土地资源节约集约利用情况的调研报告

1 / 15土地资源节约集约利用情况的调研报告土地是不可再生的宝贵资源，合理利用、有效保护土地资源，促进经济社会又好又快发展，是构建社会主义和谐社会的目标要求。根据市政协年度工作安排，5 月份以来，在*副主席的带领下，市政协城乡建设（人口资源环境）委员会组织部分委员组成专题调研组，在市国土部门和相关县（市、区）政协的协助下，对全市土地资源节约集约利用情况进行了专题调研。调研组听取了全市土地资源保护与利用总体情况通报，与市开发区、广陵区、维扬区、邗江区等职能部门的同志进行了座谈、探讨，并到宝应县、江都市进行实地考察、了解情况，在此基础上梳理分析，形成调研报告。现汇报如下：一、全市土地资源概况及节约集约利用基本情况近几年来，根据国家土地宏观调控的要求，市委、市政府高度重视国土资源管理工作，全市的土地资源利用和保护开始呈现出制度化、程序化、规范化的趋势，主要表现在：1、国土资源保护意识逐渐增强。我国人多地少，耕地资源十分稀缺，这一状况在我市表现得更为明显。据介绍，我市土地总面积为万亩。其中建设用地万亩，约占土地总面积的%；农业用地万亩，约占土地总面积的%(人均2 / 15耕地仅 1 亩左右)；其它用地万亩，约占土地总面积的。为落实耕地和基本农田保护责任，市政府专门下发了扬州市耕地保护责任目标考核办法 ，分解下达至 2016 年耕地保有量和基本农田保护指标。各县（市、区） 、各乡镇均实行了严格的耕地保护制度，层层签订基本农田保护责任书。去年，为规范国有土地使用权出让，市政府转发了有关部门关于扬州市国有土地使用权出让情况专项清理工作的实施方案 ，在全市大力开展国有土地使用权出让专项清理工作；今年，为贯彻落实国务院 3 号文件，市政府专门下发了关于进一步加强国土资源管理，促进科学发展的通知 ，积极推进全市的节约集约用地工作。在一系列工作措施的推动下，全市上下的国土资源保护意识逐渐增强。2、土地节约集约利用程度不断提高。各地在加强土地规划、计划管理，大力推进“三集中”的基础上，采取“腾笼换鸟” 、增资扩股、提高建筑容积率、建设标准厂房等，多途径地为经济发展提供用地保障。近几年，开发区先后建成标准厂房 14 万多平方米，较好地缓解了中小企业用地紧张的矛盾；广陵区结合“城中村”改造、工业项目退城进园等，先后节约用地 346 亩、腾让土地 358 亩、盘活闲置存量土地亩，保证了 10 多家企业新增工业项目的用地需求；维扬区从 2016 年起就开展以土地清理整顿为主3 / 15的“四清”活动，先后清理出土地 1350 亩，形成新增产值10 亿多元；邗江区通过提高准入门槛，变“招商引资”为“招商选资” ，较好地处理了经济发展与土地节约集约利用的矛盾。去年，省里下达我市农用地转用计划 6600 亩，全市实际供地超过 20000 亩，主要得益于积极盘活存量，土地节约集约利用程度的提高。3、耕地占用补偿制度得到较好落实。土地开发复垦整理是保持耕地总量动态平衡的重要途径。按照省里下达我市耕地保有量不低于 472 万亩，基本农田保护面积不低于 416 万亩的要求，各级除了分解指标、落实保护责任外，还围绕耕地总量动态平衡，加大土地开发整理力度，每年耕地占补平衡入库项目 100 个左右，实现新增耕地 2万亩左右，项目验收合格率连续两年达到 100。2016 年以来，宝应县先后实施耕地占补平衡项目达 56 个，项目规模 23300 多亩，净增耕地 17000 多亩，争取资金近亿元，既有力地支持了宝应县的新农村建设，也为全市的耕地占补平衡和经济可持续发展作出了较大贡献。4、违法用地查处力度进一步加大。近年来，我市按照“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的原则，不断加大国土资源执法监察工作力度。去年，全市共查处各类土地违法案件 299 起，涉及土地面积 5229 亩，处理当事人 36 名。今年 3 月份以来，市委、市政府再次组织市、4 / 15县两级纪委、监察、国土、规划等部门严肃查处非法占地、买卖宅基地、违规开发房地产和买卖房屋等土地违法行为，并将查处情况在全市国土资源工作会议期间向各县（市、区）主要负责人和分管负责人进行通报，明确整改要求，有力地推动了全市土地违法案件的查处工作。