人民调解、行政调解、司法调解对接的实践与思考

1 / 11人民调解、行政调解、司法调解对接的实践与思考近年来，针对新时期社会矛盾纠纷主体多元化、性质多样化、内容复杂化的新特点，我县实行了人民调解、司法调解和行政调解的相互对接的新机制，取得了一定的效果。通过实现对接,进一步整合了力量,实现了信息互通,资源共享,工作联动,大大降低了矛盾纠纷发生率,提高了矛盾调处成功率,减少了矛盾激化而导致的“民转刑”案件。一、主要做法。1、实现人民调解与司法调解对接。一是对于基层调解组织调解未达成协议的纠纷，由基层调解组织给当事人下达告知书，引导当事人直接向法庭起诉。二是对未经村、镇人民调解委员会调解的一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件，当事人到法庭起诉的，法庭首先告知当事人是否愿意调解，有愿意表示的，由法院主持或会同镇、村调委会一道进行调解。三是民事案件在法庭诉讼过程中需要基层调解组织协助调解的，根据最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定等司法解释，法庭直接委托基层调解组织调解，基层调解组织在接到委托函后 15 日内进行调解。调解达成协议的，制作调解协议书送交法庭，由法庭制作民事调解书予以确认；没2 / 11有达成协议的，将案件材料移交法庭，法庭另行开庭审理。如今年 7 月，肖堰镇西泉庙村村民果某外出打工回家后，发现本村都某将自己的 3 分责任田耕种了，并上了承包合同，于是果某与都某发生抢种责任田纠纷，经镇村调委会多次调解无果，都某遂向肖堰法庭提起诉讼，法庭受案后认为此纠纷有可能通过调解解决，便委托村调委会再次调解。村调委会接到委托函后，又组织双方当事人及代理人进行调解达成了协议，都某撤回了起诉。四是对当事人调解达成一致意见，事后又反悔的调解协议，法庭审查认为调解协议合法，就严格按照最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定认定调解文书具有法律效力，并督促当事人执行。2、实现人民调解与行政调解对接。重点对发生在辖区内的治安、土地、山林权属等矛盾纠纷，由乡镇派出所、林业工作站、国土资源所等行政职能站（所）与纠纷发生地的基层调解委员会进行联合调解，调解成功的制作人民调解协议书。对联合调解不能达成一致意见的，由乡镇站（所）报告上级行政主管部门，由上级行政主管单位提出调处指导意见，由所属站（所）主持调解，调解成功的制作行政调解协议书。同时，行政主管部门在行政裁定过程中如果当事人双方愿意和解的，由行政主管单位出具行政和解协议书。如薛坪镇在林权制度改革中，由于群3 / 11众对林改政策的不了解和相关法律知识欠缺，引发大量矛盾纠纷。今年 5 至 7 月到县、市上访案件达 9 起之多，8 月中旬，由镇综治联动中心牵头，以林业工作站为主，镇、村人民调解委员会积极配合，组成调处专班到该村进行联合调解，妥善化解 7 起矛盾纠纷，取得较好的社会效果。3、实现行政调解与司法调解对接。对于行政部门能够调处的纠纷，坚持正确引导，能调则调，能诉则诉，努力实现行政调解与司法调解的对接。一方面，行政管理部门对纠纷进行调解后，当事人对行政调解不服或调解达成协议后反悔的，积极引导当事人到法庭通过诉讼依法维护自身合法权益。法庭在确认行政调解协议合法的基础上，参照最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定对行政调解协议的效力给予充分的尊重。另一方面，对特殊如因纠纷引起的轻伤案件，受害方不愿到法庭诉讼，表示愿意调解的，由派出所主持进行调解。2016 年 12 月 19 日，杜家沟村村民杨某因纠纷用刀背砍伤狮子口村村民张某的前额后鉴定为轻伤。伤愈后，张某自愿到派出所申请调解，今年 3 月 7 日下午，办案民警主持双方当事人进行了调解，两人握手言和，达成了调解协议：张某自愿放弃追究杨某刑事责任，杨某当场赔偿了 1000 元经济损失，从根本上消除了不稳定因素和治安隐患。二、对接优势4 / 11我县通过三大调解对接模式，呈现出以下几个方面优势。一是强化了责任性，解决了相互推委的问题。过去矛盾纠纷发生后，部分单位怕承担责任，将矛盾推来推去，导致矛盾纠纷激化和升级。三大调解对接后，严格实行“首问负责制” ，避免了相互推委现象，受到了群众欢迎。