清洁能源促进政策的应用分析指南.doc

清洁能源促进政策的应用分析指南（草案，供讨论）第一章 政策应用分析的一般原理一、 政策的类型和特点（一） 什么是政策，什么是清洁能源政策？政策，是个含意广泛的名词。因为政策是各式各样的：既有宏观的，也有微观的；既有政治性的，也有经济性和技术性；既有国家级的，还有地方性的政策等等。政策类型不同，其目标和作用也不同。这里所说的政策主要是指微观性、经济性和地方性的政策。一般而言，政策是政府和社会团体在某一特定环境下有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一特定目的。以此类推，清洁能源促进政策，实质上就是各级政府为了推动清洁能源技术的发展和应用，而采取的一系列有利于清洁能源行动的活动和措施。由此可见，目标是政策提出的前提，也是政策分析的目的。没有目标的政策是毫无意义的。这是政策的一个基本特征。政策的第二个特征是合法性。政策是体现政府意志的一种形式。能充分反映政府意志的政策应具有一定的法律依据。没有法律依据的政策是难以实施或持久的。第三特征是调控性或导向性。为了解决某个问题，政府通过政策对人们的行为和事业的发展加以控制和引导，使得政策具有导向性。政策为社会的发展和人们的行为确定了方向。政策可以带动一个产业，也可以滞后一个产业的发展。经济发展如此，清洁能源技术发展和应用亦如此。（二） 政策的法律基础正如前述，政策和法律之间存在特殊关系。法律是政策的重要依据，而政策是实行法律的有效形式；同样，政策和手段之间也存在密切的关系。政策是手段的基础，手段则是政策的具体体现。因此，没有具体手段的政策和法律将是空泛的、无力的，不会产生实际的效果。根据我国国家宪法规定，只有全国人大和地方人大拥有立法权，其具体规定是：全国人大及其常委会制定有关国家主权、自治、刑事、人权、民事、司法、经济等法律；国务院经授权制定行政法规；地方人大及其常委会对上述范围以外的事项，在国家尚未制定法律或行政法规时，可根据实际需要制定地方性法规或条例，一旦国家制定了相应的法律法规，地方性法规或条例，如与之抵触，即为无效。有些立法条件不成熟但急需的法律，先授权国务院制定行政法规，待条件成熟时再上升为法律。与清洁能源有关的法律、法规很多，其中主要有以下几项：1.大气污染防治法（20000429第二次修订，20000901实施）明确规定：l 地方各级政府对本辖区内的大气环境质量负责。l 实行总量控制。划定主要大气污染物排放总量控制区，大气污染防治重点城市。核定总量控制区内企事业单位主要大气污染物排放总量，核发排放许可证。l 划定酸雨控制区和二氧化硫控制区。l 实行大气污染收费制度。l 企业应优先采用能源利用效率高、污染物排放少的清洁生产工艺，对严重污染大气环境的落后生产工艺和设备实行淘汰制度。l 限制高硫份、高灰份煤炭的开采。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。l 鼓励和支持洁净煤技术开发和推广。l 改善城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。l 新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过排放标准或总量控制指标的，必须建设脱硫、除尘装置，或采取其他控制措施。l 鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用。2.中华人民共和国节约能源法（971101颁布，980101施行）第十章节39条规定，热电联产具有节约能源、改善环境、提高供热质量、增加电力供应等综合效益，是城市改善环境质量的有效手段之一，也是提高人民生活质量的公益性基础设施。3.国务院关于环境保护若干问题的决定（9608发布）要求：l 实行污染物排放总量控制，以及环境质量行政领导责任制。l 重点防治燃煤产生的大气污染，坚决控制新污染源。l 限期达标，加快治理老污染源。l 保护和合理开发自然资源。l 完善环境经济政策，增加环保投入。l 严格环保执法。l 积极开展环境科学研究，大力发展环保产业。l 加强宣传教育，增强全民环境意识。4.