高邮市去年被省授予“土地执法模范县”称号,并被奖励农用地转用计划 300 亩。5、工业用地竞价出让和城乡建设用地“挂钩”试点初见成效。2016 年起，我市开始尝试将市场配置资源的机制引入到工业供地，并在杭集工业园率先敲响了全省工业用地拍卖第一槌。同时，按照国务院和省政府有关要求，制定下发了扬州市工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见（试行） 。去年，全市共成功拍卖、挂牌出让工业用地 85 宗、4140 亩，合同出让金额达亿元。江都市采取工业供地价格与容积率挂钩的办法，使该市工业用地平均容积率由过去的提高到现在的。此外，我市积极推行城乡建设用地“挂钩”试点，第一批试点方案在仪征的大仪、谢集等 6 个乡镇取得初步成效，实现净增地达 300 多亩。目前，其他县（市）的“挂钩”方案也经省国土厅同意，正在组织实施之中。二、当前国土资源管理及节约集约利用存在的突出问题5 / 15一是土地供应紧张与闲置沉淀并存。去年，省里下达我市耕地保有量指标为不低于 472 万亩，变更调查时上报数据为万亩，估计实际保有量还少于此数。而全市可供复垦开发的土地后备资源匮乏，很难满足“十一五”期间全市人口增长、基础设施建设以及经济发展对土地的需求，供地紧张的矛盾十分突出。今年，省下达我市年度新增建设用地指标 9900 亩，其中农用地转用指标 6700 亩。而按照我市利用“双资”任务和工业经济冲刺 5000 亿元的目标，需新增建设用地 30000 亩左右，缺口超过三分之二。然而，由于种种原因，全市也有一定数量的土地闲置或浪费。例如，随着城市的发展，近郊的部分农民变成市民后，原有庄台未能及时改造，致使部分“城中村”土地长期闲置。再如，近几年，各级因财力所限，将建设用地抵押给银行获取贷款，也导致一些可用土地闲置或指标沉淀。并且为了出具贷款手续，规划部门常常不得不违规“设定”土地用途。又如，由于缺乏宅基地退出的激励机制，农民进城入镇后，往往不愿将原来的宅基地交由集体处理，也造成了这部分土地的闲置浪费。二是低效利用土地的现象仍较普遍。前几年，在招商引资过程中，由于一度过分强调“营造政策洼地，放宽土地使用门槛” ，一些地方竞相压低地价。低廉的土地成本，助长了一些企业多用地、用好地、宽打宽用。例如，6 / 15江都市某化纤有限公司于 2016 年经批准在邵伯镇工业园区取得亩土地使用权，后来只建成办公用房及厂房两幢，建筑面积约 12000 平方米，建设占地不到总面积的四分之一，其余全部为道路和草坪，投资强度极低。加之该公司的玩具配件项目上马不到一年半时间就因成本增加、产品亏本而被迫停产，致使该块土地一直处于低效利用状态。据反映，类似低效利用土地的现象在全市并不鲜见。如不少园区内的企业均以一层厂房居多，且配套面积较大，建筑容积率和投资强度普遍偏低。极个别企业甚至将廉价得来的土地少部分用于生产，大部分隐蔽地“退二进三”租作它用，变相地搞着房地产开发。三是土地违法现象有禁难止。目前，全市国土部门共发现各类违法用地项目 496 宗、面积亩，有的县（市）土地违法问题比较突出。据了解，尽管相关法规对土地违法行为明确了处置办法，但可操作性不强，往往是清理容易、处置难。在供地环节上，虽然要审查投资强度、容积率、建筑密度等，但企业取得土地后，达不到报批时的标准，国土、建设、规划等部门也无有效的制约措施，监管实际上到不了位；在执法过程中，国土部门只能发个停工通知书 ，常常有禁难止，甚至出现停工通知书变成“催工通知书”的现象，加快形成既成事实。例如，宝应县安宜工业集中区某企业因违法用地被查处，市国土7 / 15局于 2016 年 8 月份作出拆除和罚款的行政处罚决定，但该企业一直置之不理，且违法复工建设，宝应县国土局多次制止无效，目前已基本建成，国土部门只得将其移交司法机关办理。此外，少数党政领导重经济发展，轻土地资源保护，有的甚至以权谋私，也是导致违法用地有禁难止的重要原因。四是规划滞后或执行不力，节约集约用地的机制亟待形成。调研了解到，规划滞后或执行不力，也是导致土地节约集约利用工作难施行的重要原因。一方面，由于部分党政负责人，特别是少数基层党政“一把手”法制观念淡薄且民主意识不强，使土地利用总体规划失去严肃性，常常是“规划跟着项目走、跟着长官意志走” 。