人一般不具体组织实施政府采购活动，但是要实现采购人的合法权益，采购人需要向具体的组织实施者提出采购要求，这个环节恰好是采购人和供应商接触最频繁的阶段，有些供应商会了解到采购人的采购任务后，主动通过各种渠道向负责提出采购需求的负责人员进行宣传，将自身产品的优点介绍给采购负责人，同时又会试图诋毁其他竞争中的供应商。这个阶段的工作至关重要，倘若采购人的采购需求客观合理，完全体现的是采购人的自身需求，那么采购工作将会顺利进行，出现政府采购“质次价高”的概率也会非常小。但是问题在于，实际采购工作中，由于供应商通过各种渠道对采供负责人员游说、宣传，可能存在一些不正当的宣传手段，如请客吃饭，予以好处甚至有更为严重的行贿等行为，导致采购人提出一些不正常的需求。这样的结果，往往会影响到采购工作的顺利进行，造成不必要的资金损耗。也正是因为这种不正当的采购行为，诱发了政府采购的“质次价高”问题。3.1.3政府采购报价程序有缺失政府采购报价，是指政府采购供应商参加政府采购活动的报价。按照当前政府采购法的规定，除供应商报价均超过政府采购预算且采购人不能支付的情况下，采购活动应当废标以外，对供应商报价基本上没有限制。就这条规定本身，就给供应商之间串通或者提供供应商与采购人串通后，其中一个供应商顶着预算报价或者采购人能够支付的最大限度内报价，从而高价中标留下了操作空间。比如，某省一集中采购机制代理的一个办公家具采购项目，政府采购预算是100万元，7个供应商报价，其中有6个供应商均报价超过100万元，只有一家供应商报价为98.9万元，虽然其产品质量平平，但是最后只能是这家供货商中标。另外，由于政府采购法对供应商报价没有规则性限制，往往可以导致供应商在参加政府采购活动中实行价格歧视政策从而获取暴利。比如曾经处理一件投诉过程中，发现慎重的一家医疗设备供应商对同一品牌同一型号同一配置的医疗设备，在甲省的报价是1.4万元每台，而在乙省的报价是2.9万元每台，且俩次采购活动就相差一个月左右。又比如，成都的一家软件供应商针对国家推行正版软件采购的政策，同样是同一品牌同一型号的软件产品，在参加A市政府采购活动中的报价是700多元每份，而在B县的报价却是1300多元每份。这些行为无疑导致了政府采购“质次价高”，危害也很大。 3.1.4政府采购应答、评审程序存在漏洞 政府采购“质次价高”与政府采购应答、评审规则是分不开的，供应商要参加政府采购竞标活动，必然要根据政府采购文件的规定进行应答，特别是对技术参数指标、商务要求，服务要求的应答。直接关系到纸面上的政府采购质量。大部分情况下，供应商会根据采购文件的要求去应答，甚至会虚假应答，夸大其产品服务质量，让采购人员无法真正了解到产品的实际属性以及投标产品的优劣性。另外，在评审机构的评审问题，在投标过程中，投标产品是否响应采购文件，是由评审人员来根据产品参数来评断，还是根据供应商对其产品是否影响采购文件的自我评价来判断的问题。在这个环节中，往往会存在供应商会利用提供一些虚假信息来响应采购文件，使其产品能中标成交。因此这个应答。评审的过程本身就存在着漏洞，现实中的这种应答、评审规则，对于政府采购质量而言，基本起不到任何的约束性作用，难以有效的控制政府采购中“质次价高”的问题。3.1.5政府采购合同履约程序不规范政府采购合同中，主要涉及的就是政府采购的质量问题，实际操作中，很多供应商不认真履行合同义务，私自降低所产品质量或服务标准以降低成本，为自身创造更大的利益空间。另外，政府采购过程中，当事人之间发生的矛盾纠纷解决，也同样涉及到政府采购的“质次价高”问题。