国务院批准发布国家计委当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（971231发布，980101试行）重点鼓励的产业、产品和技术目录包括：l 建筑节能关键技术。l 资源综合利用技术。l 固体废物综合利用。l 太阳能、地热能、海洋能、垃圾、生物质能及大型风力机。l 水能资源保护和开发。5.国家计委、国家经贸委等联合颁布的中国节能技术政策大纲明确提出：l 2000年实现城市集中供热普及率25%30%，重点城市达到45%50%；l 大力发展热电联产、区域锅炉房供热，合理选择集中供热方式，取代分散、小型工业锅炉供热，提供热电比重。6. 国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复（19980112）明确要求：l 禁止新建煤层含硫份大于3%的矿井，已建成的矿井，要逐步实行限产和关停；新建、改造含硫份大于1.5%的煤矿，应配建相应规模的洗选设备；城市燃用的煤炭和燃料重油的含硫量，必须符合当地城市人民政府的规定。l 除以热定电的热电厂外，禁止在大中城市城区和近郊区新建燃煤火电厂，并对已建、改造燃煤含硫量大于1%的电厂提出了建设脱硫装置或其他治理措施等要求。7.国家计委、国家经贸委、电力部和建设部，印发关于发展热电联产的若干规定（1998年）再次强调了发展热电联产的必要性和重要性，要求热电联产必须按照统一规划、分步实施的原则进行，并符合节约能源、改善环境和提高供热质量的要求。规定凡符合条件要求的新建或扩建热电厂可免交增容部分的上网配套费，并对热电联产电力的并网和上网电量的计量作出了具体的规定。毫无疑问，上述法律和法规（只是众多法规中的一部分）不仅直接推动了清洁能源技术的发展和应用，而且已成为进一步制定清洁能源促进政策的坚实基础。（三） 政策分类及各类政策的特点政策分类的目的是为了深入了解各类政策的属性和作用，便于对政策的可实施性和实施效果进行分析和评价，便于总结经验，提出新的政策。“清洁能源行动”启动以来，各试点城市为了落实清洁能源行动计划所确定的项目和建设任务，相继出台了一系列政策和措施。这些政策和措施按其属性大体上可分为以下三类：一类属指令性政策；第二类是市场调节政策；第三类是前述两类政策的有机结合，即通常的经济激励政策。指令性政策，实质上是一种政府行为。它是基于政府的行政权力而对社会经济活动的一种干预。通常以政府令（或市长令）、法规、条例、通告、通知、决定、规范和标准等形式出现。这在清洁能源行动过程中是一种常见的政策手段。如在禁止使用劣质煤、划定无燃煤区等行动中许多城市都较充分地运用了这一政策。事实证明，它的优点是可以充分体现政府的意志，是政府控制环境被污染的一种有效办法；它的缺陷也很明显：一是不能充分考虑企业和个人的意愿及承受能力，容易出现“一刀切”的现象，不利于调动群众参与治理环境污染的积极性；二是实施过程中需要大量的宣传教育工作和大量执法力量，政策成本费不一定低廉，甚至在宣传说服工作不到位的情况下，可能导致政策的流产。市场调节政策，是根据市场经济的基本规律，通过自由竞争、自由交易等手段，促进企业经济进步和高新技术的发展和应用，进而实现城市大气环境质量改善的目的。它的优缺点正好与指令性政策相反，但是，单纯的市场调节政策在清洁能源行动中的应用还不多见。经济激励政策是指由政府制定或批准执行的各种经济性政策和措施。这些政策又可分为两类，一类属于激励性经济政策，如各种形式的补贴、价格优惠、税收减免、贴息或低息贷款等；另一类属于惩罚性经济对策和措施，如排污收费制、提高SO2收费标准等手段。这类政策的基本特点是，基于市场机制的作用，通过影响企业经济收益而达到影响企业行为的目的。它的优势是集中了前述两类政策的优点，同时又避免他们的缺陷，既有一定的强制性，又较充分地考虑了利益相关者的意愿和经济利益，因而是一项较理想的政策组合，也是清洁能源行动中被广泛采用的一种政策。不同政策手段的适用范围和作用如表11示。