2016 年 8 月 30 日上午，九集镇施沟村村民李春申、李传军帮同村村民齐德贵盖房，由于供电部门和城建部门管理不当，在盖房顶时两人同时触电坠地身亡。死者家属找到村委会要求解决，村里说没办法解决，让其找派出所解决，派出所认为不是自己管的范围，让其去找法庭解决，事情一直拖到年底未得到解决。今年以来，三大调解对接后，当事人找到镇人民调解委员申请调解，镇人民调解委员接到申请后，认为案情复杂，调解难度比较大，随即向综治联动中心汇报，迅速启动三大调解联动机制，组织相关部门参与调解，经过专班共同努力，双方达成了调解协议，由县供电公司一次性赔偿李春申死亡补偿费和安葬费43700 元，赔偿李传军死亡补偿费和安葬费 47500 元；死者家属自愿放弃其它赔偿权利，一起跨年度的赔偿纠纷得到圆满解决。二是发挥了主动性，解决了信息不畅问题。三大调解对接后，充分发挥职能部门主观能动性，各级部门每半月在本单位和地区集中开展一次矛盾纠纷排查调处活动，由各单位上报到镇（区）综治办进行汇总，每月 28 日5 / 11定期召开部门会议，重点对重大疑难矛盾纠纷实行集中问诊、把脉、汇诊，实行部门相互配合，互相知情，交叉处理，防止了“单打一”调处模式，切实改变过去部门之间矛盾纠纷案情信息不畅问题。 2016 年 5 月 13 日，九集镇温畈村六组村民温红广承包堰塘和泵站，不按合同规定，只顾养鱼，不为群众抽水灌溉，引起了 30 多户农户愤怒，要求更换承包人，否则，将其抽水机械设备砸坏，强行挖渠引水灌溉。信息反馈后，镇政府及时组织召开部门会议，通报案情，研究调解方案，找准解决问题的突破口，落实包保责任。次日，镇分管领导亲自带领司法、公安、信访、法庭等单位责任人，亲临现场，各负其责，交叉做工作。在调查摸清事实的基础上，专班人员主动宣传合同法 ，指出温的违约行为，通过大家耐心地说服教育，温红广只好与村委会解除承包合同，调换了堰塘和泵站承包人。三是显现了灵活性，解决了化解纠纷成本过高的问题。灵活性是三大调解最显著特征，其主要表现在程序简捷、及时、经济等特点。能够就近、及时地化解民间纠纷，降低纠纷解决的成本，减轻人民群众和国家财政的负担；同时，可以利用地方习俗、道德、人情等社会规范，缓和法律与实际情况的矛盾，降低矛盾双方对抗性,促使义务人自觉履行义务，做到合情、合理、高效、彻底的解决纠纷。2016 年12 月 28 日，李庙镇水田坪村村民陈福生四兄弟去给其父亲6 / 11上坟，发现本村赵永才的妻子葬在与自己父亲坟墓左前方约米处，连祭祖上坟烧纸地方都没有，四兄弟非常气愤，随后，就找赵家要求迅速迁坟，赵家认为三年满孝后才能迁坟，现在转坟会给家庭带来不利，坚决杜绝迁坟，而陈家一定要求在清明节前转坟，态度十分坚硬，矛盾一触即发。李庙镇政府得知情况后，镇综治联动中心立即做出部署，组织派出所、司法所、民政等部门迅速开展调查，走访当地群众。在掌握第一手材料基础上，帮助双方当事人宣传调解解决问题的好处，计算诉讼成本，消除思想顾虑,经过耐心细致地做思想工作，双方当事人选择了人民调解，赵家同意按照当地的风俗习惯对其坟墓进行迁址，一切费用均由陈家支付，并当面向赵家赔礼道歉。四是具有综合性，解决了资源不优问题。实行人民调解、行政调解、司法调解三大调解对接，能够实现资源共享，工作联动，最大限度的化解各类社会矛盾。 今年 8 月 23 日，长坪镇东园村二组村民郑清娥与同组村民黄太秀发生扰民矛盾纠纷。村委得知情况后，迅速开展调查，原来黄太秀与同村庞光喜之间有过节，一直想报复庞光喜，经过长期观察，得知庞光喜与郑清娥两家关系密切。8 月 23 日晚上 9 点左右，黄太秀有意挑起两家矛盾，故意告诉庞的妻子肖学凤说庞光喜在郑清娥家过夜，于是亲自带着肖到郑家中进行搜找，经搜寻没有发现庞，黄对肖说一定是郑把庞藏起来了，肖7 / 11大声辱骂郑勾引自己丈夫，双方发生了撕打。事后，郑不仅受了冤枉，而且非常气愤，当晚要与黄太秀一命相拼。镇里得知情况后，立即组织信访、公安、司法、民政、法庭等部门对此事进行了就地调解，通过三个小时联合调解，黄太秀终于向郑清娥赔礼道歉，表示愿意消除影响。三、存在的问题我县人民调解、行政调解、司法调解对接工作，虽然显现出了一定的优势,但此项工作尚处在探索之中，也存在不容忽视的问题：1、调解人员素质参差不齐。一是调解员文化水平不高，专业性不强。