2009-12-28富县强镇释放基层科学发展活力.doc

富县强镇:释放基层科学发展活力话题缘起日前召开的全省深化体制改革工作会议,提出明年我省重点推进五方面的改革工作,位列第一的是富县强镇事权改革。富县强镇事权改革的内涵,汪洋书记概括为两句话,一是简政扩权增财力,二是服务发展转职能。具体说就是按照“权责一致、重心下移、减少层次”的原则,依法将部分经济社会管理权下放给县镇,使县镇权责统一,以提高效率,转换职能,进一步释放基层活力,激发社会活力,解放生产力,发展生产力,这一改革也必将有力地推进城镇化发展。这是继深圳大部制、顺德综合改革之后,广东在行政体制改革上又一创新之举。如何推进富县强镇改革,我们特约专家建言。通过下放权力,减少层次,实现提高效率,转换职能的目标为地方科学发展提供体制保障和深层动力汪一洋继深圳大部制、顺德综合改革之后,广东在行政体制改革上又推出了新一波改革措施富县强镇。富县强镇是通过下放权力,减少层次,实现提高效率,转换职能的目标,其根本目的,就是进一步释放基层活力,激发社会活力,进一步解放生产力,发展生产力。改革开放30年的一条重要经验就是“放权”改革开放30年的一条重要经验,就是“放权”,从计划经济转向市场经济,是放权,让市场发挥配置资源的基础作用,从封闭转向开放,是放权,使中国经济同世界经济连成一体,从全能、管制型政府向有限、服务型政府转变,是放权,理清了政府、社会、公民的关系,各自承担应负的责任。行政体制改革同经济体制改革经历着“不相适应比较适应不相适应比较适应”的循环发展。在这一过程中,中国经济总量达到了世界第三,有望在今明两年内超过日本,位列世界第二位,广东也连续20年经济总量位居全国第一。但同时我们也应看到,面对日益复杂的社会利益格局和日渐突出的社会矛盾,面对科学发展的要求和发展动力的减弱,人们相信,只有深化政治体制改革,加速行政体制改革才能破解难题,经济体制改革的成果才能巩固。富县强镇,将部分经济社会管理权由省市下放给县镇,减少了层次,增强了活力,也必将进一步搞活地方经济,为地方科学发展提供体制保障和深层动力。转换职能仍是行政体制改革的核心和重点改革开放后,我们进行过多次行政体制改革,但重点还是放在机构改革上,这也是这几十年来难于走出“精简膨胀再精简再膨胀”怪圈的原因所在。行政体制改革包含三个层面内容:一是职能转换,二是结构重构,三是机构调整增减。职能转换,就是要厘清政府与社会的关系,并在此基础上进行合理分工,解决政府权力高度集中,管了许多“管不了、管不好、不该管”的事务,实现职能转换。结构重构,就是要从为计划经济服务的体制,重构为符合市场经济要求的体制,并且按“结构决定功能”的原理,重构行政管理的架构和流程,实现决策权、执行权、监督权的专业分工,减少行政管理的层次,优化行政管理的流程,从而提高行政效率。机构调整,是按照功能转换和结构重构的要求所进行的机构增减、归并,是实现上述目的的载体。把机构改革视同行政体制改革,把对机构改革的要求“精简、统一、效能”视同对行政体制改革的要求,是我们行政体制改革成效不大的重要原因。转换职能、结构重构应作为行政体制改革的核心和重点。富县强镇改革,鼓励探索大部门体制改革,可以采取党政联动的方式,灵活设置或调整党政组织结构,合并或调整管理职能,明确要求县镇政府转变职能,加快理顺县镇政府与市场、社会的关系,将一些公共事务交由社会组织承担,推进社会化和市场化的步伐,从行政体制改革的要求看,富县强镇改革抓住了关键。释放地方和基层活力,实现地方发展新突破、新跨越在地方经济社会发展中,地方党政领导面临的一个大难题就是事务多、责任大、权力小,责权不统一,缺少推动工作、解决问题的必要权限,因而很多时间精力用在跑行政审批、跑部门协调上,在一定程度上制约了地方的效率和发展。在珠三角一些镇,“身大衣小”,“责大权小”的矛盾相当突出,但在现有行政体制下又难以解决。富县强镇改革,把省市部分经济社会管理权依法委托下放给县,赋予珠三角较大的镇以县级管理权,是实质的扩权,不改变行政级别的“升格”,其目的,是释放地方和基层活力,更好地推动地方和基层的发展。