财政项目资金评价实务PPT课件.ppt

讲授人 王同律 财政项目资金绩效评价实务 武汉顺海资产评估有限公司 2020 3 27 1 一 财政项目资金绩效评价的四个环节 一 理清评价逻辑思路 二 明确评价主要问题 三 设计合理的评价指标体系 四 围绕评价指标开展评价工作 2020 3 27 2 一 财政项目资金绩效评价逻辑 1 项目概念项目通常指一个组织在一定时间和成本的约束下 为取得既定产品 服务或成果 进行的一次性的 非重复的 独特性的活动 2 财政项目特点公共项目以政府为主导产出多为服务或形成某种局面非盈利性 2020 3 27 3 一 财政项目资金绩效评价逻辑 3 财政项目逻辑模型 2020 3 27 4 一 财政项目资金绩效评价逻辑 续 4 评价逻辑对评价工作的指导作用 2020 3 27 5 二 财政项目资金绩效评价的关键问题 1 决策方面项目是否符合国家 地方发展规划 优先发展重点 项目是否针对某一实际问题和需求 2 效率方面项目是否按照资金预算实施项目管理 包括资金与实施 是否合规 合理 有效 项目是否按照计划周期实施并完成 项目完成是否是经济的 2020 3 27 6 二 财政项目资金绩效评价的关键问题 续 3 效果方面项目是否实现了预期目标 产品 数量 质量等 项目的实际受益者是否是项目的目标受益主体 项目实施的社会 经济 环境影响有哪些 项目是否公平 公众是否满意 4 可持续性方面项目所依赖的政策 制度能否持续实施 项目机构设置 人力资源 技术能否满足项目的可持续实施 项目财务是否可持续 2020 3 27 7 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 1 财政支出绩效评价指标及指标体系评价指标是指用来衡量财政支出绩效目标实现程度的考核工具 是量化考核财政支出绩效状况的手段 财政支出绩效要求从多个方面进行系统的评价考核 需要设计出一系列指标 这些相关指标的集合 即财政支出绩效评价指标体系 评价指标体系中一系列评价指标 它们是相互关联的 构成了一种多级递阶层次结构 2020 3 27 8 2020 3 27 9 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 2 指标体系结构分析 评价总目标财政支出绩效评价要有评价的总目标 或称评价主题 各种类型不同的绩效评价 在目标上有一定差异 进行绩效评价前 必须有明确的评价主题 财政部 2011 285号 财政支出绩效评价管理暂行办法 中称 财政支出绩效评价是指根据设定的绩效目标 运用科学 合理的绩效评价指标 评价标准和评价方法 对财政支出的经济性 效率性和效益性进行客观 公正的评价 因此财政支出绩效评价的目标是对财政支出的经济性 效率性和效益性进行的评价 即可理解为财政支出绩效评价的主题 2020 3 27 10 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 2 指标体系结构分析 指标的层级结构财政支出绩效评价是多目标的系统评价问题 多目标系统的评价需要对不同目标采用不同的指标进行衡量 又由于财政支出绩效评价涉及的部门或项目具体内容广泛 总体目标是指向性的 因此 需要构建指标的层级结构 指导评价人员进行具体的指标设计 2020 3 27 11 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 2 指标体系结构分析 指标的层级结构一级指标亦称指标维度 维度是对评价对象 类型的区分 规定了评价的基本面向 通过维度区分 可使评价层面条理化 评价具有可比性 二级指标亦称基本指标 或称指标内容 中间段指标 是评价手段的体现 作为维度的载体和外在表现 需要根据项目的种类 特点 相关度和隶属性进行编制 三结指标亦称指标要素 即具体指标 是评价内容的实质性和具体表现 需要进行量化考量 2020 3 27 12 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 2 指标体系结构分析 指标的层级结构多级递阶层次结构是多目标系统决策与评价的先进结构模型 能将一个系统的多目标的层次及影响因素之间的相互关联关系清晰地展现 并能合理分析出不同要素对隶属层级以及总目标的重要性程度 权重 评价中既能进行分层评价 又能进行综合 总目标 评价 根据财政支出绩效评价的系统性和评价要求 指标体系构建采用多级递阶层次结构体现了科学性 2020 3 27 13 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 3 指标种类 按指标的适用范围 绩效评价指标可分为共性指标和个性指标共性指标是适用于所有评价对象的指标 个性指标是针对评价对象特点设定的 适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标 按指标属性 绩效评价指标可分为客观性指标和主观性指标客观性指标是指可以直接以量化的数据来显示绩效程度的不同的指标 主观性指标是指显示评价人员或受访人的感受或认知差异程度不同 无法以直接的量化数据来显示的指标 2020 3 27 14 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 3 指标种类 按指标考核内容 绩效评价指标可分为过程性指标和结果性指标过程性指标 以行为过程为导向 具有手段和效率涵义的指标 结果性指标 以行为后果为导向 具有目的和效果涵义的指标 2020 3 27 15 