孙宇财政学第5章财政支出规模及其控制.ppt

第5章财政支出规模及其控制 2 学习目标 1 财政支出的分类2 财政支出规模分析3 财政支出结构分析 3 引言 什么是财政支出 也称政府支出或公共支出 指政府为履行职能而消耗的一切费用的总和 财政支出是政府活动的成本 考察财政支出的意义财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济生活的范围 领域和力度 也反映财政在社会经济生活中的地位 4 1财政支出分类 一 按财政功能分类二 按支出用途分类三 按经济性质分类四 按支出产生效益的时间分类五 国际分类方法 5 按财政功能分类 经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出 6 社会总产品的运动过程 补偿 重置投资 净投资 补偿基金 消费基金 积累基金 消费 总投资 消费社会总产品再生产价值 再分配 分配 社会总产品价值 M C V 图5 1社会总产品的运动过程 7 按经济性质分类 购买性支出指政府在市场上购买为执行各种职能所需的商品与劳务的支出 它包括购买日常行政活动所需要的商品与劳务支出和购买用于政府投资所需要的商品与劳务支出 转移性支出政府不获得直接经济补偿的单方面支出 这种支出政府不相应地取得商品和劳务 8 财政支出经济性质的分类的经济分析意义 1 购买性支出所起的作用2 在安排购买性支出时 政府必须遵循等价交换的原则3 微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时 也须遵循等价交换原则 9 按支出产生效益的时间分类 经常性支出资本性支出 10 理论分类按政府职能 支出目的 组织单位 支出利益等标准分类 统计分类职能分类法 包括一般公共服务 国防 教育 保健 社会保障和福利 住房和社区生活设施 其他社区和社会服务 经济服务 分行业 无法归类的其他支出 公债利息和其他 经济分类法 包括经常性支出 资本性支出和净贷款 11 财政支出 又称之为公共支出或政府支出 是以政府为主体为满足社会公共需要而进行的财政资金分配活动 12 2 财政支出的规模 2 1财政支出规模的度量2 2中国财政支出的规模2 3财政支出规模的国际比较2 4财政支出增长的原因分析2 5我国财政支出规模发展变化的特殊性2 6财政支出合理规模的选择 13 2 1财政支出规模的度量 衡量指标绝对指标相对指标 14 绝对指标用于考察财政支出的绝对数额 其特点是能够较直观地反映财政支出的现状和变化情况 缺陷 难以反映影响财政支出的各种复杂因素 15 相对指标指财政支出总额与其他相关经济指标 如GDP 个人可支配收入等的比值 将财政支出加以分类 通过主要支出项目与GDP之间的比值 考察财政支出增长的结构性特点 16 2 2中国财政支出的规模 政府总支出的计算 17 表5 2中国的政府支出占国内生产总值 GDP 的比重 1978 2000 18 19 1978年以来中国政府规模变化的趋势由1978年的30 96 逐步下降到1995年的11 87 之后回升至2000年的18 01 由1978年的30 96 逐步下降到1995年的18 54 之后回升至2000年的25 04 上述趋势表明在市场化进程中 传统的在国家财政范围内履行的政府职能逐步削弱 在原有的国家财政范围之外的新的政府职能 如社会保障职能 社区建设职能等得到很大加强 20 用政府支出衡量一国政府活动规模的局限政府支出只是对政府所提供的产品和服务总额的近似反映 政府支出无法测算政府对经济活动的全部影响 如管制使私人产品的提供成本增加 21 2 3财政支出规模的国际比较 5 3若干发达国家政府支出占GDP的比重 注 1990年数据 1999年数据 22 5 4不同发展程度国家政府支出占GNP的比重 23 尽管有些国家在有的时期出现政府支出负增长的情况 但从长期和整体看 政府支出的不断增长构成了发展的总趋势 24 2 4财政支出增长的原因分析 解释财政支出增长的若干理论政府活动扩张论偶然事件论非均衡增长论收入再分配论 25 政府活动扩张论由19世纪德国经济学家瓦格纳 Wagner A 提出 故称 瓦格纳法则 瓦格纳断言 工业化经济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张 