2013年我国铁道部改革成效与不足探析

本科毕业论文 设计 本科毕业论文 设计 20132013 年我国铁道部改革成效与不足探析年我国铁道部改革成效与不足探析 院院 系 系 专专 业业 学学 号号 学生姓名学生姓名 指导教师指导教师 提交日期提交日期2014 年 3 月 25 日 毕业论文毕业论文 设计设计 成绩评定表成绩评定表 毕业论文 设计 指导教师评语及成绩毕业论文 设计 指导教师评语及成绩 成绩成绩 指导教师签名指导教师签名 年年 月月 日日 毕业论文 设计 复评教师评语及成绩毕业论文 设计 复评教师评语及成绩 成绩成绩 复评教师签名复评教师签名 年年 月月 日日 毕业论文 设计 答辩评语及成绩毕业论文 设计 答辩评语及成绩 成绩成绩 答辩委员会主席签名答辩委员会主席签名 年年 月月 日日 毕业论文 设计 总成绩 五级记分制 毕业论文 设计 总成绩 五级记分制 院 系 负责人签名院 系 负责人签名 年年 月月 日日 内容摘要内容摘要 铁路是国民经济大动脉 在综合交通运输体系中举足轻重 上 一轮改革组建交通运输部 在加快形成综合交通运输体系方面迈出 重要步伐 同时保留铁道部 强调要继续推进改革 铁路一直是大 众首选的出行之路 铁路的改革一直都是与国民经济相辅相成的 它的宗旨始终是 人民铁路为人民 铁路的发展是为了人民的生活 进行的更通畅 铁路事业要实现跨越式发展 但政企不分管理体制 已难以适应形势任务发展要求 透过两会我们可以看到改革是中国 铁路发展的必经之路 使铁路从根本上适应了当今市场的发展 也 从源头上做到了更新换代 关键词 关键词 改革 综合交通运输体系 政企分开 Abstract Railway is the main artery of the national economy which plays a pivotal role in the overall transportation system The last reform of establishing the Ministry of Transport has been an inpotant step to speed up the formation of the overall transportation system meanwhile retaining the Ministry of Railways stressed the need to continue to reform Travel by rail has been the first choice for the public and railway reform has always been complementary with the national economy its purpose is always People Railway for the People the development of the railway is to be more convenient in people s lives To realize the great leap forward development of Railway Enterprise Railway the witch and business unseparated management system has been proved to be difficult to adapt to the requirements of the current situations and tasks we can see that reform is the only way for China s railway development By Two Sessions which not only adapted