人民调解以各村书记、村主任、治调主任为主体，文化程度相对偏低，法律知识溃乏，要占调解人员的 60%；行政调解以镇综治办、派出所、林业、土地等行政部门为主体，法律水平和工作经验仅满足现状，仅占调解人员的 30%；司法调解以法庭为核心，法律知识和调解经验较多，仅占调解人员的 10%；二是队伍不够稳定。近年来，由于乡镇机构改革、村组合并和村干部指数减少，一批调解工作经验较为丰富的调解人员，受年龄、待遇、岗位变动的影响，大多退了下来，直接影响了调解业务水平的提高。三是作用发挥差异大。个别村级调解组织和调解员形同虚设，调解工作方法简单，不能发挥调解作用，矛盾解决不了。8 / 112、调解运作不够规范。由于村级调解员未接受系统的法律培训，致使有些调解员在调处矛盾纠纷过程中，存在重结果、重口头、轻程序等问题。一方面口头调解不做笔录，不制作调解协议书或登记造册，导致当事人缺乏履行义务证据。另一方面简易程序调解不规范和质量不高，在责任认定、适用法律、证言证词等问题上，缺乏调解法律证据，一旦矛盾有所反复，则容易造成被动局面，直接影响群众对调解工作的信任度和调解工作的权威性。3、调解业务培训、指导力度不足。一是业务培训不够科学。目前各镇（区）每年组织一至二次调解员培训。从受训的范围来看，主要局限于村级调解员；从课程的安排和内容的选择上相对单一，缺乏系统性和针对性；从培训时间的选择上，存在相对的滞后性。二是对各类调解案件缺乏必要的监督和指导。全县每年有大量的民间纠纷通过不同的调解方式解决，但是，由于欠缺案件报送、质量评查等制度，调解组织无法对调解结果进行监督、纠正和指导，在一定程度上影响了调解案件质量。4、调解经费缺乏保障。按照人民调解工作若干规定和人民调解委员会组织条例的有关规定。调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。而我县大多数村（社区）无力承担人民调解人员补贴和相关费用，导致了9 / 11调解经费难以落实，工作无法正常运转，挫伤了部分调解人员的积极性，制约了调解工作发展。四、建议及对策1、加强经费保障，打造专业化调解队伍。调解员队伍素质是调解工作质量、效果以及调解工作发展的决定性因素，因此需要有一批政治素质好、业务能力强、工作经验丰富的人员充实到调解队伍中。目前，全县 80%以上的调解案件均是由镇村两级调解组织办理的，因此配强配齐调解员已成为刻不容缓的任务。各级司法行政部门要积极争取各级党委政府的支持，力争把人民调解经费列入各级预算，确保人员和业务经费支出，切实解决制约调解工作发展的瓶颈问题，逐渐改变调解员队伍年龄结构偏老，法律知识相对较弱的状况，同时尽量避免交叉兼职，努力提高调解员福利待遇。我县在实践三大调解对接中，制定出台了重大疑难矛盾纠纷调解补贴办法 ，对村级人民调解员成功调解重大疑难纠纷的，每件给予 50150 元奖励，激发了调解员工作的积极性，确保了调解队伍的专业性和稳定性。2、强化业务培训，不断提高调解员素质。针对调解员业务素质参差不齐的现状，县、镇(区)、村三级要整合资源，合理分工，树立调解员教育培训工作“一盘棋”的思想，要在对队伍现状作深入细致的调查摸底，准确地10 / 11掌握队伍的政治理论水平、文化知识程度和工作能力强弱的基础上，进行科学规划，制定出不同层次不同类别的队伍教育培训规划，细化年度教育培训课程，增强培训的针对性和有效性。逐渐推扩调解员持证上岗制度，对新任调解员开展任前培训和考试制度，把好调解员的入口关。在调解员的后续教育中，要改变集中培训上大课的方式，多开展一些能让调解员共同参与，引起互动的方式。如定期召开调解案例点评分析会结合基本法律知识教育辅导、组织调解员旁听法庭庭审等培训方式，更能提高调解员参与教育培训的自觉性和积极性，改被动培训为我要培训，改理论灌输为具体实践指导，从而提高教育培训的质量。3、完善联动机制，不断推进调解工作。随着基层矛盾纠纷日益增多和复杂，靠单方面调解组织力量，难以完成把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态的重要任务，很多类型的矛盾纠纷需要上级相关部门共同协调配合解决。因此迫切需要在县(市)级也建立健全各级党委、政府领导挂帅，纪检、信访、综治、公安、法院及相关部门单位参与的矛盾纠纷联调机制，进一步明确职责分工，相互协作，统一受理、调处辖区内的矛盾纠纷，真正使人民调解、行政调解和司法调解做到有机结合。4、规范调解程序，不断增强调解实效性。依法11 / 11调解是调解工作的