征收制度的变革

征收制度的变革 任何法律法规都不是凭空想象出来的 也不是主观意识捏造出来的 而是 对客观的社会现实 习惯及社会关系的演变过程进行不断的总结 加以提炼和 升华 然后由有立法权的国家机关通过立法程序制定和颁布 以法律的方式引 导 约束和规范人们在社会现实生活中的具体行为 从而达到促进整个社会秩 序井然 自由平等 和谐相处 我们要想洞悉新征收条例制度的本质 内容与 精髓 必须先了解这一制度的来龙去脉及其演变过程 一 1991 年版 城市房屋拆迁管理条例 第 78 号令 我国的城市房屋拆迁始于 20 世纪 50 年代 在计划经济体制下 城市房屋 拆迁主要靠计划和行政命令 当时 由于经济发展刚刚起步 城市土地资源不 是十分紧缺 没有大规模的旧城改造 因而拆迁量比较小 到了 20 世纪 90 年 代 我国进入大规模的城市发展和旧城改造时期 城市房屋也经历着以公有房 屋为主的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革 这一时期 随着 城市建设的发展和住房制度改革的推进 房屋拆迁领域遇到的问题越来越多 拆迁纠纷也与日俱增 正是在此背景下 国务院于 1991 年 1 月 18 日 76 次会议 通过 城市房屋拆迁管理条例 3 月 22 日公布 6 月 1 日施行 该条例是我国 第一部城市房屋拆迁管理的行政法规 当时建设的主体多是国有单位 以政府 为主导的拆迁行为 较少涉及公共利益和非公共利益的区别 该条例对当时拆 迁行为起到了积极规范作用 对规范房屋拆迁行为 维护拆迁当事人的合法权 益 保障城市建设的顺利进行 发挥了积极的作用 随着市场经济的确立发展 和城市化建设的推进 政府统一拆迁 面临着如何解决资金严重短缺与不断增 长的危房改造和现代化城市建设需求之间的矛盾问题 为此 政府在危房改造 中开始重视房地产开发商的作用 政府出政策 开发商出资金 的城市危房改 造模式逐渐形成 从 1998 年 7 月 1 日起 我国实行住宅商品化 标志着我国正 式告别运行了几十年的实物型福利分房制度 商业性房地产开发成为城市建设 的主导 拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和 开发商 拆迁户和政府的矛盾 该条例已显然不适应新形势下的城市房屋拆迁 存在补偿标准过低和被拆 迁人选择补偿方式的余地小及管理程序不完善等问题 阻碍了拆迁市场的健康 发展 修订工作必将提到历史日程 二 2001 年版 城市房屋拆迁管理条例 第 305 号令 1991 年公布的 城市房屋拆迁管理条例 实施了十年 其中的一些规定已 经明显不能适应新的形势和需要 为了适应新形式需要 国务院组织有关部门 和专家对 1991 版 城市房屋拆迁管理条例 进行了调研修订 并于 2001 年 6 月 6 日国务院第 40 次常务会议通过 6 月 13 日公布 11 月 1 日施行 修改后的 拆迁条例 颁布并沿用至新征收条例施行之日前 比 1991 版进 步许多 拆迁条例 对拆迁行为起到了较好的法律引导和规范作用 有力维护 被拆迁人的合法权益 保障了城市建设的顺利推进 促进社会经济发展 发挥 了重要作用 特别在城市化运动风起云涌的世纪之交 拆迁条例 以效率为导 向 强调城市发展至上 对我国工业化 城镇化进程和城市面貌的改善做出了 应有的贡献 随着市场经济 经济改革及立法改革的不断深入 保障人权和保护私有财 产已成为社会各阶层的共识 而 拆迁条例 是计划经济的产物 显然与市场 经济的发展不相适应 弊端逐步显现 从市场层面看 补偿标准过低的问题有 所解决 但没有从根本上予以解决 比如该条例规定 货币补偿的金额 根 据被拆迁房屋的区位 用途 建筑面积等因素 以房地产市场评估价格确定 具体办法由省 自治区 直辖市人民政府制定 房地产交易价格由政府定期 公布 尤其土地用益物权补偿价格是政府公布的基准地价 偏离市场价值 从 被拆迁人选择补偿方式看 被拆迁人选择补偿方式的问题得到了部分解决 给 予被拆迁人产权调换可供选择的余地少 因为被拆迁房屋的评估价值不是市场 价格 被拆迁人不能在市场上买到与之类似的房地产 只能按开发企业的意图 进行产权调换 管理程序不完善的问题依然没有得到解决 该条例仍未区分公 益和商业利益 其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可 获批后 实施拆迁 发生纠纷由政府裁决 被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法 所以这样的拆迁模式 是在公益目的未受检验的情况下 在未对公民合法所有 的房屋进行征收之前 在不给予公正补偿的前提下 允许拆迁人对公民合法所 有的房屋进行强制拆迁 如此拆迁制度 产生了恶劣的社会影响 一方面 全 国各地因拆迁而引发大量的流血事件 因强制拆迁引发的群体性事件也频繁见 诸报端 这样的拆迁制度已然沦为剥夺广大民众根本利益的制度性工具 成为 激化社会矛盾和影响社会和谐的罪魁祸首 另一方面 因为相关法律制度的欠 缺 钉子户 事件层出不穷 城市发展成本加大 而钉子户事件所引发的示范 效应也在不断扩大 这在大幅提升城市建设成本的同时 也引发新的社会道德 与社会公平问题 如此拆迁制度不仅造成了大量的个体性悲剧 更大大提高了 社会管制的成本 引发了新一轮的社会管制危机 2004 年通过的宪法修正案规定 公民的合法私有财产不受侵犯 国家 为了公共利益的需要 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用 并给予补偿 2007 年 物权法 第四十二条规定 为了公共利益的需要 依 法可以征收集体所有的土地和单位 个人的房屋及其他不动产 应给予拆迁补 偿 维护被征收人的合法权益 征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条 件 2007 年修订的 房地产管理法 第六条规定 为了公共利益的需要 国家可征收国有土地上单位和个人房屋 并依法给予拆迁补偿 维护被征收人 合法权益 征收个人住宅的 还应保障被征收人居住条件 具体办法由国务院 规定 宪法和法律的上述规定 对房屋的征收施加了严格条件 即必须是为了 公共利益的需要 必须依照法定程序进行 必须给予公正补偿 正是在此背景下 拆迁条例 所确立的制度规范与上位法的冲突越来越明 显 与人们的要求也逐渐相去甚远 2009 年 12 月 7 日北大五位法学学者向全 国人大常委会提出了违法审查的建议书 以期推动拆迁法的废旧立新 此后 全国人大和国务院法制办密集释放出良性信号 邀请包括北大五位学者在内的 国内多位知名学者参与相关座谈会 就新征收条例所涉及的具体问题进行深入 讨论 随后不久 国务院正式公布新征收条例 征求意见稿 向社会公开征求 意见 在此之后的大半年时间里 新征收条例的制定进展缓慢 公众 媒体乃 至社会各界 都出现一种新的担忧 即新征收条例会不会 胎死腹中 民众 和媒体的担忧绝非杞人忧天 因为新征收条例的出台 将彻底改变原有的权利 义务关系 颠覆传统的利益关系格局 而构建一种新的平衡公共利益与私人利 益的制度格局 这一过程的顺利完成 不仅需要开放的公共讨论与慎密的制度 设计 更考验着立法者力挽狂澜的政治勇气与政治决断 2010 年 12 月 15 日新 征收条例第二次征求意见稿的公布 有力地消解了公众的