表1-1-1 政策手段的适用范围、有效性、限制因素和效益手 段适用范围有效性限制因素效 益相对影响I/P/C实 施微 观宏 观有效期大小政府开支大小市场定价商品质量或形式技术选择I/P/C不能吸纳外部成本可促使资源有效配置有效的投资、消费和生产税 收燃料质量燃料选择技术开发长 取决于效益滞 税率和后 弹性I/P/C小高税率政治上不可接受提高用户支出，从而减少消费提高生产成本，促使外部成本内部化改变投资、消费和生产意向重新分配税负，形成交叉补贴收 费公共服务减少污染物排放 取决于 税率和 弹性I/P/C小提高生产成本，促使外部成本内部化促进能源效率投资、改善消费和生产补 贴技术开发或应用基础设施投资 取决于 补贴额I/P/C高一旦依赖补贴很难取消产生非预期的副作用给用户不适当的信号导致生产和需求过量降低生产效率与税收相似强制性标准耗能设备和器具建筑物（包括技术） 随严格 性而定I/P/C中需进行技术鉴定和监督提高生产成本和价格，促使外部成本内部化可影响商业行为模式许可证决定新建设施营业限度 同上 I/P/C中同强制性标准可开辟新市场确定节能或环保产品协 商制订收费、法规或政策 大I/P中取决于工业对立法的意愿可改变消费检 测工业设备车辆和其他消费品中 小P/C 中需要检测设施，要不断改进可改变消费注：I/P/C，对投资者（I）、生产者（P）或消费者（C）的影响。来源：Energy and Environment: policy Overview,OECD/IEA,Paris,1989.从政策应用的领域和服务对象来看，上述政策还可分为多种类型。从清洁能源行动所涉及的技术领域大体上可概括为以下四类：能源替代政策，如推动煤改气、煤改电技术应用的政策；能效与节能政策，如推动热电联产、集中供热的政策等；洁净煤技术的推广应用政策，如促进工业锅炉燃用优质煤、型煤、采用循环流化床、烟气脱硫和除尘技术等政策；可再生能源政策等。政策分类的目的是为了便于进行政策可行性和实施效果的分析和评价，便于总结经验和提出建议。政策分类结果如下表。表1-1-2 清洁能源促进政策类型的划分 指令性政策：如法规、条例、政府令、通告、管理办法等 市场调节政策：如自由竞争、排放交易等 能源替代政策 投资优惠：贴息、低息、贷款、补贴清洁 激励性政策 税收优惠：减免增值税、所得税、出口退税、能源 营业税等 促进 政府、市场相结合政策 价格优惠：价格补贴、差价分担等政策 排污收费类型 惩罚性政策 SO2税 能源税 能效与节能政策：政策手段分类同上。洁净煤技术推广应用政策：政策手段分类同上。可再生能源政策：政策手段分类同上。二、 政策决策的基本原则（一） 成本效益原则任何政策都必须付出一定的代价，才能获得一定的收益或达到预期的目的。一项政策是否可行，其评判的重要标准之一是政策的效益净现值是否0。也就是说，必须站在国家的立场上，从全社会的整体利益出发，分析评价各项清洁能源促进政策的经济性是否可行。这不仅是政策评估的一项重要原则，也是政策设计或选择必须遵循的原则。必须指出的是，这里的成本效益是指政策整个生命周期内，即从政策的醖酿、调查研究、方案制定、实施、监督和后评估等全过程所产生的成本和效益，指的是长期的、综合的成本效益，不仅是短期的经济上的成本和效益。那么，什么是政策的成本、什么是政策的效益？这些成本和效益又如何计算，后文还将谈到，这里暂略。（二） 公平性原则现实社会中存在着不同利益的群体和个人。利益的差别、摩擦以至冲突是不可避免的。政策的作用，就是如何正确地处理不同利益群体间和个人之间的利益关系。政策的实施不可避免地将导致不同群体和个人的利益重新分配，使一些受益人受益，一些人利益受损；然而，政府政策的最终目的是，通过政策的协调和控制作用，合理规范各利益群体和个人的利益，重新形成协调一致的合力，保障并促进国民经济的有序运行和高质量的增长，实现社会整体利益的最大化。因此，在政策设计与选择过程中，要应避免造成收入差距的扩大；同时处理好低收入和弱势群体的利益也是十分重要的事情。（三） 可持续性原则政策的最大目标是实现社会环境和经济的高速健康发展，不允许以牺牲环境效果求得经济的高速发展，同样，也不允许牺牲经济发展而达到改善环境的目的。这是政策设计过程中必须遵循的一项重大原则。一项政策是否科学，关键性的因素是否体现了以下原则要求： 是否有利于国民经济的持续增长； 是否有利于就业，提供更多的就业机会； 是否有利于公平分配，不至于造成收入差距悬殊过大； 是否有利于保持物价稳定； 是否有利于社会稳定； 是否有利于精神文明的建设。就清洁能源政策而言，主要体现在对以下问题的影响和作用： 对减少排放、改善城市大气环境质量的作用； 对降低企业生产成本的作用； 对国家财政收入和家庭收入的影响； 对激励清洁能源技术推广应用的作用； 对刺激企业采用先进技术，提高企业竞争力的作用等。