原因 劳动分工和生产的专业化 经济交往复杂化 经济主体间的摩擦增加 要求更多的政府保护 调节和管理活动 收入提高和社会进步 对分配问题的关心加强 对教育 文化 保健 福利等服务的需求增加 要求政府以更大的比例提高这些方面的支出 政府需直接介入某些大规模的投资生产领域 26 偶然事件论由英国经济学家皮科克和怀斯曼 PeacockandWiseman 1967 提出 也称时间型态理论 梯度渐进增长理论 主要观点公民的可容忍的税收水平决定可容忍的财政支出水平只有在经济和社会制度受到冲击时 人们才会审视过去 在心理上接受一个更高的可容忍的税收水平 审视效应 容忍政府支出更多地替代私人支出 置换效应 审视效应和置换效应促使政府支出上新台阶在冲击消失后 较高的支出水平因惯性而持续存在 27 图5 1偶然事件导致财政支出的增长 28 非均衡增长论由美国经济学家鲍莫尔 Baumol 1967 提出 也称鲍莫尔法则 公共部门的活动为劳动密集型 私人部门的活动为资本密集型 私人部门劳动生产率较高 私人部门工资水平上升 为提供足够服务 公共部门的工资水平须与私人部门保持同步 公共服务的单位成本上升 公共服务的相对价格上升 公共支出增长 29 收入再分配论一种观点认为 政府支出增长源于低收入者利用政治制度进行有利于他们的收入再分配 另一观点认为 收入再分配有利于中等收入阶层 而非低收入阶层 30 2 5我国财政支出规模发展变化的特殊性 一 我国改革开放后财政支出增长的基本特征 二 我国财政支出占GDP比重发展变化原因的分析 31 我国财政支出增长率和财政支出占GDP比重发展变化趋势 图5 5我国财政支出增长率和财政支出占GDP比重发展变化趋势 32 中国财政支出增长弹性和增长边际倾向 表5 6中国财政支出增长弹性和增长边际倾向 33 第二节财政支出规模分析 2 6 财政支出合理规模的选择 一 简略的回归分析模型 二 影响财政支出规模的宏观因素分析 三 分析影响财政支出规模的微观因素 四 完善政治决策程序 34 35 36 影响财政支出规模的宏观因素分析1 经济性因素2 政治性因素3 社会性因素 37 3财政支出结构分析 一 政府职能与财政支出结构二 财政支出的经济性质与财政支出结构三 财政支出结构的调整和优化 38 39 我国财政支出结构变化趋势显示图 图5 2我国财政支出结构变化趋势显示图 40 我国各时期财政支出主要项目的比重 表5 7我国各时期财政支出主要项目的比重 41 两类国家购买性支出与转移性支出所占比重 类别发达国家发展中国家 合计100 0100 0 购买性支出45 261 5其中 经常性支出34 950 1资本性支出10 311 4转移性支出41 022 5其中 公债利息5 65 5补助金35 417 0其他13 816 0 42 我国财政支出中转移性支出及其比重 表5 10我国财政支出中转移性支出及其比重 单位 亿元 43 第三节财政支出结构分析 三 财政支出结构的调整和优化 一 调整和优化财政支出职能结构和支出用途结构 二 调整和优化财政支出的经济性质结构 三 当前调整和优化财政支出结构的政策和措施 44 近期内调整和优化财政支出结构的政策和措施主要是 1 实行重点倾斜政策2 根据保证重点 压缩一般的方针 对一般支出实行零增长政策3 保持积极财政政策的连续性和稳定性 继续适量发行国债 主要用于续建和收尾工程 重点向改善农村生产生活条件 经济结构调整 生态环境建设和中西部倾斜4 进一步加大中央对地方的转移支付 缩小地方间财力差距 协调地方社会经济发展 加强中央财政的调控作用 支持西部大开发和振兴东北老干预基地建设 45 小结上述每一理论都有其合理性 但它们一般都只强调单一或少数几个因素对财政支出的独立影响 没有一种理论能够单独解释整个现象 即使将这些理论放在一起 也仍有解释不清的地方 影响财政支出的因素经济因素 如人均收入增长 技术变化 公共服务相对成本提升 城市化等 政治和社会因素 如政局稳定 人口状态 观念变化等 46 案例一 夏 商 周三代的 量入为出 多有结余 的财政原则 夏 商 周 史称三代 是中国历史上的奴隶制社会时期 主要包括夏 商 西周 东周为奴隶制向封建制过渡的时期 在经济上以农业为主要生产部门 土地的产出是国家财政的主要收入 