另一方面，有些地方由于缺乏配套完善的用地和建设发展规划，为了局部利益或图省事，往往“饥不择食”或“想一出是一出” ；有的乡镇虽然有工业集中区，但一些村办企业为了用工方便依然“待字闺中” ，村新办企业也还习惯于“就地取材” ，新上项目不是“摊大饼”就是 “沿路爬” 。此外，新农村建设与土地利用规划不相衔接，加之少数基层领导片面理解新农村建设“便民服务中心”的达标要求，总想新增用地搞这些设施，也给土地节约集约利用工作带来了新的难题。三、进一步节约集约利用土地，提高全市土地8 / 15资源利用与保护水平的对策建议1、以科学发展观为统领，不断加大土地节约集约利用工作力度。加强土地管理，严格保护耕地资源，推进土地节约集约利用是我国经济社会发展中的一个全局性、战略性课题，也是土地管理基本国策赋予各级党委、政府的责任。一是严格党政主要负责人国土资源保护责任制。按照国务院 3 号文件和扬府发201689 号文件要求，必须将各级行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况以及国土资源保护和节约集约利用情况与党政主要负责人的政绩挂钩，一级抓一级，一级对一级负责，形成严格的责任追究机制。以控制建设用地规模为重点，以节约集约利用土地为核心，切实抓好基本农田保护，严守耕地红线，确保守土有责、守土有方、守土有效。二是进一步增强国土资源管理的国策意识和法律意识。要通过不断加强对国土资源管理相关法律法规的宣传教育，进一步增强全社会国土资源管理的国策意识，提高全民国土资源保护的法律意识，形成知法、懂法、守法的舆论和社会氛围。教育各级领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观，胸怀大局，着眼长远，切实增强土地法制意识和资源忧患意识，身体力行地做依法用地、节约集约利用土地的带头人。调研组认为，过去， “土地抵押贷款”的办法较好地缓解了建设资金紧张的矛盾，9 / 15为城市的建设和发展作出了较大贡献。现在，随着土地供求矛盾的不断加剧，若继续把有限的建设用地计划投放于此，势必相应减少工业用地急需项目的土地供应，不利于土地资源的节约集约利用和经济的又好又快发展。要尽可能避免“土地抵押换贷款”的做法，已经抵押在银行的土地，也应及早采取措施逐步“解套” 。三是实行科学的土地资源管理考核机制。要将 GDP 总量、招商引资、财政收入等与土地资源消耗量结合起来，对单位 GDP 土地资源消耗少、节约集约利用程度高、土地开发整理成绩突出和创成土地执法模范县（市、区）的，给予用地转用指标和资金奖励；对耕地和基本农田保护不力、违法用地问题严重甚至被上级列为土地执法重点区域的，暂停用地报批并实施问责；对滥用资源和浪费土地的，除进行相应查处外，主要负责人及责任人不得升迁。建议将国土资源保护和节约集约用地情况列为每年政府年终综合考评的重要内容，作为评选先进园区、百强企业、优秀企业家等评先创优的前提条件，凡违法用地、土地闲置浪费严重以及单位面积产出 GDP、税收低于平均水平的实行“一票否决” 。2、以规划为龙头，切实推进土地资源的节约集约利用和经济社会的可持续发展。土地利用总体规划是对土地资源开发、利用、整治和保护在时间和空间上的战略安排，决定着土地节约集约利用整体效能的高低。因此，10 / 15一是确保土地利用总体规划对各类相关规划、建设的龙头地位。要重视土地利用总体规划的编制与完善工作，努力提高规划的前瞻性与可操作性，切实发挥土地利用总体规划的整体调控功能。各类与土地利用相关的专项规划（如城市规划、集镇规划、交通、水利规划等）凡与土地利用规划相抵触的都必须依据土地利用总体规划进行相应调整或修订，确保其与土地利用总体规划相衔接。二是切实维护规划的权威性和严肃性。各级领导特别是党政“一把手”要进一步增强法制意识，健全民主决策机制。今后，所有建设用地都必须在土地利用总体规划确定的建设预留地内选址，杜绝无视土地利用总体规划的现象发生，切实维护规划的严肃性。与此同时，要逐步从单一的项目选址规划向区域性详细规划转变，做到统一规划，有序建设，不断增强规划的权威性。三是抓紧编制公共事业和公益事业等各类建设用地标准。