新预算法解读

新预算法解读新预算法解读 预算反映整个国家的政策 规定政府活动的范围和方向 预算 法是规范政府预算行为 为人民监督好 钱袋子 的基本法律制度 素有 经济宪法 之称 其重要性可见一斑 2014 年 8 月 31 日 十二届全国人大常委会第十次会议通过了 关于修改预算法的决定 至此 历经十年修改 进行四次审议后 预算法终于以 焕然一新 的正式面貌正式亮相 并从 2015 年 1 月 1 日起正式实施 内容提要内容提要 一 增强预算的完整性与透明度 二 改进预算的控制方式 三 政府债务管理 四 财政转移支付制度 五 预算执行规范性 六 加强人大对预算的审查监督 七 法律责任 八 实施预算法需要注意的问题 一 增强预算的完整性与透明度 一 增强预算的完整性 第一 政府的全部收入和支出都应当纳入预算 老法规范的范 围仅涉及预算内资金 政府掌握着大量预算外资金并纳入老法的规 范范围 这就带来了政府预算缺乏完整性的问题 不符合现代财政 的要求 针对这个情况 提出本项要求 第二 对政府预算体系也做出了规定 即第五条 政府预算包 括一般公共预算 政府性基金预算 国有资本经营预算和社保基金 预算 这四本预算保持相互的完整和独立 同时后三本要和第一本 衔接 1 政府性基金预算 考虑到政府性基金预算按照法定支出挂钩 按照项目相关法的 规定 对教育 农业 科技的投入 有的要与国民收入挂钩 有的 要高于财政经常性收入的增长 例如土地出让金等大型预算都纳入 政府性基金预算 会使得基数太大 于是自 2009 年就把政府性基金 预算剥离出一般公共预算 按照四中全会的决定和新预算法的规定 政府性基金中可以用于统筹的资金应当逐步纳入一般公共预算 这 是一个趋势 2 国有资本经营预算 国有资本经营预算在三种全会中有如下规定 完善国有资本经 营预算 提高国有资本收益上缴公共财政的比例 到 2020 年提高到 30 更好地保障和改善民生 为了体现三种全会的要求 需将国有 资本经营预算调入一般公共预算 而其中的 30 这个数字代表了两 层比例关系 第一层指国有资本收益上缴财政的比例需达到 30 上缴财政进入国有资本经营预算 那么第二层就是国有资本经营预 算调入一般公共预算的比例达到 30 两个比例同时适应 提现国 有企业收益全民共享 体现国有企业收益全民共享 体现社会的公 平和正义 因此在预算法中暗含了国有资本经营预算要调入一般公 共预算 3 社保基本预算 社保基金预算不同于前两本预算 它和公共财政的关系是只进 不出的 说明社保基金预算存在缺口 每年财政要给予补助 但是 目前的问题是社保基金预算中存在着基金结余的保值增值问题 应 该在预算平衡的基础上实现可持续运行 否则财政也无力支撑 二 增强预算的透明度 第一 公开的范围 主要从政府的角度来讲就是批准的预算 预算调整 决算 预算执行情况及报表 同时要求对本级政府的转 移支付安排执行情况和举措债务等重要事项进行说明 另外作为部 门来讲公开的范围包括部门的预算 决算 其中对机关运行经费的 安排使用情况等重要事项也要做出说明 案例一 在修法过程中有些单位建议重点说明三公经费 但由于其不属 于规范的法律用语 无法翻译成英文对外公布 无法和国外理念一 致 为了避免出现误解 参照机关事务管理条例采取了机关运行经 费的表达方式 范围比三公经费更为宽泛 第二 政府采购情况 政府采购法中队公开已经做出了说明 但由于政府采购出现问题较大 受到外界诟病较多 因此在预算法 中又对政府采购做了强调 对于公开的范围十四条第四款注明 对 于前三款的公开事项涉及国家秘密的除外 对国家秘密的定义按照 国家保密法对其作出的规定进行掌握 第三 公开的时限 不论是政府预算还是部门预算 都要求在 人代会批准后的 20 日内 