县镇党委和政府,应紧紧抓住机遇,突破长期制约本地发展的体制障碍,解决长期想解决而又难以解决的问题,发展自己,实现新的突破,争取新的跨越。因此,县镇党委政府,应做好三个方面的工作:一是强化改革意识,鼓起改革的热情和勇气。要发挥敢闯敢试敢冒、敢为天下先的广东人精神,充分认识“改革有风险,不改革风险更大”和“穷则变,变则通,通则久”,以深化改革来破除发展的难题。二是提高改革创新能力,树立科学的精神。学习借鉴深圳大部制和顺德综合改革的经验,探索出符合本地实际、符合行政管理内在规律、符合科学发展的改革之路。三是树立求真务实、实事求是的作风。一切从实际出发,循序渐进,慎用权,用好权,用实践来检验改革的成果,以人民群众是否满意作为施政的评价标准。作者系广东省政府发展研究中心副主任人权、物权和财权逐步下移,实现权力资源和事权、责任相匹配富县强镇关键是下移资源配置的重心周林生余树华全省深化体制改革工作会议确定,明年改革工作的重点之一是“富县强镇事权改革”。富县强镇抓住了我省经济社会改革发展的关键环节,对广东逐步解决城乡经济社会二元结构的困扰和障碍,实现城乡区域的协调发展、科学发展将产生十分深远的影响,为我省在新的历史起点上再次率先发展将起到极其重大的作用。县、镇的人力、物力和财力资源是其发展的基本物质条件,配置科学合理与否,对县、镇经济发展影响至巨。目前,依靠市场机制进行县、镇资源配置尚未取得主导地位,更多的还是采取计划、行政方式来统管资源和分配资源,资源配置的重心不断上移,财权上收,而事权与责任下放,县、镇处在资源少、责任大的被动境地,其结果是中心城市越来越大、越来越强,而环境、交通、卫生、医疗、教育、文化资源空前紧张。相当一部分的县镇特别是珠三角之外的县镇则财政羞涩,连发放公务员、教师的工资都深感困难,经济社会发展的实力与后劲明显不足。因此,必须加快转变资源配置的重心,使人权、物权和财权逐步下移,实现权力资源和事权、责任相匹配。这是我们能否实现富县强镇的关键所在。下移资源配置的重心,首先要进一步优化县、镇行政资源配置。要按照精简、统一、效能的原则,深化县、镇行政管理体制改革,着重抓好政府职能转变,优化县、镇政府机构,改变政府运行机制。县、镇政府职能该强化的要加强,特别要强化社会管理和公共服务领域职能,增加必要的行政人员和机构；该弱化的要转移,把部分职能逐步转给企业和社会中介组织。下移资源配置的重心,还应该实行市县分治改革,采取省直管县(市)体制,合理划分财权、事权,下放权力,加大县、镇财力资源配置,使地方拥有与其责任匹配的自主权,充分发挥县、镇的积极性。目前全省67个县已经基本在财政上实现省管县。下一步,对于经济欠发达或地域相对独立并具有一定发展潜力的中小城市、县,可以全面推广省直管体制,并逐步实现市和县分治,由市对县的行政领导变为指导,相互之间不再是上下级关系,由省直管财政和主要干部,并大幅度下放经济社会管理权。按照分类管理的原则,通过合理划分事权,明确调整、界定省、市、县和镇各级政府职责,调整省、市的某些垂直管理,能下放的尽量下放到县、镇管理。下移资源配置的重心,还可以采取强区、强镇改市措施,实行行政城市与实体城市适度分治,资源配置重心向基层的实体城市转移,解决珠三角地区县和乡镇“身大衣小”、弱市管强区强县强镇的矛盾。具备建市条件的镇可改为市(中、小城市),按城市建制处理,使其行政资源的配置与经济发展相适应,如佛山禅城、东莞莞城作为行政城市,应将其做强做实,成为周边卫星城市的行政指导中心,而顺德、虎门、长安等强区、强镇建议升格为实体城市,在行政上隶属于中心城市管理,但是有比较大的自主权,事权与财权相匹配,呈现行政城市与实体城市适度分治态势。下移资源配置的重心,还应该加大公共资源市场化配置的力度。县、镇公共资源主要是指属于社会公有公用的生产(生活)资源,包括有形资源和无形资源,主要有公共性资源、自然性资源、资产性资源和行政性资源等。凡属于法律法规许可,具有经营效益,老百姓较为关注,容易滋生违法违规违纪问题的公共资源配置项目,原则上要逐步纳入市场化配置轨道,以减轻上级政府财政负担。