to the development of the railway market today fundamentally but done upgrading from the source Keyword Reform Integrated transport System Separate government functions from enterprise management 目目 录录 一 引言 引言 1 二 铁道部历次改革回顾及二 铁道部历次改革回顾及 2013 年改革方案概述年改革方案概述 1 一 1986 年初次改革 止步于频繁的安全事故 2 二 2000 年再次改革 停滞于一次人事变动 2 三 2008 年第三次改革 3 四 2013 年 铁路政企分开 4 三 三 2013 年铁道部改革成效年铁道部改革成效 4 一 加强 问责制 的落实 建设责任型政府 4 二 改变铁道部财富和权力的现状 4 三 有利于多渠道融资 5 四 有利于加快建设综合交通运输体系 5 四 四 2013 年铁道部改革存在的问题与解决建议年铁道部改革存在的问题与解决建议 6 一 铁道部改革 人员无需大面积调整 6 二 部门拆分 协调开展工作 6 三 高额负债尚待解决 7 总结总结 8 参考文献参考文献 9 致谢致谢 10 第第 1 页页 一 引言一 引言 中华人民共和国铁道部成立于 1949 年 10 月 1 日 已陪伴着共和国走过 65 个春秋 历史上除 1970 年至 1975 年间与原中华人民共和国交通部 中华人民 共和国邮电部合并成立新的交通部之外 一直延续至今 铁道部为新中国 60 多 年的发展作出了卓越的贡献 它为中国建设了四通八达的铁路线 建设了世界 上发展最快的高铁线 到现在 火车都是中国国内货运和客运最主要的方式 铁道部为中国经济发展的贡献是毋庸置疑的 然而随着中国高铁的大跃进式发 展 铁道部负债高达 2 6 万亿 在投入如此大的情况下 中国春运问题依然没 有解决 并随着前任铁道部长刘志军落马 铁道部内部的一系列贪腐事件也被 曝光 高投入 低效率 贪腐问题成为困扰中国铁道发展的瓶颈 2013 年 3 月 十二届全国人大一次会议通过了 国务院机构改革和职能转变方案 提出实 行铁路政企分开 将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输 部 交通运输部统筹规划铁路 公路 水路 民航发展 加快推进综合交通运 输体系建设 组建国家铁路局 由交通运输部管理 承担铁道部的其他行政职 责 组建中国铁路总公司 承担铁道部的企业职责 不再保留铁道部 此次铁 道部改革的意义一是中国铁路总公司成为市场主体 可落实经营自主权 提高 发展内生动力 二是明确中国铁路总公司的安全生产主体责任和国家铁路局的 安全监管责任 有利于厘清企业和政府角色 三是由交通运输部统筹规划铁路 公路 水路 民航发展 有利于形成真正意义上的大交通格局 本文以 2013 年的铁道部改革为切入点 以关乎国计民生的大事件入手来探 讨我国铁道部改革之路的发展问题 这个问题研究有很强的现实意义与借鉴作 用因此研究 2013 年铁道部为什么要改革 探析改革的成效与不足 对加快我国 的综合交通运输体系 政府职能建设 以及对新组建的国家铁路局如何发挥安 全管理职能有积极的现实意义 二 铁道部历次改革回顾及二 铁道部历次改革回顾及 20132013 年改革方案概述年改革方案概述 铁道部的出现有它的历史必然性 众所周知 中国铁路出现之时就带有很 强的军事目的 解放后成立的铁道部依旧有很浓的军事化气息 一直到第三次 改革前都是半军事化管理的 这是有中国的国情决定的 中国现代化起步晚 经济基础差 铁路对于经济建设的重要性是其他任何交通工具都代替不了的 但中国的铁路里程根本满足不了经济发展的需要 铁路属于基础设施类建设 第第 2 页页 