在财政部门批复后的 20 日内 对时限的 要求十分明确 需要严格遵守时间规定 对透明度的规定是建设阳光政府 责任政府 服务政府的必然 要求 四中全会公报中也对全面推进依法行政作出了专章规定 对 建设阳光政府 责任政府也有相关要求 在预算法中对此作出规定 则对公民的参与权 知情权等法律上给以保障 同时也有利于从源 头上反腐 阳光就是最好的防腐剂和消毒剂 预算分配的政府 依 据 过程 结果全部向社会公开 就可以解决很多暗箱操作的问题 二 改进预算的控制方式 一 调整预算审查的重点 老法预算审查的重点主要是收支平衡 这样客观上会带来顺周 期调整的后果 同时规定预算收入部门必须完成上级下达的收缴任 务 这就造成了一些地方该收不收 放水养鱼 让利企业的情况 在法治社会 依法征税不应有收入任务 收入指标与依法收税冲突 的情况 为了解决这个问题 按照三中全会的要求对老法进行了修 改 由原来平衡的要求向支出政策拓展 案例二 根据新法规定 各级政府不应向预算征收部门下达征收指标 这就解决了现实存在额度冲突问题 不论税务还是财政部门都按指 标行事 尤其是收入情况不好的情况下 有些中西部地区问题较为 严重 向预算征收部门下达新的征收任务 除了年初任务 在执行 中还要下达指令 按照 55 条的规定是不允许的 这就使得收入由约 束性指标转向预期性指标 支出预算更加硬化和刚性 二 建立跨年度预算平衡机制 各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基 金弥补以往预算年度资金的不足 调节和平衡跨年度预算机制 在 中央和省建立的同时 规定超收部分只能用于冲减赤字和补充稳定 调节基金 有结余的也应当补充 意味着市县一级也必须也建立预 算稳定调节基金 省级一般公共预算年度执行中出现短收 在动用 稳定调节基金 减少支出等方式后仍不能实现收支平衡的 可以报 本级人大或者常务会批准 可以增列赤字 报国务院财政部门备案 在下一年度的预算中予以弥补 案例三 在编制新法过程中 对省一级的规定市县能否适用仍存在问题 6 月 30 日深化财税体制改革总体方案敲定后 7 月 11 日跟随楼继伟 部长做了改革小组任务的梳理 向大人汇报 着重谈了四大问题 其中之一就是短收 其次还有专项债 法定支出等其他问题 最终 达成共识 11 日晚上将短收保留性写入 在省一级敲定方案 对市 县一级出现短收可以向上级政府申请救助 但要在下一年的预算中 予以归还 但这属于工作方法问题 不应纳入预算法中 后在国务 院深化预算管理制度的改革中写入 三 政府债务管理 政府债务管理主要侧重于地方债问题 预算法按照 疏堵结合 借用还统一 的思路 开正门 堵偏门 筑围墙 建立地方政府 债务管理制度 关于地方债的问题一直都是预算法修订的焦点问题 老法规定 各级政府按照量入为出 收支平衡的原则编制 不列赤字 除国务 院批准可发一定数量的债券 人大对于是否要写入也颇具争议 根 据审计署 6 月的审计情况 地方负有偿还责任的债务累积有 12 万亿 元 地方举债的合理合法性遭到质疑 特别是实践中的成本过高 风险聚集等问题需要规范 否则债务在局部会存在很大隐患 一 举债主体 地方政府债务举措主体只能是省 自治区 直辖市政府 市县 可以向省里申请 让省里代发 这在国务院决定中有规定 但是规 模在省级分配限额之内 二 举债方式 只有发行地方政府债券一种方式 除此之外不得以任何方式举 借债务 政府债是专项债 无收益债务纳入一般性公共预算管理 由税收偿还 有收益的专项债纳入政府性基金管理 由特定政府性 收益产生的现金流来偿还 三 举债规模 举债规模由国务院报全国人大和全国人大常委会批准 省一级 依照国务院下达的限额举措债务要列入本级的预算调整方案 报本 级人大常委会批准 