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 3 指标种类以财政部 财预 2011 285号 文件评价指标体系中的三级指标为例 按指标属性和考核内容进行指标种类划分 大致如下 表1 1财政项目支出绩效评价指标类型表 2020 3 27 16 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政支出绩效评价指标结构及种类 3 指标种类表1 2个性指标举例 2020 3 27 17 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 1 财政项目资金评价指标设计 2 评价指标设计要求评价指标设计应遵循以下原则 1 相关性 2 重要性 3 可比性 4 系统性 5 经济性 详见财预 2011 285号文件 在此原则下设计形成的评价指标 体系 要求具有完整性 协调性和比例性的特征 完整性是指各种指标形成重点突出 兼顾一般 相互联系 互为补充的整体 指标体系 协调性是指各指标之间在绩效评价主题质的规定一致性下能相互衔接 互相映证 比例性是指各类指标之间存在一定的数量比例关系 2020 3 27 18 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 1 财政项目资金评价指标设计 3 一级指标设计一级指标即评价指标体系中的绩效维度 它是基于财政绩效评价主题 即 3E原则 经济性 效率性与效益性 对评价层面的具体化和条理化 也是指标体系的大结构框架 财政项目本质是办事的行为 进行绩效评价包括行为过程和行为结果两个方面 从行为过程而言 需要考评项目投入是否满足经济性要求 过程是否合规和合理 从行为结果来说 需要考评行为结果是否到达了预期目标 投入产出活动是否有效率以及结果产生了哪些影响 包括经济 环境 社会等 2020 3 27 19 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 将 3E原则 与项目行为与过程的两个方面相结合 即可完成绩效维度的设计 财预 2011 285号文件的绩效维度项目决策 项目管理 项目绩效大致对应了经济性 效率性和效益性 又有行为过程和行为结果的指向 财预 2013 53号文件中绩效维度设计为投入 过程 产出 效果 其设计逻辑是投入与过程对应的是经济性原则 过程和产出对应的是经济性原则 产出和效果对应的是效益性原则 而在行为过程和行为结果的指向上更为明确 建议现阶段财政项目绩效评价 绩效维度可按财政部上述两个文件的一级指标确定 一般来说 财预 2011 285号文件的三个维度比较适合初次投资或一次性的财政支出项目的评价 财预 2013 53号文件中的四个维度比较适合连续投资和政策性财政支出项目的评价 2020 3 27 20 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 1 财政项目资金评价指标设计 4 二级指标设计二级指标亦称基本指标 是对一级指标评价基本面向的具体化 可以理解为每个绩效维度评价的内容 财政部绩效评价共性框架中二级指标列示的即是不同绩效维度如何进行评价内容的具体指向 绩效评价指标设计时 应根据评价对象及项目的特点 明确评价关键问题 尽量做到不重不漏 在此基础上进行合理的调整 亦可直接采用 实际评价工作中比较容易掌握 2020 3 27 21 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 1 财政项目资金评价指标设计 5 三级指标设计A 设计要领三级指标亦称指标要素 是二级指标评价内容的具体表现 大多数需要根据评价对象所属领域和项目特点进行个性化设计 往往需要评价人员自主确定 另一方面 三级指标是综合评价定量结论产生的来源 需要有指标评分结果 因此设计要求有指标解释和说明 即指标值如何产生 具体来说对客观性指标要有直接量化的计量方式 对主观性指标要有数量化方法的说明 三级指标设计的要点 2020 3 27 22 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 2020 3 27 23 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 1 财政项目资金评价指标设计 5 三级指标设计B 设计举例1 武汉市城市生活垃圾处理财政资金绩效评价中社会效益个性指标的设计社会效益是财政项目绩效评价共性指标框架中的三级指标 隶属上层二级指标 项目效益 该指标表示财政项目一般都需要评价项目产生的社会效益 指向性的共性指标 但具体项目而言 社会效益的内容和考核方式并非一样 因此需要进行个性化处理 即设计出符合项目种类 特点的个性化指标 该项目绩效评价中 城市生活垃圾处理并未有明确的社会效益指标 评价人员通过查阅国家和相关部门对城市生活垃圾处理的相关规定 要求和发展方向等文件和材料 多处提城市垃圾处理的无害化 资源化和减量化 武汉市2012年政府工作报告中将城市垃圾处理的 三化 也纳入了政府的工作目标和日程 因此评价中将城市垃圾处理社会效益个性化指标设计了 垃圾处理无害化 率 垃圾处理资源化 率 垃圾处理减量化 率 在指标体系表中可将社会效益指标细化为该三个指标 或在三级指标社会效益下隶属衍生生成三个四级指标 2020 3 27 24 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 编制说明 