按照政府采购法的规定，应当选择合同法，采取民事解决方式，而不是行政“申诉”方式，但实际中，无论是采购人还是供应商，常常选择的是行政申诉方式，但是由于政府采购法对政府采购合同的定性为适用合同法，政府采购监督管理部门基本上都不会做有效的处理，最多是组织双方进行一些没有强制力的行政调解，从而导致一些政府采购合同不能按约履行，不能得到有效的解决措施，最终导致政府采购的“质次价高”。3.1.6政府采购验收和资金支付程序不完善严格开展对供应商履约情况的验收工作，是保证政府采购质量最为重要的一个环节，他直接决定政府采购的活动成效。但是目前而言，最糟糕的问题就是采购人员对采购工作的验收不负责，导致政府采购项目履约验收工作频频出现问题。一是采购人缺乏责任心，默认供应商不依照政府采购合同的约定依法履约。二是采购人与供应商恶意串通，弄虚作假，搞假验收。这些问题很多时候反映出来就是政府采购质量低、价格髙，不仅侵害了政府采购当事人的合法权益，还损害了政府采购的形象和信誉。3.2政府采购配套法律制度不完善3.2.1采购预算、执行和支付未实现科学衔接虽然政府采购法明确规定，政府采购应当有政府采购预算，但是，政府采购预算的编制及其执行分属于两部法律调整。政府采购预算属于部门预算的一部分，主要由预算法调整；政府采购预算执行，及组织实施政府采购活动，主要由政府采购法调整。问题的关键是，二者之间并没有一个有效的衔接。比如公开透明是政府采购的基本原则，但在预算法里，看不到要公开政府采购预算的规定。 而对于政府采购资金的支付的有关制度规定,则基本上是一片空白。政府采购资金支付环节并未形成对违法政府采购活动的“制止或者最后的纠错”功能。3.2.2采购过程采购信息不公开 在目前，我国大部分地方的政府采购的信息公开，时常流于形式，问题从生。政府采购信息公开，至少需要解决三个方面的内容：一是在何处公开，二是何时公开，三是公开什么。按照政府采购法的规定，政府采购信息应当及时在指定的政府采购信息公告媒体上公布，但涉及商业秘密的除外，笔者认为，这条规定确定了我国政府采购信息公告采取全面、及时、统一、有限的发布准则。但是在具体实施过程中，政府采购信息公告三个方面都存在问题， 且有时还感觉问题比较严重。第一是在哪儿公开的问题。在信息化技术发达的今天，政府采购信息公布媒体就应当是一个公开的没有任何条件的政府设立的纯公益性互联网站为宜，但是现实中却存在媒体不统一的问题，互联网有、报纸有、中央有、地方也有，设条件的有，不设条件的也有，这种媒体的设置就给政府采购暗箱操作带了巨大的操作空间，自然政府采购“质次价高”也就形成必然。第二是什么时候公开的问题。比如，政府采购预算的公开，如果在批复政府采购预算之后，由财政部门或者预算主管部门立即公开，那么知晓该采购项目的供应商就会多一些，社会公众的监督也会多得多，但是如果是在采购文件发布时公开，那么关注、知晓该政府采购项目的就会少得多，能够参与政府采购活动的供应商就会少得多，竞争就会不足，而且，这还可能对一些有“先天渠道”知晓政府采购项目信息的供应商创造了“质次价高”的空间和时间。第三是公开哪儿内容的问题。按照政府采购法的规定，政府采购信息除商业秘密以外，应当公开，但是这个方面仍然存在信息公开内容不足的问题。3.3.3采购评审推荐权与确定权的关系不明确按照政府采购法的规定，采购人确定中标成交供应商，即采购人按照评审委员会推荐的中标成交候选供应商顺序确定中标成交供应商。按照对政府采购法立法精神的了解，政府采购评审推荐权和确定权是一对相互制约和监督的权利。但是，由于对这一点认识不到位，或者制度制定部门出于自身部门利益考虑，在制定的具体管理制度时，强化了政府采购评审推荐权，弱化了采购人对供应商的确定权。