对计划生育行政执法理性_1

第 1 页 共 14 页 对计划生育行政执法理性对计划生育行政执法理性 对计划生育行政执法的理性思考 摘 要 以行政执法的内涵和其基本特征为参照 总结了 计划生育行政执法中存在的一些突出问题 一是部分 领导和执法人员依法行政观念比较淡薄 二是 自费 执法 现象仍然存在 三是违反程序执法时有发生 四是职权异化 五是执法队伍人员错位 素质偏低 然后从历史惯性 监督机制和个人因素三个基本层面 对这些问题产生的原因做出了分析 最后从加强宣传 增强全社会的法律意识 强化计生行政执法人员依法 行政的意识 健全和完善计生行政执法的监督机制 提高计生执法人员的业务素质以及加强社会主义精神 文明建设等方面提出了解决这些问题的建议 关键词 行政执法计划生育随着社会主义法治建设的不断推进 计划生育行政执法工作近年来得到不断加强和提高 但仍然存在一些问题 究其原因 从本质而言 是由 于部分相关人员对行政执法内涵存在认识偏差 对行 政执法特点把握不正确等原因所致 因此 要深刻剖 析计划生育行政执法中存在的问题 规范计划生育行 政执法主体的执法行为 维护法律的严肃性 提高计 划生育行政执法者的执法水平 确保计划生育行政权 第 2 页 共 14 页 的依法行使 首先就必须准确且深刻地把握行政执法 的内涵 一 行政执法的内涵与规范计划生育行 政执法 什么是行政执法 执法 是指国家机 关依法实施法律的活动 它包括国家行政机关的执法 活动 也包括国家司法机关的司法活动 以及国家权 力机关的执法 因此 所谓行政执法 是人们对国家 行政机关在行政管理过程中执行法律 法规活动的统 称 是行政主体执行法律的行为 具体而言 它是指 行政机关和其它享有行政管理职权的组织 依法对行 政管理相对人采取的具体的 直接影响其权力义务 或者对相对人的权力行使和义务履行情况进行监督检 查的行政行为 要准确把握行政执法的内涵 规 范计划生育行政执法行为 应当特别注意行政执法的 几个最重要特征 第一 行政执法主体的法定性 行政执法主体是国家行政机关和法律 法规授权的组 织 现阶段在我国人口与计划生育领域 由于存在计 划生育行政部门和计划生育协会两个组织 所以应当 特别注意计划生育行政执法的主体问题 计划生育协 会在本质上是一个群众性 非营利性的非政府组织 所以必须明确只有计划生育行政部门才是法定的计划 生育行政执法主体 第二 行政执法行为的职权 性 即行政执法必须是行政主体行使行政职权 履行 第 3 页 共 14 页 行政职责并具有法律意义的行为 并且行政主体行使 行政职权的目标不是为了从事民事活动或其它社会活 动 而是为了实现国家行政管理的职能 所以 在计 划生育行政执法工作中 只有人口与计划生育领域中 的事务才是计生行政部门职权所辖 而其它领域 比 如计划生育协会协助计生户开展的经济项目等 计划 生育行政部门并不能越权行政 第三 行政执法 保障的强制性 即行政执法是行政主体代表国家 以 国家的名义实施的行为 故其以国家强制力作为实施 的保障 当行政主体在行使行政职能的过程中遇到障 碍 可以依据法律 法规采取强制措施 在计划生育 行政执法过程中 如发生计划生育管理相对人与计划 生育相关法律 法规相冲突的情况 应当依法采取强 制措施 而不应代之以 人情关系 等来处理 第四 行政执法过程的程序性 即行政主体在行政执 法过程中必须遵循相应的准则和程序 为此 在计划 生育行政执法过程中 不能为了效率放弃程序 导致 违反程序执法 总之 只有深刻把握行政执法的 内涵和其最基本的特征 计划生育行政部门才能在其 工作过程中真正做到规范执法 二 计划生育行 政执法中存在的问题 从上所述可知 行政执法具 有严格的内涵 但是 