这就说明规模由人大确定 然后国务院按照人 大确定规模 根据各省的负债情况 财力许可情况和风险程度等等 进行评估 确定举债限额 省级政府应将限额编入预算调整方案 报本级人大常委会批准 四 举债用途 关于举债的用处 强调必须的建设资金的部分 建设投资的部 分只能用于公益性资本支出 不得用于经常性支出 把举债的用途 进行了严格的限定 案例四 存量债务管理 如何消化存量债 首先要甄别哪些属于政府 哪些属于企业 目前很多浑水摸鱼的企业行为也希望政府来兜底 地方人大也没有 办法 下一步就是通过发行新债置换出一部分 降低付息成本 同 时还可以采用政府与社会资本合作的方法 即 PPP 的模式 引入社 会资本 置换出一部分 按照新的预算法的规定 会逐步并且有限 定地对存量债务进行置换 但是要想短期内实现的可能性不大 四 财政转移支付制度 转移支付制度是 94 年分税制改革之后各级财政建立起来的 对 于均衡政府间的财力分配 促进地区间均衡发展 保障基本公共服 务的需要等起到了巨大的作用 但是其中存在一个结构不合理的问 题 项目较多 管理不规范 使用效率偏低 预算法对转移支付特 别是专项转移支付的设立 配套 预算编制和预算下达等 做了全 面而严格的规定 一 明确目标与主体 财政转移支付以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标 以为均衡地区间基本财力 由下级政府统筹安排使用的一般性转移 支付为主体 案例五 以地区间基本公共服务均等化为主要目标 国务院 12 年对基本 公共服务做了一个 十二五 规划 规划中对基本公共服务的概念 范围和体系建设都有详细的规定 这里至少包括教育 社保 就业 住房保障 计划生育 文化等八大领域 均等化不是无差异 也不 是绝对化和平均主义 是一个渐进的过程 一个相对公平的过程 根据国家社会经济发展的阶段性不断进行内涵的调整 二 转移支付分类 包括中央政府对地方政府的转移支付 上级政府对下级振幅的 转移支付 以及均衡政府间基本财力 由下级政府统一的转移支付 为主体 这就从法律上规定了我国的转移支付是纵向的转移支付 从理论上转移支付分为纵向和横向两部分 纵向是上下级之间的财 力转移 横向是同级政府之间的财力转移 案例六 在修改预算法的过程中 中部地区提出要把横向的转移支付写 入 这里的横向转移支付是指具有中国特色的对口支援 包括援疆 援藏 汶川地震 玉树地震中东部对西部 对灾区的援助 对口援 助往往是中央在某一时段针对某一地区的特定目标 是非普遍性非 常态化的 政治意义大于法律意义 如果从法律来讲 横向转移支 付应当是资金的转移 而我国还包含了人才 技术 项目的转移 这些都不是严格意义的横向转移支付 现阶段难以确定这项支制度 随着改革的深入和实践的发展 还有待进一步研究 三 专项设立的条件 按照法律 行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付 用于办理待定事项 但市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立 专项转移支付 专项转移支付目前项目过多 为了解决这个问题 按照法律 行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付制度定期评估和推 动机制 市场竞争机制和调节事项 上级政府安排专项转移支付时 不得要求下级政府承担 国务院另有规定的除外 四 转移支付预算的编制方法 一般转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法来制定 专项转移支付应当分地区 分项目编制 县级以上的各级政府应当 