（四） 可操作性原则决策是为了行动。如果决策（即政策）不能实施并见诸于行动，政策就完全失去了意义。不能导致行动的政策，是毫无价值的政策。因此，政策必须是切实可行的。其评判标准主要有以下几条： 政策规定的力度和规模基本符合当地的人力、物力、财力和科学技术的力量和水平； 政策的可调性。由于现代社会发展的迅速性，以及政策实施到完成的长期性，在这种情况下，一成不变的情况几乎是没有的，而变化则是经常发生的。这就要求新制定的政策必须具有一定的调节性，以适应变化的形势。政策的灵活性、可调性是政策科学的一个重要标志。 政策的法律基础。政策的制定是否有法律的依据是衡量政策可操作一个重要标志。所以，在政策制定过程中，一定要考虑国家有关法律、法规的规定。违反国家法律新制定政策，显然是失败的政策，也是不可操作的政策。三、 政策决策的步骤（一） 现状调查，找出存在问题和障碍。现状调查是政策设计的基础。其主要目的是，评价政策研究对象目前的发展阶段、状态和水平，分析其进一步发展变化的制约因素及其原因。现状调查应充分利用现有统计资料；在这些资料基础上，根据政策设计的需要，再制定一些专门的调查问表，对有关部门、企业和个人进行典型调查或抽查；同时进行必要的访问和会议，力求对现状有一个全面、正确的了解。以便为选择和确定政策目标奠定科学的基础。（二） 明确障碍，确定目标。障碍因素可能多种多样，形成的原因也可能五花八门，但必须明确什么是主要障碍，什么是主要障碍的形成原因。因为政策是为了解决问题，尤其是要解决那些最紧迫的、最重要原因所引起的政策问题。明确障碍、确定主要目标，是政策决策过程中关键性环节之一。因此，在现状调查分析基础上，准确地确定政策的目标是非常重要的。然而，究竟以什么为其主要目标，什么为其一般目标，需要征询领导部门和行业主管部门的意见，然后，通过领导和专家的咨询最后加以确定。下图列示了清洁能源技术推广应用中普遍存在的障碍和问题，可供具体分析时参考。清洁能源技术推广应用投资障碍机构体制障碍环境政策信息传播障碍技术产业化障碍政策环境障碍 服务公司缺少 融资渠道单一 缺乏技术规范 经济激励政策 公众环境意识差 化与标准化 行业协会未充 财务、经济 无滚动基金 分发挥作用 信息缺 技术开发不完善 缺排放标准 投资政策缺 技术信息少 无二级资金市场 投资、融资 技术保障与服 执法力度低 价格政策缺 机制不顺 商业贷款立项 务体系不完整 市场信息差 审查过程长 排污罚款的 税收政策缺 信息传播机制 使用不公开 和机构缺乏 市场潜力能源服务经营活动权不明 市场确认程度 无招商标准 无商务计划 （三） 拟定方案根据确定的目标拟定相应政策和解决方案是政策决策的核心阶段。其主要任务是确定相应的对策手段和具体内容，以及实施的方法、途径及实施主体。对策方案是否科学、可行，将直接关系到目标的实现和实现程度。（四） 实施、监控和评估政策方案确定之后，为保证其实施，还需要有相应的执行单位和监督机构，同时还要有相应配套的管理办法。评估是检验政策可实施性的最后一个阶段，也是十分重要的一步。但是对政策设计而言，我们不应当等待政策实施后才知道是好是坏，而应当在设计阶段就估计其科学性和合理性及实施效果，以避免不必要的损失。要做到这一点，就需要借助于下面将要介绍的分析方法。四、 政策决策的方法（一） 成本效益分析这是一种成熟的分析方法。主要用项目的决策，但也能用来政策评价和预测。例如，美国在1974年第一次通过的“安全饮用水法”，由于在制定严格的标准时，没有充分考虑进水处理所带来的费用和效益，结果执行这些标准导致进水系统的费用急剧上升。美国环保局估计到2000年一般家庭因为饮用水和相应污水处理费用将增加50%（OECD，环境项目和政策的经济评价指南，中国环境科学出版社，1996）。我国在风电政策、天然气政策分析中也有过类似的经验，即对政策进较全面的成本和效益的估值后，可以发现有些激励政策（如价格优惠、财政补贴等）经济可行性较差，适合范围较小，仅适用于风力资源特别好或小于6t/时的工业锅炉煤改气工程中，否则政策总费用将超过总效益，成为不可行政策。上述证明，成本效益分析可成为政策设计与应用选择的一项有效工具。如果一项清洁能源政策的实施，使全社会获得比成本投入大的效益，则说明该项政策具有经济效率，是成功的政策，反之，则是不成功政策。