按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，调整各类工程项目的用地标准，完善建设用地的标准体系。严格执行国务院 3 号文件， “今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来” 。调研组建议， “新农村建设”目标考核要与“城市化”快速发展相衔接，近城、近镇的村庄，可以接受城镇公共服务设施的辐射，不必都建“小而全”的11 / 15“便民服务中心” ；离城镇较远的村庄，也应利用被合并的村部或其它公房，不必另占土地新建。各级应本着实事求是的态度，因地制宜地合理安排和科学考核。 3、以管理为抓手，努力保障土地资源的有效供给。土地资源的有限性及经济发展对土地需求的迫切性是一对矛盾，迫使我们必须强化管理，寻求增量，保障有效供给。一是从闲置土地入手“寻”增量。各级要借第二次土地调查的契机，认真细致地对辖区内土地利用现状进行认真调查摸底，对企业旧厂房改造利用情况，土地批而未供、供而未用、用而不足项目等进行全面清理，在摸清家底的基础上，一事一议，采取收取闲置费（有的委员建议，为加大力度，可借鉴外地经验，闲置费的收取由税务部门进行） 、等价置换、协议或无偿收回等方式予以处置。同时，有计划地加快“城中村”改造与整治进度，努力盘活庄台等闲置土地。二是从空间入手“拓”增量。积极引导并鼓励企业利用地上地下空间。对企业通过平房改楼房，建造多层厂房， “多增资、少增地” ，提高单位土地投资强度和建筑容积率的，认真兑现市政府 89 号文件，不再增收土地价款和基础设施配套费。三是从项目入手“赚”增量。各级、各部门要着眼长远，放眼全局，从招商源头入手，变饥不择食的“招商引资”为资源节约型的“招商选资” ，力求引进占地少、技术含量高、污染少、附加值高的产业和12 / 15项目，以科技含量提高土地的投入产出率，实现土地资源利用效益的最大化。四是从财税政策入手“挤”增量。完善鼓励节约集约用地的财政、税收等经济政策，用经济杠杆引导新建项目加快资金、技术、人才等要素的投入，缩短项目建设周期，使有限的土地在更短的时间内产生应有的效益。鼓励已有企业通过技术改造和产品升级，不断提升产品的科技含量，提高企业用地的集聚度。积极探索批前审查、批中会审、批后跟踪、建后验收的全程监管机制及批后土地跟踪评价制度，对圈地不开发、土地节约集约利用不达标及工程迟迟不竣工等，明确退出和处罚机制。4、以新机制为导向，不断拓宽资源节约集约利用的新领地。节约集约利用土地是缓解土地资源紧张的现实途径，而实现土地资源的节约集约配置必须不断创新机制，充分发挥市场对资源的调节作用。一是严格执行工业和经营性用地“招、拍、挂”制度。各级按照市政府 89 号文件的要求，在对经营性用地和工业用地全面实行“招、拍、挂”的基础上，进一步健全工业用地竞价机制，努力提高工业园区进园项目的准入门槛，不断提升土地利用效率和效益。二是大力推进建设用地的精细化管理。本着节约集约用地的原则，调整划拨用地目录，严格执行“划拨用地范围”和各类“建设项目用地标准” 。同时，积极探索社会13 / 15事业用地的有偿供给，用经济手段压缩土地需求，努力缓解城乡用地紧张矛盾。三是强化农村集体建设用地的节约集约利用与管理。严格执行农村集体建设用地政策，坚持“一户一宅” 、宅基地面积不超标，鼓励建设多层农民公寓等。调研组认为,“挂钩项目”是实现城乡统筹发展，促进社会主义新农村建设，缓解建设用地指标不足的有效途径之一，建议通过建立“挂钩项目”专项资金等办法，加大推进力度，促进良性循环。此外，明确相关奖励或补助措施，加强已在城镇定居的原村民合法宅基地的清退工作，以及鼓励符合宅基地申请条件者购买空闲住宅等。四是建立节约集约用地的评价体系。相关部门应本着“布局集中、产业集聚、用地节约”的原则，在认真调研的基础上，尽快制定适合我市相关产业节约集约用地的评价考核细则，为今后确定工业用地规模、调整产业结构和产业布局、制定差异化产业政策等提供依据，为招商引资提供量化参数，使节约集约用地的工作更具可操作性。5、以依法行政为根本，齐抓共管，不断提升我市国土资源利用的执法管理水平。要进一步加强国土资源管理执法工作，健全执法管理和节约集约用地的长效机制。一是建立政府主导、部门联动、齐抓共管的执法监察机制。土地违法案