市场化配置的主体、程序、范围、条件、方式等要符合相关法律法规的规定,不得以任何形式增加市场主体法定义务之外的负担。要通过依法采取公开招标、拍卖、挂牌、公开竞价和邀请、协议出让等公平竞争的配置方式进行的公共资源配置。作者分别系广东体改研究会副会长兼秘书长和广东体改研究会副秘书长防止强化投资职能弱化服务职能、强化直接管理职能弱化间接管理职能、强化“重制造”职能,弱化“强服务”职能基层政府职能转换须预防三种倾向王先庆全省深化体制改革工作会议发布的关于富县强镇事权改革的指导意见(征求意见稿),谋划了广东第二轮“简政放权”的体制改革,从而拉开了我省新一轮改革序幕。新一轮“简政放权”体制改革三大特点与上世纪八九十年代的第一轮“简政放权”浪潮相比,新一轮“简政放权”体制改革在大背景上与前一轮存在着三大差异:首先,第一轮“简政放权”改革是在计划经济体制向处于初级阶段的市场经济体制转型时期。这一时期体制改革的重要使命是打破传统的计划经济体制,将过于集中的经济权力下放到基层地方政府,释放基层地方政府发展经济的积极性,增强其责任感和荣誉感。这一阶段的最大特点就是“放”,即放权和放开。而新一轮改革浪潮则是处于市场经济体制从初级阶段向完善阶段转型时期,改革的使命更多的是基层政权的规范治理和效率提升,不仅是经济体制的完善,而且是整个政府体制甚至党政体制的完善。因此,这一阶段的最大特点是“建”,即重在建设和治理。其次,第一轮“简政放权”改革是在工业化初期,即原始积累时期,这一时期政府的最大使命就是加快推进工业化进程,突出发展工业制造业,政府职能的重点在于发展生产和招商引资,“一切以经济建设为中心”变成了某些基层政府的“一切以招商引资中心”,进而将基层政府从“计划型政府”变为“投资型政府”。而目前广东经济已经步入工业化中后期,各种经济主体已经基本壮大,尤其是民营经济已经在广东处于主体地位。因此,新一轮政府改革,应该促使基层政府的职能从“投资型”转为“服务型”,即从“前台”走向“后台”,从“主角”向“配角”转型。最后,上一轮“简政放权”改革是在内源性经济动力不足,迫切需要外源性拉动的大背景下进行的,各地基层政府逐步形成了通过“三来一补”及出口导向实现经济增长的发展模式。这种模式导致基层政府在决策思维上具有典型的“重制造,轻流通；重出口,轻内需”等特征。相反,新一轮改革处在生产相对过剩、出口受阻和扩大内需的大背景下,国内市场已经成为世界上最具成长性的市场,因此,基层政府部门如何协助本地企业开拓国内市场、促进本地需求的扩大,成为新时期的新使命。不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权从公布的“征求意见稿”来看,即将启动的新一轮“简政放权”不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权,用省委书记汪洋的话说,就是“一是简政扩权增财力,二是服务发展转职能”。为此,将开展县镇政府机关改革,加快撤并职能相近、权责交叉的部门,形成职能有机统一的大部门体制。同时,推进县镇政府公共事务的社会化和市场化。这一改革思路和举措,无疑为新型基层政府的职能转变指明了大方向,从而将从根本上为富县强镇、富民强省以及实现经济大转型、产业大升级提供体制保障。为了更好地推进富县强镇事权改革,我认为,在实施过程中,基层政府职能改革及设置应特别注意三个问题,预防出现三种倾向。一是防止强化了投资职能,弱化了服务职能。过去30年基层政府部门已经习惯将“招商引资”作为最大的使命,在新一轮改革中,一定要淡化这种职能,尤其要对令政府官员热衷于上项目、争投资的政绩评价体制进行根本性改革。就广东尤其是珠三角而言,政府的基本职能开始转向为所有的经济活动提供有效的公共服务和政策指引,而具体的投资活动应该逐步让位于市场化的投资主体,让其自主进行。二是防止强化了直接管理职能,弱化了间接管理职能。与上述相对应,目前大多数基层政府部门及官员更习惯于对经济社会活动进行直接的参与和管理,亲自决策,而对于如何建立公共服务平台、制定