要确定政策的成本和效益，首先必须识别什么是政策成本，什么是政策效益。政策成本是实施该项政策所发生的费用投入或代价。它由两部分组成：一部分是政策成本，包括政策酝酿、调查研究、政策制定、政策激励、政策实施和监督管理过程中实际支出的费用。如以财政补贴和延长贷款还贷期为例，政府提供的财政补贴及其相应的利息和政策，银行由于延长还贷期而损失的资金时间价值即是一种激励成本。另一部分是实施清洁能源技术导致产品成本额外增加的费用。政策成本需要根据实际发生的费用逐一加以计量得到。政策效益是指实施清洁能源技术项目所取得的新增环境效益（Be）、经济效益（Bt）、社会效益（Bs如就业等）和资源效益（Br）。l 环境效益Be煤炭直接燃烧是主要的污染源，清洁能源代替煤炭，减少燃煤造成的环境破坏或污染引起的经济损失，从而产生环境效益。燃煤产生污染物有：烟尘、硫氧化物、氮氧化物、CO2；此外，还有CO和少量的氟化物和氯化物。废水和灰渣也是一种固体废物，若不妥善处理，会对环境产生污染。环境问题的外部性计量是一个复杂的技术性问题，对计量结果的争议也很多。为了使数据更加科学权威，我们可以采用环保部门向排污企业收取的排污费作为损失的量化标准。近年来，国家环保部门组织有关单位和大批专家，对上述污染物及其影响进行了长期而广泛的研究，并提出了一套较完整的收费标准（详见中国排污收费制度改革与设计）。这套标准较之现行的排污费征收标准更科学、更切合实际，较完全地体现了目前我国环境损害的实际治理费用水平。现将有关部分摘录于表1-4-1、表1-4-2、表1-4-3。表1-4-1 燃煤炉窑大气污染物排放收费标准污染物强方案（元/kg）一般方案（元/kg）SO2NO X烟尘1.262.000.550.520.830.35来源：杨金田，王金南等著，中国排污收费制度改革与设计，北京，中国环境科学出版社，1998表1-4-2 水污染排放收费标准 污水排污费的单价（元/t）一般行业 0.20 特殊行业 2.00城镇居民生活污水 0.38来源：同表22。表1-4-3 废渣污染排放收费标准废物名称费用（元/t）冶炼渣粉煤灰炉渣煤矸石尾矿其它渣25.0030.0025.005.0015.0025.00来源：同表1-4-1。l 经济效益Bt清洁能源技术的经济效益主要体现在产品产量增加和产品质量提高所增加的收益，应根据实际情况进行计量。l 资源效益Br有些清洁能源具有较明显的节水、节煤效益。例如风力发电、太阳能光伏发电，使用的是不会退化的资源，它代替相等的煤电，相当于减少了资源开采造成的退化。我国燃煤火电厂发电煤耗是0.32kg(kWh)左右，目前资源税为0.35元/t煤。但现行资源税存在一些不足，它仅考虑了资源的级差租金，忽略了资源的稀缺性租金，没有体现可持续价值和资源开采产生的外部成本，因此未真正体现国家对资源的所有权，无法保证后代人资源基础完整所需的部分资金，其既不利于资源按社会成本定价，更不能使之按可持续成本定价，因而它在反映可持续发展上是不充分的。国内有关专家估计，在充分考虑了可持续性价值后，现阶段煤炭的贫化租金约为14元/t。水是宝贵的自然资源，是工农业生产和人民生活必不可少的物质。我国人均水资源占有量仅是世界人均占有量的1/4，属于贫水国。加之水资源的时空分布很不均匀，使得北方大部分地区存在较为严重的水资源短缺问题。目前，水资源的可持续价值没有在价格中充分体现出来。煤电厂消耗大量宝贵的水资源，却未为此做出合理的补偿。清洁能源发电替代煤电具有显著的节水效益，无疑应予计量。l 社会效益Bs清洁能源属高新兴产业，它的发展，将带动相应的制造、安装和相应产业的发展，可以为当地提供新的经济增长点，也为社会创造新的就业岗位，具有显著的效益。但要准确地估计这部分效益，并非易事。不过应努力去做。由政策成本和效益的含义可以看出，成本效益是个相对的概念，它是相对于无政策情况下（即相对于采用常规能源技术情况下），成本和效益是增加了或是减少了。具体分析时可参照以下格式：有政策无政策（基础项目）增量（+ -）能源消耗量（E）e1e0E=e1 - e0 成本（C）产品生产成本政策制定、实施及管理成本c1c0C=c1 - c0 效益（B）能源效益环境效益经济效益社会、资源及其它效益B1B0B=B1 - B0 政策成本效益的评价，通常采用两个指标：净现值和益本比。