对下级政府的预计数提前通知下达 各级政府要报上级政府下达的 预计数 专项转移支付要分地区 分项目这一条 对财政部门也是一个 挑战 这里也体现了转移支付的编制原则要规范公平公开 都是上 下联系的 必须分地区 看到各地区的转移支付 采取国务院统一 的标准和计算方法 现实中地方政府不知道上级政府拨付多少 在 编制预算时本级预算要通过人代会找 很难编制 特别是一些西部 地区 有些县 80 的财政收入都来自转移支付 就很难保证预算的 完整性 五 明确下达的时限 下达的时限对于中央政府来讲 在人代会批复预算后 一般转 移支付 30 天下达 专项转移支付 90 天下达 下达省里后 省里对 中央下达的一般和专项都是 30 天内下达 下达到本行政区域县级以 上的政府也在 30 天内 对地方来说 地方政府上级对下级人大批准 后一般是 30 天 专项是 60 天 严格规定的条件下也存在两个例外 如 52 条中规定 对自然灾害等突发事件处理的转移支付需及时下达 对特殊项目的转移支付可以分期下达 或者先预付后结算 五 预算执行规范性 一 支出政策的出台 各级政府依旧法定权限作出决定 制定行政措施涉及增加或者 减少财政收入或者支出的 应当在预算批准前 在预算草案中作出 安排 在预算执行中各级政府一般不制定增加新的财政收入或者支 出的政策或措施 也不制定减少财政收入或者支出的政策或措施 也不制定较少财政收入的政策或措施 国务院决定中规定 在预算执行中出台增加支出的措施 通过 下一年的预算来安排 不能安排本年度的预算 另外 13 条特别强调 非经法定预算程序不得调整 各级政府 部门和单位必须按着批准 的预算执行 未列入预算不得实行 体现了 无预算 不支出 的 原则 这是世界通用的管理原则 案例七 原法规定可以按照上一年度预算支出的数额安排预算报告批准 前 预算年度开始后的支出 但没有规定具体哪些事项可以支出 特别是中央层次上 三月份才开会 开会完批复完预算一个一个预 算年度的三分之一过去 为了解决这个问题 规定了三个方面的内 容 一是上一年度结转的支出 第二是按照上年同期的预算支出数 额安排必须支付的本年度的部门基本支出 项目支出以及对下一级 政府的转移性支出 第三是法律规定必须履行支出义务的支出以及 用于自然灾害等突发事件处理的支出 把除了数额之外的哪些具体 事项在预算批准前可以支出做出了规定 二 国库集中首付制度 国库制度改革从 2000 年开始 最主要的是国库集中收付制度 这次在法中规定对政府的全部收入和支出实行国库集中首付制度 56 条对专户做了特别规定 对于法律有明确规定或者国务院特别批 准的专项资金 可以依照国务院的规定设立财政专户 一些特定的专用资金必须有专户 比如法律有明确规定的社保 的五险 另外还有外国政府 国际金融组织的贷款在双方协议中规 定设立专户 第三类就是非税收入的收缴 为缴款人提供便利 第 四类就是外币 央行不能进行管理 第五类就是少量的专项资金 例如国家粮食风险基金 这些都要有国务院的批准 案例八 国库现金管理制度的引入 上世纪 70 年代以来 国际上比较成熟的管理制度就是国库现金 管理 从国外来讲 预算管理能力和水平比我们强 例如英国的库 存余额为 5 亿英镑 美国为 50 70 亿美元 澳大利亚为 0 余额 我 们有巨大的库款 为 3 万到 4 万亿 必须有一个盘活库款余额 提 高财政资金的使用效率 管理好库款的任务 这次修订在最后加入 了此制度 探索合理地调节国库资金的余额 合理确定余额 既不 影响实际需要 又能保持在较低余额水平的方法 为下步的深化改 革起到了法律上的推动作用 三 政府综合财务制度 长期以来我国实行的是决算报告制度 对于反映政府及各组成 部门的年度预算执行结果起到了很大的作用 但是只是一个流量的 