投资巨大但回报需要漫长的时间 指望私人出资建设是不可能的 在这种情况 下就不得不由国家出资建设 而事实也证明社会主义国家具有集中力量办大事 的能力 铁道部成立 64 年来 中国铁路建成里程达 9 6 万里 是全世界的八分 之一 而运输效率更是全世界的四分之一 而且建成了世界上海拔最高 技术 难题最大的青藏铁路 四纵四横 南北贯通 东西相连中国铁路是中国经济发 展的大动脉 为中国的现代化建设做出了不可磨灭的贡献 为人民生活水平的 提高做出了贡献 更为民族的交流团结做出了贡献 回顾铁道部 1949 年成立至今 64 年的变迁 这个集政 企 资乃至公 检 法多种职责于一身的部门在新中国的发展史上 起到了不可磨灭的作用 而伴 随着的争议也不可回避 铁路改革的话题早已不新鲜 1986 年 2000 年 2008 年 三次改革都因为多种因素付诸流水 让人难以理解的是 无论形势和时局 如何变化 中国铁路一直难以摆脱其政企不分 垄断集权的形象 作为计划经 济下的产物 在迈向市场经济进行自身改革的路途中 铁道部这个庞大的系统 虽步履艰难 却从未停下脚步 这么多年来 铁道部究竟走过了怎样的变革路 程 离真正的目标还有多远 毕竟 一个从高度集中垄断走向开放效率透明的 中国铁路 更加符合人民与国家的利益要求 一 1986 年初次改革 止步于频繁的安全事故 1986 年 铁路开始启动行业内部 大包干 第一次试水改革 铁道部将 计划 财务 劳资 物资 人事等方面的权力下放到下属路局 并开始试行全 行业的经济责任大包干 同年 铁道部在大包干的基础上 实行一包 5 年投入 产出 以路建路和以路养路的全路经济承包责任制 根据此项方案 铁路不再 将全部运营收入上缴中央 而以承包责任制的方式每年上缴 5 的营业收入 其 余收入归铁路系统 这得到上层领导的肯定 外电评价此次改革为 中国最庞 大的企业 迈出了关键的一步 遗憾的是 丁关根的铁路改革尚未发酵落实 就夭折于一起起车祸事故中 上世纪 80 年代铁路最厉害的就是超载和车祸 据不完全统计 1978 年至 1988 年期间 铁路共发生 16 起安全交通事故 471 人遇难身亡 频繁的安全事故不 仅影响了中国的铁路形象 也阻断了铁路改革之路 丁关根引咎辞职后 大包 干 也再无人提及 原本下放地方路局的权限也以安全生产为由统一收归 多 年后 回忆起 1980 年代的改革尝试 不少人都惋惜 二 2000 年再次改革 停滞于一次人事变动 2000 年前后 铁道部经济规划研究院受时任铁道部部长傅志寰指派 拟定 一份 铁路体制改革方案 傅志寰对铁路改革的最大贡献在于 明确提出了 第第 3 页页 网运分离 的改革方案 网运分离 是指成立国家铁路路网公司和数家客运 货运经营公司 将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来 以市 场化手段打破铁道部 政企不分 的格局 网运分离 并非铁道部的首创 欧 美国家在铁路管理和经营上大都采用此方式 区别在于部分国家选择网运分离 部分国家选择网运统一 但是 由铁道部经济规划研究院拟定的 铁路体制改 革方案 并未获得国务院高层的肯定 2003 年 傅志寰调任全国人大财政经济委员会主任委员 时任铁道部党组 书记的刘志军接任部长 刘提出了中国铁路未来 跨越式发展 的理念 要求 用最短的时间 最少的环节和最低的代价 实现中国铁路的全面现代化 铁路 改革也被搁置了下来 2004 年初 中长期铁路网规划 获批 现在看来 刘 志军客观上推动了中国铁路在短时间内的飞跃 但也给未来改革增添了诸多障 碍 留下了一个混沌难测的格局 三 2008 年第三次改革 在两次错失改革机遇后 2008 年铁道部再次站在了体制改革的十字路口 和前两次一样 改革的动力同样来自外部大环境的变动 2008 年 基于我国政 府部门设置较多 削弱了政府的决策职能 不利于集中统一管理等原因 国务 