具体计算办法和判别标准如下：l 净收益现值（NPV）NPV= Be(t)+Bt(t)+Br(t)+Bs(t)-Cm(t)+Cp(t)(1+r)-t当NPV0时，该项激励政策相对可行；否则不可行。l 益本比即效益的总现值除以成本的总现值。公式如下：益本比=Be(t)+Bt(t)+Br(t)+Bs(t) (1+r)-t /Cm(t)+Cp(t)(1+r)-t当其大于1时，该激励政策相对可行；否则不可行。益本比越大，该项政策越有优越性。政策可实施性的量化分析非常必要，它不仅可以帮助人们正确地选择和设计政策，避免不必要的损失；而且也为政策实施效果的后评估提供了条件。（二） 费用效果分析尽管成本效益分析是一种成熟的分析方法，但也存在一些缺陷，特别是在处理CO2等具有长期效应的温室气体的减排效益方面，存在着难以克服的障碍：如长期贴现和费用、效益发生不同时问题，有些环境和社会效益难以量化等问题。为此，提出了费用效果法。其基本思路是：把减排的最终社会、经济和环境效益从成本效益分析中的价值量转换为物理量，以累计减排量（如CO2减排了多少吨、SO2多少吨）作为效果目标，以减排所产生的附加费用作为减排技术的费用指标，这样通过费用和效果的比较，同样可以判别出政策措施的优劣：减排成本低者为优，反之为劣。一般计算公式如下： C=（Ct - C0 ）/(E0 -Et)式中：C为单位减排成本，元/吨；Ct为减排技术的单位产品的成本费用，元/产品；C0为基准减排技术（参照技术）单位产品的成本费用，元/产品；E0为基准减排技术（参照技术）单位产品的排放量，吨/产品；Et为减排技术单位产品的排放量，吨/产品。本方案已用于洁净煤技术推广应用政策研究与分析中，详见案例研究报告。（三） 头脑风暴法这也是政策决策过程中一种常用的方法，在各种定性分析方法中占有重要地位。这种方法，实际上是通过专家（微观智能结构）之间的信息交流，引起“思维共振”，产生组合效应，形成宏观的智能结构，进行创造性思维。头脑风暴法还可以分为直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法两种： 直接头脑风暴法直接头脑风暴法是根据一定规则，通过共同讨论具体问题，发挥宏观智能结构的集体效应，进行创造性思维活动的一种专家集体评估、预测的方法。 质疑头脑风暴法质疑头脑风暴法是一种同时召开两个专家会议，集体产生设想的方法。第一个会议完全遵从直接头脑风暴法原则，而第二个会议则是结第一个会议提出的设想进行质疑。采用头脑风暴法组织专家会议时，应遵守如下原则：l 严格限制讨论对象的范围，便于参加者把注意力集中于所涉及的问题；l 要认真对待和研究专家组提出的任何一种设想，而不管这种设想是否适当和可行，不能对别人的意见提出怀疑；l 鼓励参加者对已经提出的设想进行补充、改进和综合；l 使参加者能解除思想顾虑，创造一种自由发表见解的气氛，以利激发参加者的积极性；l 不允许参加者宣读事先准备好的发言稿。实践已经证明，利用头脑风暴法对研究对象进行定性讨论，通过专家之间直接交换信息，可引起较强的思维共振，充分发挥出创造思维活动能力，有可能在较短时间内取得较为明显的创造性成果。头脑风暴法的领导工作，最好委托给相关领域的学家担任。这是因为，专家最了解所讨论的问题，熟悉头脑风暴法的处理程序和处理方法。当所论及问题涉及的专业面较窄时，领导工作则应邀请精通所论及问题的专家与相关领域专家共同担任。（四） 政策听证会政策听证会实际是头脑风暴法的另一种形式。与后者不同的是与会者不限于专家，有兴趣者均可参加。这种方法在我国的应用日渐风盛。实践证明，同样可以获得满意的选择效果，同时还能避免一些由于政策设计不周所带来的损失。第二章 政策决策实践18个试点城市清洁能源行动政策应用与分析的经验总结一、 清洁能源行动的由来和要求（一） 清洁能源行动的由来我国是世界上少数几个以煤为主要能源的国家，直到现在煤炭占据能源构成主导地位的状况仍未改变。大量化石燃料的消耗和使用，已构成对环境污染的主要来源。 目前，我国许多城市的空气质量状况较差，严重威胁着城市的发展和人们的健康。据1999年全国322个城市空气质量监测统计结果，大气中的TSP、SO2和NOX含量超过国家环境空气质量二级标准的140个，占统计城市数的43.5%。