国家财政状况几乎完全依赖并取决于农业生产状况 然而 三代奴隶制时期 生产工具简陋落后 生产力水平极为低下 季节转换 气候变化和自然灾害都对农业收成的丰歉有严重影响 因此 三代时期的国家财政分配只能在可能取得收入的基础上来安排支出 即根据收入的数量来确定支出的规模 这就是中国历史上最早的 制国用 量入以为出 的财政原则 据此达到以收抵支 收支平衡的目的 47 案例一 夏 商 周三代的 量入为出 多有结余 的财政原则 但是 三代的财政收支平衡 又不是简单的平衡 而是要求多有结余 其原因在于早期农业社会对自然灾害缺乏抵御能力 农业生产靠天吃饭 不可能年年风调雨顺 五谷丰登 如果没有足够的结余 势必造成国家的社会经济危机 在周代 财政遵循多有结余原则 即 三年耕 必有一年之余 八年耕 必有三年之余 按 耕三余一 来制定财政支出总额 如果 国无九年之蓄 曰不足 无六年之蓄 曰急 无三年之蓄 曰国非其国也 由此可见 三代时期 量人为出 多有结余 的重要地位 同时 周代还有专项储备 以待急用 即 凡邦国之贡 以待吊用 凡万民之贡 以充府库 是为保证国用的充足和社会生活的安定 48 简要分析 中国 三代 时期在财政上强调 量人为出 多有结余 原则 有其特定的社会经济基础 其基本内涵不仅重视 量入为出 而且强调 多有结余 这种理财思想 是与当时国民经济对农业的依赖 农业对自然的依赖一致的 事实上 在长期落后的农耕社会中 以丰补歉 多有结余一直是国家必须遵循的治国理财之策 这与亚当 斯密时期提倡的 量入为出 思想 以及现代社会的 量入为出 略有结余 的财政思想均有本质的区别 但从不同时期的 量入为出 的财政原则分析 均有一个共同之处 即无不强调财政收入对财政支出的限制 这对财政分配的稳定与社会经济的稳定是具有积极意义的 49 案例二 中国历史上的 量出为入 的财政原则 一 中国历史上的 量出为入 财政原则始于三代时期三代时期 国家财政的主要收入来自于田赋 财政状况完全取决于农业生产状况 然而三代的生产力水平极为低下 天灾人祸严重地影响到农业的收成 因此 其理财原则 只能是在已经取得收入的基础上 逐一安排支出 根据收入的数量来确定支出的规模 故有 量入为出 的原则 但到了春秋战国时期 生产力的发展促进了社会经济的全面发展 这为增税开辟了财源 然而 三代时期由兼并 争霸和统一导致的战争连绵不断 军费开支浩大 支出增长惊人 财政入不敷出 国库捉襟见肘 为维持财政收支平衡 各诸侯国不得不实行 量出为入 的财政原则 根据支出来确定收入 用调整收入来弥补支出 以求财政平衡 因此 春秋战国时期各国竞相修订税制 纷纷提高税率 传统的什一税已不复存在 代之而起的是鲁国的什二税 魏国的什三税 齐国的什六税 秦国则二十倍于古 加倍课征以积累财富 横征暴敛已成为这一时期的普遍现象 50 二 唐朝的 两税法 与 量出为入 的财政原则唐朝在安史之乱后 社会经济遭到严重破坏 土地荒芜 人口逃亡 国家财政所能课征的租庸调收入非常有限 而各地节度使在内地各占一方 形成藩镇割据 任意截留中央赋税 使国家财政收入雪上加霜 加上当时浩繁的军事开支 最终给唐政府造成了的财政危机 以至于京师官吏的俸禄也不能按时发放 令政府不得不 税天下地青苗钱 附加税 以充百官课料 同时 京师粮价猛涨 已直接影响到唐王朝的政治经济稳定 为扭转这一局面 唐德宗采纳了宰相杨炎的建议 改革税制 实行两税法 两税法是唐朝重要的税税制改革 但其指导思想是 量出为入 据 旧唐书 杨炎传 记载 凡百役之费 一钱之敛 先度其数而赋于人 量出以制入 两税法的 量出以制入 即 量出为人 的原则 是指根据国家的财政支出数 匡算财政收入总额 再分摊给各地 向民户征收 在具体的课税对象 课税标准 纳税期限与纳税形态上都进行了改革 51 简要分析 总体上讲 在农耕社会中 国家实现 量入为出 财政原则更有利于国家社会的巩固与稳定 而 量入为出 财政原则的选择一般有特殊的社会 政治 经济背景 大多出于财政的巨大压力而采用 对国家政治经济基础稳定有一定的积极作用 如 两税法 改革由于其适应了唐中期后社会生产力的发展和生产关系的转变 因而对封建社会经济的发展起到了一定的促进作用 主要表现一是简化了税制 减少了纳税项目 集中了纳税时间 简化了纳税手续 便于农民缴纳 便于政府征收 二是扩大了纳税面 增加了财政收入 