院决心开展大部制改革 此时 有关交通部 民用航空局 邮政局和铁道部合 并成立大交通部的传闻甚嚣尘上 让舆论感到意外的是 国务院机构改革方案 草案 中并无铁道部的身影 对此 时任铁道部副部长的陆东福表示 保留铁道部 有利于现阶段发挥体制 优势 资源优势 机制优势 集中力量又好又快地办大事 但全国政协常委 中央党校原副校长李君如透露了另外一个信息 从 2007 年下半年以后 铁道 部就到处做工作 列举种种理由 以铁路具有特殊性为由 要求保留铁道部 2008 年的一场雪灾也为铁道部找到了保留下来的理由和注脚 2008 年 1 月 10 日 中国南方地区出现大面积雨雪天气 因为恰逢春运期间 铁路 公路 和航空受雪灾的影响被无限放大 据媒体报道 最高峰时刻广州火车站曾滞留 聚集近 200 万人 由于滞留人数众多及时间过长 旅客情绪一度不稳定 曾发 生骚动 人踩踏人的事件 事后 一位省部级领导公开感慨称 如果不是铁道部从全国各地调内燃 机车来广州 滞留在广东的旅客就出不去 这次雪灾充分说明铁路需要高度集 中 铁道部没办法放权 绝对需要全国统一 所以尽管不少人大代表曾呼吁铁 道部给出改革的时间表 但在 2008 年 两会 落下帷幕后 此事再也无人提起 第第 4 页页 四 2013 年 铁路政企分开 2013 年 3 月 10 日公布的大部制改革方案 明确将铁道部一分为三 部分 企业职能剥离出来 成立中国铁路总公司 负责铁路的运营 建设以及承担铁 路安全生产主体责任 规划 政策制定等部分综合性管理的职能划给交通运输 部 部分安全生产监督的职能由隶属于交通运输部的国家铁路局承担 通过这次改革 形成了新的交通运输管理的新格局 由交通运输部统筹各 种交通运输方式 加快形成综合交通运输体系 铁路局 集中精力考虑安全监 管 行使政府的安全监管责任 使企业能够真正地落实它的主体责任 也要想 办法怎样建立一种机制 让企业的安全主体责任落到实处 大量的铁路运营 铁路建设 铁路安全生产主体责任 包括铁路的统一指挥调度 都由新组建的 铁路总公司承担 这个是国家的独资公司 按照往年的机构改革步骤 如果铁道部并入交通部的方案提交去年全国两 会 并在全国人大会议上获得通过 则随后将进入具体细化操作 涉及到的相 关部委将着手 定职能 定编制 定岗位 的 三定 工作 然后根据这一计 划指标实行职能部门的撤并 人员的分流调动 目前这些工作还在不断完善中 全部工作完成将花费少则一两年 多则四五年 完成了铁路管理体制改革 是 组建综合交通运输管理新体制的亮点 但方案的施行有一个过程 方案确定后 就一直在进行人员 机构等的配置和调整 这个过程是复杂的 需要时间 老 百姓都希望这次改革能确保铁路运营秩序和安全 确保重要运输任务完成 不 断提高管理水平 为人民群众提供安全 便捷 优质服务 三 三 2013 年铁道部改革成效年铁道部改革成效 一 加强 问责制 的落实 建设责任型政府 铁道部改革是为了从体制上或者机制上保障铁路运输的安全 在政企不分 的情况下 监管和被监管者是一个人 以至于出了事故 老百姓都不知道是政 府的事还是企业的事 作为政府 责任究竟如何追究 政府监管难到位 企业主体责任 安全 方面投入就可能不到位 现在分开了 一部分承担主体责任 一部分承担监管 作用 出了问题 是谁的责任 必须要追责 政府监管不到位 政府负责 二 改变铁道部财富和权力的现况 林业 渔业和铁道部 都有自己的武装力量 这是很不正常的 国家专 第第 5 页页 政机器应该统一管理 国家发改委运输研究所研究员董焰这样评价 这样集政 资 企 事于一身的体制 虽然在计划经济时期 曾经为国家铁路建设起过重 要作用 但改革开放以后 混乱的体制使铁路行业成了国民经济中投资效率最 差的行业 这样的制度状况让不少有兴趣的民资和外资却步 尽管在历史上 曾经出现过民营铁路 但无一不惨淡收场 小社会 的另一个后果是 财务问 题不断加剧 