正是由于对其缺乏准确的把握 第 4 页 共 14 页 才导致了在现实的计划生育行政执法过程中还存在一 些突出的问题 部分领导和执法人员依法行政观 念比较淡薄 行政管理机关及其人员在其职权所辖 范围内 之所以拥有执法权是其法定职位所规定的 也就是说 其执法权是由相关法律所赋予 并由相关 法律所规定 因此 其执法行为必然应当依据法律来 展开 但是 在计划生育管理工作中 由于部分领导 法制意识不强 对由 人治 向 法治 转变的重要 性认识不足 往往对依法管理 依法执法不重视 在 计划生育执法工作中 往往不是依法 而是依据个人 的情感 情绪 以及依据和管理相对人的 关系 等 因素开展工作 执法随意性倾向比较明显 由此 也 就将法律所赋予的 职权 僭越为 个人权利 并 最终导致了行政侵权 违反程序执法 乃至腐败等一 系列现象的发生 自费执法 现象仍然存在 计划生育行政部门与工商 税务等部门相比 往往被 认为是清水衙门 而与此同时 市场经济所引发一些 腐朽思想却强烈冲击着相当部分计生执法人员 因此 在其执法过程中往往因利益的驱动 使其执法行为扭 曲 变异 特别是部分基层计生行政部门 往往对执 法队伍实行自收自支或差额拨款的方针 同时还把诸 如计划外超生等等的收费和罚款作为机关日常经费 第 5 页 共 14 页 职工福利资金的或补贴 由此导致计划生育行政执法 以 利益 为指向 出现了 不给好处不办事 给了 好处乱办事 的现象 自费执法 现象造成了计划 生育行政执法行为与执法目的的严重背离 并衍生出 了一系列严重问题 近两年 虽然中央已经意识到这 一问题的严重性并采取了一系列相应措施 但仍未得 到完全遏制 基层在执法过程中打法律擦边球现象仍 时有发生 违反程序执法时有发生 法律的执 行要求执行者必须严格依据法律所规定的一整套程序 和步骤来展开 而在计划生育管理工作中 由于长期 以来就存在这样一些认识偏差 计划生育是国策 怎 么干都有理 计生工作任务重 时间紧 而计生法规 条条框框太多 按照法律程序办事太繁琐 太慢 削 弱了工作力度 基层不必讲法制 执法就是凌驾其 上 这些错误认识使一部分计生执法者无视计生 法律 法规之规定 或者为了追求工作的效率 不依 法定程序 甚至违反程序执法的现象十分普遍 虽然 它没有背离执法目的 但违反计生法律法规之法定程 序的执法行为同样是对法律的贽渎 职权异化 计划生育行政管理人员的执法权是一种职权 但在实 际的运作过程中 职权往往被异化为个人权利或者个 人特权 其职权异化的表现有 一是以 人情 作为 第 6 页 共 14 页 计生执法的尺度 由于中国是 伦理本位 的人情社 会 受重视人情这一历史传统的影响 在计生执法工 作中 常常出现面对同一性质的违法行为 但执法尺 度却大相径庭 其执法尺度的依据是违法者与自己是 否有人情关系 这种关系的亲密度如何 以人情为执 法的尺度 其结果必然是职权被异化 循私事件层出 不穷 二是权钱交易 在计生行政执法中 有些执法 人员难以抵制金钱的诱惑 把职权蜕变为个人私权 并将其作为筹码进行权钱交易 使得违反计生法规者 逃避了应受的惩罚 三是滥用权力 比如 在计生执 法中以权谋私 武断专横 拖延履行职责 该罚不罚 处罚程度随意而定 甚至因个人恩怨而刻意报复等等 总之 职权异化在计生执法中形式繁多 几 乎难以罗列穷尽 执法队伍人员 错位 素质偏低 在目前的计划生育管理体制中 虽然各级计生行政管理部门都设有政法部门 但由于 人员编制 管理体制等原因 执法任务并不仅仅由政 法部门的人员去执行 在实际的运作过程中 计生管 理部门中的其他人员往往也担负执法责任 相当多的 执法工作都是整个管理部门倾巢而出 这实际上是其 执法队伍人员错位 那些不具有执法能力的人员也参 