问题 存量 即政府的支出成本等问题难以反映 按照三中全会要 求 把此项写入 除了反映政府综合财务情况外 对控制政府的债 务也有好处 还能够把政府综合报告的财务指标作为考核政府绩效 的依据 四 结转结余 新法 42 条规定各级政府上一年预算的结转资金应当在下一年用 结转项目支出 连续两年未用完的资金应当作为结余资金管理 各 部门 各单位上一年度的结转结余资金按照国务院的规定办理 实 际就是结转两年变结余 结余直接进入预算稳定调节基金 这是现 在预算司正在操作的 五 预算调整的范围 1 需要增加或减少预算总支出 一是需要增加或减少预算总支出 第二是需要调入预算领域调 节基金的 第三需要调节预算安排的重点支出数额的 第四需要增 加举借债务的数额 2 在预算执行中由于发生自然灾害等突发事件 必须及时增 加预算支出的 应当先动支预备费 预备费不足支出的 各级政府 可 以先安排支出 属于预算调整 列入预算调整方案 六 加强人大对预算的审查监督 一 政府的收支分类科目法定化 收入分为类款项目 支出按功能分类 分为类款项 按经济类 分类 分为类款 具体来说 就是指各级的预算支出 要按照功能和经济性质编 列 不能仅编功能方面的 按功能只能反映政府的活动的方向和范 围 但是是怎么实现的 具体的把钱都花到哪里了 是按照经济性 的分类来编制 案例九 预算草案的编制 预算草案本级一般公共预算支出 按其功能分类 编列到项 按其经济性质分类 基本支出编列到块 其他三本预算 按功能分 类编到项 结算草案与预算相对应 按预算数 调整预算数 决算 数分别列出 一般公共预算支出按功能分类编到项 按经济性分类 编到块 二 人大初审制度 初审的范围就是预算草案 上一年预算执行情况 预算调整的 方案和决算草案 人大初审过后会出具一个初审意见 初审意见递 交财政部门以后 财政部门应该按初审意见进行处理 处理完成后 要把处理情况做成书面报告 财政部门应当将处理情况及时反馈 在这条规定下 对人大初审的机构是一个从严要求 必须要把 初审意见形成书面内容 而且要发给代表 作为人大常委的工作机 构也好 专门机构也好 在审核预算中间起到一个参谋助手的作用 称职不称职 初审意见提的有没有水平可以由人大代表判断 另外 财政部门怎么处理初审意见 出处理的情况也要向人大代表印发 这就限制了财政部门去和人大的初审机构勾兑 三 预算报告审查的重点内容 对预算报告审查的重点内容是 48 条规定 它有八个方面的内容 主要拿这八点来审查预算草案和报告的 比如说预算安排是否符合 本法规定 重点支出重大投资项目的预算安排是否适当 对下级政 府的转移支付预算是否规范适当 所以要改写以前的那种预算草案 和报告编制的写法或者方法 七 法律责任 法律的生命在于实施 为了强化预算法律责任 严肃财经纪律 增强预算法的执行力和约束力 预算法区分不同情形 进一步细化 和明确了法律责任的规定 这有利于增强预算法的执行力和可诉性 提高了预算法的权威性和有效性 案例十 老预算法实施 20 年期间 没有发现一起因为违法老的预算法受 到处理的案件 原因之一就是在于老法对法律责任的规定是很欠缺 的 首先是对违法行为的描述 仅限于擅自变更预算 违规预算收 入和擅自动用国库库款这三类 处罚的措施也不明确 怎么去操作 和处理都不明确 所以就造成老法是没有牙齿的老虎 看着凶实际 上是不咬人的 针对这个问题这次修法从严做了规定 在 92 到 96 条一共是 19 类违法行为 案例十一 对于负有直接责任的主管人员和直接负责的人员给予处分的规 定 负有直接责任的主管人员是指在实施违法行为的过程中直接领 导和起到决策作用的单位负责人 既可以是一把手 也可以是其他 的领导干部 关键是作用的判断 主管分为事务主管和行为主管 事务主管例如分