两税法规定 户无主客 都要纳税 不仅官吏世族地主要纳税 连同被其庇荫的客户 不定居的商贾 甚至世代享有免税特权的寺院僧尼都要负担税收 纳税户增加 从而扩大了纳税面 给国家带来更多的财政收入 52 三是调节了税收负担 有利于税负公平 两税法以田亩资产为本 即 以贫富为差 资产田亩多者则多征 资产田亩少者则少征 商人同农民一样纳税 这种按贫富等级课税的方法 符合公平的原则 四是加强了中央集权 两税法集财权于中央 整顿了以前混乱不堪的财政局面 打击了地主豪强势力 限制了税吏随意苛剥勒索农民的现象 在一定程度上缓和了阶级矛盾 巩固了中央集权 53 但是 两税法在实施的过程中 由于制度本身的缺陷和执法者枉法而暴露出不少缺点和弊病 更重要的是在封建制度下 量出为入 直接导致横征暴敛 如春秋战国时期因 量出为入 而使横征暴敛成为这一时期的普遍现象 两税法以 量出以制入 的办法 来确定赋税收入总额 这个原则直接导致支出常无准则 故而收入日趋扩大 一遇军兴 政府财力匮乏 即任意加征税课 如建中二年 781年 唐德宗 以军兴十一而税 自建中三年 782年 起 两税钱每千增二百 贞元八年 792年 两税征收额又增加了五分之一 既有政府明令加征 又有地方非法苛敛 各种横征暴敛 纷至沓来 苛捐杂税越来越多 最终导致 两税法 归于失败 54 应当说 量出为入 的财政原则以基本财政支出来确定财政收入本身并没有理论上的障碍 但在实践中如果没有严格的制度约束 的确可能给国家带来更大的危害 因此 现代国家实施 量出为入 的财政原则 应当吸取历史教训 科学合理地加以运用 55 案例三 公共支出增长理论的一个观点 官僚行为增长论 这种理论从制度角度解释了财政支出规模与官僚行为的关系 按照公共选择理论的观点 官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团 或更明确地说是指负责政府提供服务的部门 经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标 企业追求利润最大化 而官僚的行为追求的是什么目标最大化 尼斯克南认为 官僚竭力追求机构最大化 机构规模越大 官僚们的权力越大 正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标 导致财政支出规模不断扩大 甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出水平 56 由于交易成本很高 拨款机构很难控制官僚行为 因此 官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模 第一 如上所述 他们千方百计让政府相信他们确定的产出水平是必要的 第二 利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量 增加预算 附加福利 工作保障 减少工作负荷 这时的效率损失不是由于官僚服务的过度提供 而是由投入的滥用所致 由此可见 官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断膨胀 57 简要分析 自瓦格纳以来 政府公共支出不断增长问题为各国经济学家所重视 并从不同的角度来研究了这一现象的原因 官僚行为增长论 是西方国家关于公共支出不断增长的四大实证性理论之一 这一理论将官僚作为通过政治制度作出的集体选择的代理人集团来看待 指出官僚以追求机构最大化和权力最大化为目标 并因此通过其特殊地位对政府产生影响 从而导致公共支出规模不断膨胀 这种理论 尽管是对西方国家官僚制度的分析 但对研究公共支出的增长与控制仍有一定的参考价值 58 案例四 中国财政支出结构的历史变动情况 59 简要分析 上表的数据概括了我国建国后的财政支出在几十年间的巨大变化 这既反映出财政支出总额的大幅度增长 也表现出财政支出结构的变动 从而表现出几个特点 1 经济建设费用一直是我国财政支出的主体 在计划经济时期这一比重通常在50 以上 改革开放以来这一比重有所下降 这与市场经济制度的发展及政府逐渐从一些生产领域退出有直接的关系 国家的经济建设开支主要包括基本建设支出 流动资金拨款 企业挖潜改造资金 新产品试制费 地质勘探费等等