尽管铁道部官员不止一次地出面澄清 表示目前债务水平处于安 全线以内 然而 融资模式的单一 使得债务不断累加 仍是悬在心头的大患 铁路是国民经济大动脉 在综合交通运输体系中举足轻重 此次改革中职 能的转变利于保持铁路优势 此次大部制改革 形成了新的交通运输管理的新 格局 由交通运输部统筹各种交通运输方式 加快形成综合交通运输体系 其 中 国家铁路局将集中精力考虑安全监管 行使政府的安全监管责任 而大量 的铁路运营 铁路建设 铁路安全生产主体责任 包括铁路的统一指挥调度 都由新组建的铁路总公司承担 铁路总公司继续保留全路集中统一的管理模式 继续承担相关专运 特运任务 不改变现行铁路运输统一调度指挥机制 不改 变现有铁路生产运营体系 这有利于保持和发挥中国铁路的优势 三 有利于多渠道融资 铁道部改革是为了更好地促进铁路这个领域的健康 持续 安全地发展 现在在政企不分的情况下面 现代企业制度建不起来 因为它毕竟还是政府 它不是完全的企业 还有 铁路资金问题长期得不到较好的解决 融资比较困 难 这里有相当大的一部分是靠政府 在大发展时期 政府当然要给予支持 因为这关系到每一个老百姓的切身利益 但是这是不可持续的 最终还得靠企 业自己赚钱 自己发展 政企分开后 将把企业部分做成独立的企业法人 自负盈亏 自担风险 资金筹措的渠道就可以多元化 考虑到铁路仍处于建设发展重要时期 同时承 担很多公益性任务 改革后 国家将继续支持铁路建设发展 加快推进铁路投 融资体制改革和运价改革 建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制 四 有利于加快建设综合交通运输体系 根据不同的运输方式 发挥最大的优势 实行合理布局 该空运的空运 该靠火车运输的靠火车 该高速的靠高速 大交通的体制下才能通盘考虑这个 问题 铁老大 不进来 这种综合交通运输体系就是不科学的 改革的直接益处在于提高综合运输效率 效能 发挥各种交通运输方式的 组合优势 来提高效益 也降低成本 最终归到一条 降低物流成本 第第 6 页页 四 四 2013 年铁道部改革存在的问题与解决建议年铁道部改革存在的问题与解决建议 一 铁道部改革 人员无需大面积调整 铁道部官方资料显示 截至 2008 年底 铁路全路职工总数为 205 25 万人 其中干部 35 3 万人次 工人 165 9 万人 资料还称 铁路干部人数占职工总数 的 17 20 较 2007 年增加 5814 人 增长 1 67 除人员众多外 铁路的特别 组织框架 也无形中增加了铁路改革的复杂性和困难度 改革就要动人事 几 百万人的去留问题 不好解决 一位老干部感慨称 2013 年两会期间 交通运输部部长杨传堂曾表示 原铁道部的 903 名公 务员将分流 有些进入中国铁路总公司 有些进入交通运输部或国家铁路局 还有部分人员将进入地区铁路局 有知情人士介绍 为解决这些人后顾之忧 管理部门还承诺 对达到一定年龄的公务员 无论分流到哪家单位 未来都将 按公务员待遇退休 我的观点是 铁道部拆分 机构得到了精简 导致部分员工离去也是必然 对于这部分员工 我觉得应该给与相应的补偿 对于离退员工 他们为铁路事 业做出了一辈子的贡献 也应该得到相应的照顾 相当大一部分铁路职工都会 在就业岗位上 改革后也不会裁员 无需对铁路工人做大面积的调度 相反对 铁路员工的素质 业务水平 服务态度等相关能力的考核应该加强 以剔除铁 路中的糟粕 强大铁路服务水平 二 部门拆分 协调开展工作 2009 年的铁路公检法 落地 一案 就已经突显铁路人事变动之艰难 1982 年 铁路系统内部成立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院 加上在部 队精简大潮中并入铁道部的铁道兵部队 铁路从此确立了其囊括军事和公检法 系统的相对独立角色 但因为铁路公检法系统与相关法律存在冲突 