与执法 其结果可想而知 即使执法队伍人员构成没 第 7 页 共 14 页 有错位 现有计生执法队伍的素质也不容乐观 目前 计生行政执法人员绝大多数是原来行政机关的一般工 作人员 缺乏行政执法所必备的较高文化素质和法律 素质 执法人员中具有正规法律教育背景的比例相当 低 而工作过程中正式经过系统业务和法律培训的人 数也非常有限 甚至还有执法人员自身就是法盲的情 况 这些情况都严重制约着计划生育行政执法的顺利 开展 三 计划生育行政执法中存在的问题之原 因剖析 以行政执法的内涵和其基本特征为参照 对现实计划生育行政执法状况进行审视 使我们明晰 了计划生育行政执法中还有诸多问题存在 为了寻找 解决这些问题的方法 有必要深刻剖析这些问题产生 的原因所在 传统的 人治 观念及 官本位 思想的桎梏 中国是一个长期实现人治的国家 在 漫长的封建社会 统治者依靠 人 而不是 法 来 治理国家 对人们行为的要求上 宣扬以完美的 圣 人 为参照系 讲求自我修养 即达到 内圣 而 轻视以法律来制约人的行为 所以法治的观念在中国 的历史传统中几乎难以找到 而人治的理念和官本位 的思想却异常发达 不论是 内圣外王 之道 还是 劳心者治人 的思想 都反映了中国古代智者们对 人治的追求 而人治的观念必然使得 官本位 的思 第 8 页 共 14 页 想不断强化 虽然我国正在努力实现向法治社会的转 变 但几千年的历史文化积淀却难以在短时间内消除 同时 我国计划经济时代 长官意志 的社会管理模 式也仍有残余 计划生育行政执法中诸多问题的出现 与这中历史文化的惯性影响是分不开的 比如 我们 所说的部分领导和执法人员依法行政观念的淡薄 便 是人治思想的一种折射 职权之所以会异化为个人权 力等 便是一种官本位的社会心理反映 而违反程序 执法既折射出了人治的观念 也是官本位思想的作崇 监督机制的不完善 缺乏监督的权力必然会变 异 这是亘古不变的真理 随社会主义法制建设的不 断推进 行政法律体系确实在不断健全 但监督机制 的建设及其作用的发挥却相对滞后 比如在计划生育 领域 以 宪法 为依据 以 人口与计划生育法 为基本框架 以行政法规 地方法规为主体 以部门 规章和地方政府规章相配套的具有中国特色的人口与 计划生育法制体系已经较为健全 但对计生行政执法 者的监督机制并不够完善 甚至可以说是比较缺乏 虽然我国行政执法监督体系已经形成了系统内部监督 和系统外部监督的机制 但监督不力也确是一种事实 否则 在计生行政执法以及其它领域的执法中就不会 存在一些相当突出的问题 在现实中 可以明显感觉 第 9 页 共 14 页 到体制内权力机关的监督 其发挥的作用较为明显 但执法对象方面的监督机制却明显乏力 而这恰恰是 监督执法行为的重点所在 试想 如果拥有一套健全 完善的监督机制 那么如前所说的那些问题 很多都 是可以有效杜绝的 部分执法者思想道德素质和 业务能力低下 行政执法权力总是由一定的人和机 构来行使 倘若执法者道德品质低下 纵使权力制约 和监督机制再完善 仍不免要产生许多问题 而我们 前面所列举的那些问题中 很多都与执法者个人道德 素质的低下有很大关系 正是因为他们中的一部分人 缺乏法制意识 公仆服务意识 而且特权思想严重 公权意识差等等个人因素 从而把执法行为特殊化 功利化 当然 我们也不能将所有的责任都归结为主 观原因 不可否认 相当部分执法者没有依法执法 违反了法律程序执法并不是出于其主观意识 而是因 为其业务素质的低下造成的 他们不是不想依法执法 而是不知道如何依法 不知道如何正确执法 虽然他 们没有主观犯错的动机 但法的实质却被破坏了 这 同样是不可原谅的 当然 计划生育行政执法中 存在的那些问题 其产生的原因是纷繁复杂的 