导致这两个理应相互监督制约的权利行使过程中出现扭曲，评审推荐权被无限放大，采购人的供应商确定权被人为缩小。在实践中，由于制度上对评标行为的控制力度不够，有的评委专家在收受供应商贿赂后违法评标，甚至有专家团集体舞弊的现象。导致监督制约功能未能发挥其应有的作用，最终导致评出来的“质次价高”的产品可以走到最后。3.2.4缺失政府采购合同当事人的权益救济机制 政府采购合同是采购人和供应商之间签订的，就政府采购项目桉照平等自愿的方式约定双方权利义务的书面协议。根据政府采购法的规定，政府采购合同适用合同法。政府采购合同属于民事合同范畴，而不是行政合同的范畴。政府采购合同适用合同法，这种政府采购制度设计理论上好像有利于保护政府采购合间当事人双方的合法权益，但是，实际上由于政府采购合同当事人之间的不平等性，理想的憧憬和现实的残酷常常导致出现纠纷后不能得到有效的救济和处理。这就导致政府采购合同履 约过程中的一些“质次价高”问题不能有效的得到纠正和处理，并且产生不好的示范效应。1)采购人与供应商订立阴阳合同。阳合同质优价廉，阴合同却“质次价高”。2)政府采购合同约定不明确，没有对政府采购活动中确定的实质性事项行明确的权利义务约束，最终导致供应商不按照其承诺的质量履行合同，从而出现“质次价高”的现象。4 美国采购应对“质次价高”经验对我国的启示4美国采购应对“质次价高”经验对我国的启示4. 1完备的法律体系美国政府采购的立法工作可以追溯到1809年,经过200多年的发展,与政府采购直接和间接相关的法律、法规已多达4000多部,涉及了政府采购的方方面面。其特点主要体现在以下几个方面9: 1)以宪法为指导,体现其立国之本。美国的立法以其宪法为指导,要求政府采购法律、法规的制定必须服从美国宪法的精神。纵观联邦采购条例、联邦政府行政服务和财产法、购买美国产品法、合同竞争法等政府采购法律、法规,其内容及核心无不体现美利坚合众国宪法序言中所指出的联邦政府应“提供共同防务、促进公共福利和确保自由带来的幸福”的目标和宗旨。其必要性体现在,政府采购的法律、法规虽然众多,但彼此之间仍能够很好地协调配合,并为争端、争议的解决和调解提供了必要的条件和基础9。2)形成了由法律、条例和实施细则3个层次构成的法律体系。对于政府采购这一复杂的政府行为,美国联邦政府通过多种法律的互补形成了一个完备的法律体系对其进行规范。这些法律法规涉及政府采购的组织管理、采购过程、行为主体等各个方面和环节。为了便于实际操作,联邦政府将有关法律中所作的规定加以综合和细化,形成了联邦采购条例,以对联邦政府采购活动给予指导。并且,作为英美法系国家,涉及政府采购的行政和司法判例也对政府采购事务有着重要和广泛的约束力。3)形成了联邦、州两级政府采购法律体系。美国是联邦制国家,各州均具有独立的立法权。因此，联邦采购条例无法约束各州的政府采购。美国各州在制定州政府采购法律方面的做法也有不同,有的州制定了专门的政府采购法律,而有的州则没有制定专门的政府采购法律,而是在相关法律中对政府采购的各个方面进行规范。但是,无论哪种方式,其法律体系构成与联邦政府类似,也是由法律、条例及实施细则3个层次构成。4. 2规范的治理机制美国政府采购的组织实施模式,在上世纪50年代之前是政府各部门分散采购,其后改为高度集中的采购模式,但在上世纪90年代后,开始转为集中与分散相结合的采购模式,在减少财政支出方面效果非常明显。为保证政府采购的顺利实施,美国政府从机构设置和政策制定两方面形成了规范的政府采购治理机制。