1987 年最 高法 最高检决议撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院 但谁也没预料到 铁路运输中级法院 检察院和各地基层院的改制 却拖 了 20 年都未能真正解决 之所以保留基层和中级两级铁路司法机构 其中的 主要阻力是 铁路部门不同意撤销 曾参与铁路法院改革设计的原最高法研究 室副主任张泗汉透露 学界的普遍观点是 铁道部消极推进司法改革 根本在于对独立司法权的 重视 在办理刑事案件和 涉铁 诉讼中占有极大便利 要铁路拱手交出这块 行政和司法权力 难以割舍 不过该观点遭到铁道部内部干部的驳斥 不少人 向早报记者强调 之所以拖了 20 来年 是因为有些地方政府不愿意接收铁路 第第 7 页页 的公检法 主要还是从财政上考虑 拆分之后 铁道部的职能被一分为三 专家表示 整合后的交通部铁路局 从经营中抽身出来 专司标准制定和安全监管 避免 既当运动员 又当裁判 员 有利于从体制上保障铁路运营秩序和安全 因此 监管力度和效果会更强 而非减弱 同时加强内部沟通与监督机制的建设 同时完善法律制度的建设 做到有法可依 我的观点是 首先是处理好各个部门的结点问题 不要求交通部去管具体 的东西 具体的东西每一个部门都有自身的管理办法 这样就会给国家节约很 多钱 我们的环境也会好很多 大交通部的建立就是要把这四者联结起来 要 在飞机场旁边建铁路 在飞机场下面修地铁 只有把结点做好 才能方便大家 大交通部履行的是行政管理职能 该由企业去做的还需要归还给企业 这样的 话可能会和以前有所区别 同时 中国铁路总公司成为市场主体 可以落实经营自主权 促进企业内 部改革 转换运营机制 提高发展内生动力 全面提高铁路企业经营化水平 推动铁路建设和运营健康可持续发展 三 高额负债尚待解决 实际上 在各路局以下 还有很多配套的企业和公司 而这些难计其数的 公司和资产之和 成为被外界争议的中国铁路系统 或许是这个体系过于庞大 和复杂 近几年来 铁路内部管理一直存在诸多问题 而最为舆论所关注的 就是国有资产流失以及日益突出的贪腐问题 实际上 随着近几年高速铁路项目的大面积启动 越来越多的铁路中高层 官员被牵扯入贪腐泥潭中 仅 2011 年以来 包括刘志军 张曙光和苏顺虎等各 级别官员的相继落马 再一次敲响了中国铁路 蛀虫 难除的警钟 铁道部改革具有很大的复杂性 可如何解决之前铁路超前投资下的负债僵 局将是关键 数据显示 截至 2012 年三季度铁道部负债 26607 亿元 资产负债 率达 61 81 同期铁道部亏损 85 41 亿元 这些不断持续扩大的巨额负债如何 处置 今年及未来铁路投资的可持续性等 正考验着这项改革 针对这个问题 我的观点是把国有资产分门别类地注入铁道部分拆后的企 业 以降低铁路系统的整体负债水平 同时 可以考虑放缓全国铁路建设投资 计划 即在铁路系统政企分离后 通过市场投融资等检验新建和再建铁路项目 的环境 经济和社会可行性 使铁路系统建设运营的市场化 令举债有约束 除了通过企业自身的经济活动产生的效益来偿还部分债务以外 另一些属 于公益性铁路建设 国土开发铁路建设和西部开发所形成的债务 由政府采取 综合措施解决 第第 8 页页 最重要是在打破政企合一体制的前提下 打破垄断引入竞争 建立有效的 行业治理结构 近来社会各界对 由公司来运营铁路 车票会不会涨价 的问 题颇为关心 我认为在票价问题上 政府应当以适当形式补贴公益性运输 建 立在宏观调控下 以市场导向为基础的一种价格形成和调整机制 也就是说在 国家的调控下有涨有跌 希望未来企业的运价能比较合理地反映运输成本的补 偿 能够反映多种交通方式的比价关系 五 结五 结语语 我们不能否定铁道部的历史贡献 但在海量人口全国范围内流动加速的大 时代背景下 把铁路的政策规划 监督管理 建设 运输经营全部交给一个部 门 必然导致其力有不逮