2020 3 27 25 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 1 财政项目资金评价指标设计 6 项目评价指标设计B 设计举例2 市级城乡居民养老保险财政补助专项资金绩效评价指标体系设计 参考共性指标框架的选择及一级指标的确定该项目为政策性财政专项支出项目 共性指标框架选择财预 2013 53号文件中 项目支出绩效评价共性指标体系框架 一级指标直接采用 框架 中的投入 过程 产出 效果四个绩效维度 2020 3 27 26 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 二级指标的确定根据评价主要问题形成二级指标 2020 3 27 27 三级指标确定 2020 3 27 28 形成评价指标体系表 4 2020 3 27 29 形成评价指标体系表 续 4 2020 3 27 30 形成评价指标体系表 续 4 2020 3 27 31 形成评价指标体系表 续 4 2020 3 27 32 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 2 财政项目资金评价标准 1 评价标准的选取原则评价标准 值 是指全面衡量财政项目的价值尺度 将评价指标值与对应的评价指标值进行比较 可以考核财政项目各项目标完成程度和工作情况 也有利于财政项目的改进和总结经验 标准过高 很难达到 容易挫伤项目执行单位的积极性 标准过低 很容易完成 又起不到积极作用 评价标准选取制定应遵循可能 满意度原则 即评价标准值在平均先进水平 所谓平均先进水平 是指多数 人或单位 可经过努力达到 完成 少数难以完成 少数可以超额完成的标准值水平 比如对社会公众或服务对象满意度的评价标准 值 不宜定为100 定在80 90 根据服务项目有所区别 就可以了 2020 3 27 33 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 2 财政项目资金评价标准 2 评价标准的选取种类评价标准值根据标准的取值基础不同 通常分为行业标准 计划标准 历史标准和经验标准四种 此外 还有国际标准 政府标准 民间机构标准 社会公众标准等 行业标准是以一定行业若干群体的相关指标数据样本 运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准 评价时 行业标准只适用于相同或类似的财政项目 并且职能目标基本一致 如果有的项目在绩效目标上有一定偏向 如侧重经济绩效目标 或侧重社会绩效 政治绩效等情况 就不适宜采用同一行业标准 应该指出 行业标准要有足够大的数据信息库的支持 目前适合财政项目评价的行业标准尚不多 2020 3 27 34 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 2 财政项目资金评价标准 2 评价标准的选取种类计划标准 是指事先制定的目标 计划 预算 定额等数据作为评价的标准 如绩效目标 预算标准等 将实际完成值与计划标准进行对比 容易发现差异和存在问题 在绩效评价中得到广泛采用 需要注意的是 计划标准若制定的不够合理 过高或过低 时 可以进行适当调整 计划标准有较强的时效 项目的不同阶段或年度 计划标准应该有所不同 历史标准 历史标准是以本地区 本部门同类项目的历史数据为样本 运用数理统计方法计算出的各种指标的平均值 历史标准有时也可以采用该地区 部门 单位或项目过去形成的某个数据 如上年同期数据 历史最好水平数据等 历史数据有较强的客观性 在评价操作时应用也较广泛 值得说明的是 如果评价年度的相关环境发生了较大变化 或因某些不可抗拒的原因产生了持续不稳定 采用历史标准就不适宜了 2020 3 27 35 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 2 财政项目资金评价标准 2 评价标准的选取种类经验标准 经验标准是由财政管理领域和行业领域经验丰富的专家 根据长期财政经济活动发展规律和管理实践 通过分析研究后形成的标准或惯例 比如公认的财政赤字率 财政供养系数等 经验标准权威性较高 但也存在区域性 数量少的局限 在财政项目绩效评价中 当行业标准缺乏或权威性受到质疑时 为保证评价结果得到社会公众认可 应当选择经验标准 或咨询专家对经验标准进行适当调整用于绩效评价 例如 在社会保障 劳动就业等民生项目的绩效评价中 应当适当选择经验标准 绩效评价中应尽可能地选择计划标准 行业标准和历史标准以及财政部门和相关领域管理部门要求项目达到的相关标准 经验标准要谨慎选用 若需采用时 需要咨询相关专家建议 不同种类的标准的制定技术方法 统计口径 适用范围各不相同 根据国外及我国绩效评价试点经验 1 对于不同的财政项目和不同的评价指标 应确定不同种类的评价标准 不宜采用单一种类的评价标准 2 评价标准有固定标准 区间标准或分段标准等形式 采用区间标准或分段标准有时更能够达到促进和激励项目改善的绩效评价目的 如 我国国有出资企业经营业绩评价中 考核企业盈利能力的一组指标 采用的即是分段标准 2020 3 27 36 三 财政项目资金绩效评价指标与评估标准 续 2 财政项目资金评价标准 3 评价标准举例例1 仍以武汉市城市垃圾处理绩效评价中社会效益评价的三项指标为例A 计划标准垃圾处理无害化率 武汉市2012年政府工作报告 中提出的 2012年生活垃圾无害化处理率提高到90 的工作目标 评价该项指标的标准值即确定为无害化处理率90