为此，国务院决定实施“空气净化工程”，分别以治理机动车排气污染和治理燃煤污染为突破口，开展“清洁汽车行动”和“清洁能源行动”，改善城市空气质量。1999年4月，首先启动了“清洁汽车行动”。同年11月又就“清洁能源行动”作了部署，并成立了以科技部为组长单位的国家清洁能源行动领导小组。2001年正式在全国18个城市开始实施清洁能源行动的试点示范工作。（二） 清洁能源行动的目标和任务以净化城市空气为主要目的，以有利于保护环境的高新技术产品的开发、应用、推广为依据，抓住当前经济结构调整的有利时机，通过试点示范，采取有效的综合整治措施，促进清洁能源技术应用水平的提高，带动相关产业的发展，增强示范城市自我发展能力，减少由能源生产及消费所带来的大气污染，改善城市空气质量。具体目标是，选择1520个示范城市，力争在35年内，使所有示范城市的空气质量明显改善，达到国家环境空气质量二级标准。清洁能源行动的核心是煤炭的清洁高效地利用。主要工作内容为：1. 推进城市能源结构调整，加大清洁能源的使用比例，包括：1） 扩大天然气、石油液化气等清洁能源的使用量和使用比例，要求燃煤设施限期使用天然气和石油液化气等；2） 划定禁止使用、销售高污染燃料区，限制原煤等高污染燃料的使用和销售，积极推进煤改气工程；3） 以电力替换煤炭，推广电采暖技术（包括蓄热罐的直接加热采暖和热泵机组等），发展电炊工程；4） 加强太阳能、风能、生物质能和地热能的利用，替换煤炭利用。2. 推广应用洁净煤技术，包括：1） 推广低硫低灰分优质煤的使用，以优质煤代替劣质煤；2） 发展配煤供应，提高配煤质量；3） 限制高硫高灰分煤炭的开采，扩大煤炭选送加工；4） 在目前不能使用清洁能源的用户中，推广使用型煤；5） 工业锅炉、窑炉逐步用洁净气体（或液体）燃料、型煤替代散烧原煤；6） 开发使用高效除尘器和低氮燃烧器，提高锅炉燃烧效率；7） 推广安装脱硫净化装置；8） 开发利用高效燃烧和烟气净化技术。3. 推广节能技术，发展城市集中供热，包括：1） 发展区域型、大规模集中供热、热电联产与集中供热锅炉互为补充；2） 开发应用地热、天然气、电等清洁供热能源；3） 在城市边缘地区扩建热电厂及新建大型供热厂，向城市中心供热；4） 改造锅炉，提高热效率。4. 制定相关技术、经济政策、增加资金投入，包括：1） 强化能源管理，减少能源消耗损失；2） 扶持洁净煤技术的推广和应用；3） 制定优惠政策，鼓励使用清洁能源。5. 建立管理监督体系和技术服务体系，包括：1） 制定“清洁能源行动计划”，为清洁能源行动提供依据；2） 开发环境空气质量及污染监控、予警网络；3） 建立管理机构，形成较完善的管理体系和运行机制等。（三） 清洁能源行动规划及其主要工程措施详情如表2-1-1所示表2-1-1 试点城市大气环境特征及规划的主要项目和工程措施序号城市名大气环境特征主要项目和工程措施1南充煤烟型1、高效能源推广工程；2、南充炼油厂干气脱硫工程；3、南充齿轮厂、内燃机厂搬迁工程；4、南充人民政府嘉陵江水电梯级开发工程；5、南充市清洁能源实施政策设计和执行能力提升研究暨重点污染源在线自动监测工程。6、南充热电厂烟气脱硫工程；7、生态家园富民沼气工程2重庆煤烟型1、九龙电力西厂烟气脱硫工程；2、锅炉烟气脱硫（建设厂、长江橡胶厂、钛白粉公司）；3、重钢焦炉煤气脱硫脱氰技改工程；4、中小锅炉及餐饮炉灶燃气工程；5、工业锅炉洁净煤工程；6、基本无煤小区建设工程；7、洗选煤技改工程；8、南桐固硫型煤厂工程；9、移动污染源控制工程；10、水电建设工程；11、农村能源替代工程；12、主城区天然气管网改扩建工程；13、大气污染企业关迁改调工程；14、重点污染源在线自动监控工程；15、小火电关停工程；16、垃圾焚烧发电工程。3天津煤烟型1、创建无燃煤区；2、电厂改燃工程；3、脱硫工程；4、地热综合利用工程；5、先进燃烧设备推广工程；6、基础设施配套工程；7、垃圾焚烧发电工程；8、执法能力建设工程。4西安煤烟型1、无燃煤区和改煤区建设工程；2、天然气城市气化工程3、城市电网发展建设；4、集中供热工程（灞桥热电厂改扩建、西郊热电厂二期、西安市热力公司）；5、重点污染源脱硫工程；6、燃料甲醇基地建设工程5济南煤烟型扬尘1、天然气引进项目；2、12兆瓦晶体硅太阳电池电池及应用系统产业化项目；3、50万吨/年延迟焦化装置、120万吨/年柴油加氢精制装置；4、燃气-蒸汽联合循环发电工程；5、35220t/h工业锅炉脱硫系统改造产业化项目；6、黄台电厂2300MW烟气脱硫技改工程；7、黄台发电厂2780MW天然气发电工程项目6乌鲁木齐煤烟型1、电厂烟气脱硫工程；2、工业环保型煤工程；3、水煤浆洁净煤燃料工程；4、循环硫化床锅炉替代工程；5、南区热网工程；6、建筑节能保温及采暖综合技术应用；7、天然气入户工程；8、清洁汽车行动；9、太阳能集热工程；10、风力发电建设工程。