但是 个人因素 传统文化因素和机制因素确实是我们不可 忽视的三个基本层面上的深层根源 四 解决计 第 10 页 共 14 页 划生育行政执法中存在的问题之建议 寻找计划生 育行政执法中存在的问题和原因 目的是为了规范计 划生育行政执法工作 并把计生工作推向更高层次 因此 必须寻找积极有效的措施来解决这些问题 加强宣传 增强全社会的法律意识 法律意识是人 们关于法律现象的观点 思想 心理和知识的总称 它对法治实践具有重大影响 现代社会强调 法律统 治 崇尚法治 政府同公民一样必须受法律的支配 所有国家机关及其工作人员都必须服从法律规定 因 此 要克服计划生育行政执法中的问题 首先必须加 强宣传 增强全社会的法律意识 这具有两个方面的 重要意义 一是计划生育行政执法人员的法律意识提 高了 才能促使他们去理解行政执法的内涵 提高他 们依法办事的自觉性 增强他们依法行政 依法执法 的观念 如此 才能从执法主体思想意识层次上杜绝 其违反执法 职权异化等现象 改变其淡薄的依法行 政观念 二是法律对群众而言 并不仅仅是对其违法 行为的制裁 同时也是对其权益的保护 只有群众特 别是计生户的法律意识增强了 当其被制裁的程度 形式 程序等违反了法律的规定 他们才知道运用法 律来维护自己的权益 如此 势必将以一种外在的强 大力量 对计划生育行政执法人员形成有效的制约和 第 11 页 共 14 页 监督 推动他们提高依法执法的自觉性 切实强 化计生行政执法人员依法行政的意识 社会主义法 制建设的基本要求是 有法可依 有法必依 执法必 严 违法必究 其中 有法必依 执法必严 是针 对执法人员而言的 计生行政执法中出现的这些问题 与未能很好贯彻这一精神有关 比如 自费执法 违法程序执法就是没有贯彻 有法必依 而以 人 情 为执法的尺度则是对 执法必严 的违背 因此 必须按照 有法必依 执法必严 的要求切实强化计 生行政执法人员的依法行政意识 通过教育引导 转 变他们对依法行政 依法执法的错误认识 强化计划 生育 七项制度 七个不准 八个程序 的 学习 使他们真正认识到 法律才是其执法权力的和 依据 不依法就无权执法 最终要使 依法行政 依 法执法 成为他们工作的习惯 健全和完善计生 行政执法的监督机制 孟德斯鸠说 一切有权力 的都容易滥用权力 而且他们行使权力一直到遇有界 限的地方才休止 这句话道出了权力监督机制的重 要性 如前述所言 虽然我们的行政执法监督体系正 在不断完善 但监督不力的情况却还存在 原因何在 这是监督机制的不完善所致 对计生行政工作而言更 是如此 要克服计生行政执法中的种种问题 必须健 第 12 页 共 14 页 全和完善计生行政执法的监督机制 计生行政执法监 督机制的完善 一方面要靠整个国家行政监督机制的 完善 例如探索更有效发挥人大 司法等机关的监督 方式 然而这些监督机制监督的范围和领域较广 所 以另一方面 也是更为重要的一方面是健全和完善计 生行政事业 自身的监督机制 而计生行政领域内的监督机制建设也应该从两方面来 着手 一是完善计生行政系统内部监督机制 通过这 一机制从系统内部监督计生行政执法行为 系统内部 监督机制的建设 应当建立以上级部门对下级部门执 法行为进行监督为主的模式 各级计生行政机关应当 设立专门的监督机构 采取定期检查和不定期检查相 结合 动态检查和静态检查相交织的方式 各级计生 行政机关还应当设立执法监督检查档案制度 记录执 法人员的执法行为 并以此作为影响其升迁的重要依 据之一 二是应当大力建立 健全 完善系统外部监 督机制 从系统外部监督和制约计生行政执法 系统 外部监督机制的建设 应当特别重视计生政务公开 增加计生行政执法的透明度 注意畅通群众信访渠道 建立一套合