7沈阳煤烟型1、空气自动监测系统和烟尘在线监测系统建设；2、高污染燃料禁燃区及散煤禁燃带建设；3、拆除非集中供热锅炉房工程；4、建设热电联产集中供热工程；5、建设区域性集中供热工程；6、锅炉自动控制分层给煤燃烧装置推广应用；7、节能型住宅建设项目；8、控制PM10湿式高效除尘脱硫装置示范工程及推广应用；9、燃煤锅炉高效脱硫除尘器推广应用；10、建设液化气混合气工程；11、推广洁净型煤工程；12、水煤浆生产及应用示范工程；13、清洁采暖技术推广应用；14、建设风力发电示范工程；15、燃煤锅炉高温气化技术开发与推广应用。8呼和浩特煤烟型1、热力二期；2、热力三期；3、天然气入呼；4、地源热泵示范；5、煤制气示范；6、城市电网改造；7、建筑节能示范；8、垃圾焚烧发电；9、地面热管采暖；10、燃气分户采暖；11、电力分户采暖；12、供暖热计量9遵义煤烟型1、自动监测系统建设项目；2、习水电厂建设项目；3、鸭溪电厂建设项目；4、生态家园富民项目；5、开发区管道煤气工程；6、乌江渡水电站扩容项目；7、构皮滩水电站项目；8、电网改造项目；9、湄潭醇烷管道气项目；10、遵义发电厂锅炉烟气脱硫项目；11、遵义市低硫煤开采利用项目。10铜川煤烟型1、日产4000吨水泥熟料技改项目；2、铝厂环境治理及节能降耗技改项目；3、燃煤锅炉改造工程；4、天然气城市气化工程；5、农村沼气推广工程；6、陶瓷窑炉煤改气工程；7、煤矸石综合利用；8、城市交通车辆能源替代工程。11公主岭煤烟型1、大气环境自动监测系统建设；2、公主岭市黄龙食品工业有限公司电站锅炉除尘器改造；3、“四位一体”生态日光温室示范工程；4、黄龙公司利用沼气发电扩能改造；5、公主岭市环保型煤厂扩产改造；6、KD长焰煤强化温和汽化装置工业化中试平台；7、公主岭市热电洁净煤综合利用工程；8、城区绿化；9、城市外围绿化；10、地面砖铺设。12太原煤烟型1、太原第一热电厂烟气脱硫工程；2、太原二电厂燃煤锅炉清洁生产新技术工程；3、太原第二热电厂烟气脱硫工程；4、东山热电有限公司脱硫工程；5、太原煤炭气化公司脱硫工程；6、山西焦煤集团有限责任公司矸石电厂脱硫工程；7、原钢铁集团有限公司脱硫工程；8、小型锅炉加装脱硫装置并改用洁净煤；9、茶炉、餐饮炉灶及饮食娱乐服务业小锅炉改用清洁燃料；10、1吨以下锅炉使用洁净燃料；11、无燃煤区建设工程；12、低温电热膜供热系统；13、玻璃金属真空太阳能高效集热器；14、型煤厂建设；15、建设配煤中心；16、煤基合成二甲醚项目；17、二电厂集中供热；18、二电厂集中供热；19、东山电厂集中供热；20、垃圾焚烧发电厂项目；21、帝枇建筑模网新型节能墙材和粉煤灰混凝土生产；22、链条锅炉改造为循环流化床锅炉13曲靖煤烟型1、太阳能利用示范推广工程；2、沼气应用示范推广工程；3、电炊示范推广工程；4、陆良片区天然气应用示范工程；5、曲靖电厂二期扩建工程除尘项目；6、曲靖电厂六期扩建工程除尘项目；7、滇东电厂一期工程除尘项目；8、曲靖市炼焦制气厂；9、富源焦化厂；10、师宗焦化厂；11、煤焦油深加工示范工程；12、烟气重点污染源在线自动监控工程；13、城市环境空气质量自动监测工程；14、曲靖市城市环境空气容量研究； 15、云南省冶金公司曲靖有色基地铅锌冶炼厂14银川扬尘和煤烟1、民用天然气工程；2、民用电炊工程；3、银川热电厂二期扩建工程；4、低硫低灰分洁净煤推广工程；5、高效脱硫及烟气净化工程；6、机动车双燃料工程15柳州煤烟型1、柳州市民用煤气第三期工程；2、柳江造纸厂年产50万吨竹浆技改扩建工程；3、柳州市糖厂改；4、生物质气化发电工程；5、人畜粪便沼气工程；6、红花水利枢纽工程；7、沙埔河水利枢纽工程；8、埔水利枢纽工程；9、州钢铁（集团）公司干熄焦工程；10、州化学工业集团公司年产技改扩建工程；11、州钢铁（集团）公司焦炉煤气脱硫综合利用工程；12、西柳州发电有