浅谈科斯定理及其在环境管理中的指导作用

浅谈科斯定理及其在环境管理中的指导作用浅谈科斯定理及其在环境管理中的指导作用 摘 要 改革开放以来 工业化进程的加速带来了我国经济的高速发展 也带来了日益严 重的环境问题 我国环境问题的成因是多方面的 而环境的负外部性是问题产生的重要 原因之一 为了解决外部性问题 科斯将其转变成产权问题 在此明晰产权的基础上建 立市场 为环境管理提供思路 本文通过 科斯定理 的产生和内涵 对其在环境管理 中的指导作用进行分析 并针对排污权交易在国内的运行展开思考 关键字 科斯定理 环境管理 产权 排污权交易 一 一 科斯定理及其内涵科斯定理及其内涵 一 科斯定理的来源和发展 一 科斯定理的来源和发展 长期以来 环境负外部性问题的解决是建立在 庇古税 和 科斯定理 两大理论 基础上的 庇古税 是通过对生态破坏与环境污染者征税或收费 对生态建设及环境 保护者实施补贴手段 使外部效应内部化 来实现资源的帕累托最优配置 而科斯理论是在批判庇古理论的过程中形成的 在 社会成本问题 一书中 科斯 指出庇古是在错误的思路上讨论外部性问题 其根本原因在于将生产要素定义为一件物 品而不是权利 1 外部性的产生并不是市场制度的必然结果 而是由于产权没有界定清晰 有效的产权可以降低甚至消除外部性 但他本人并没有对自己观点进行总结 对解决环 境问题起到重要指导作用的科斯定理也是由其他人在对其观点进行论述和归纳基础上提 出的 二 科斯定理的内涵 二 科斯定理的内涵 科斯定理是现代产权经济学关于产权安排与资源配置之间关系的思想的集中体现 也是现代产权经济学 它是由三个定理组成的定理组 2 首先 科斯第一定理指出 如果市场交易费用为零 不管权利初始安排如何 当 事人之间的谈判都会导致那些财富最大化的安排 即市场机制会自动地驱使人们谈判 使资源配置实现帕累托最优 3 科斯第一定理能够成立的关键假设是市场交易费用为零 而由于现实世界里 交易 成本为零是很难实现的 因此第二定理说明了在交易成本不为零的情况下 初始产权的 分配极其重要 明晰的产权界定会降低交易成本 从而为人们进行交易 优化资源配置 提供前提 对产权的界定 保护 监督等规则是需要建立在产权制度上 否则产权的交易就难 以进行 对于产权制度 科斯定理提出 制度本身的生产是有代价的 所以我们需要从 产权制度的成本收益比较的角度 选择合适的产权制度 因此运用科斯定理进行环境管理 解决环境问题的思路 就是把外部性问题转变成 产权问题 在明晰产权的基础上 降低交易成本 运用市场的自由交易实现环境与经济 效益的最大化 二 科斯定理在环境管理中的指导作用二 科斯定理在环境管理中的指导作用 环境问题是多方面的 按照发生机制可分为由人类向环境排放的废物和余能引起的 环境污染 干扰和由人为过度利用环境资源而引起的环境破坏 为了解决环境问题 政 府运用行政 法律和经济手段制约过度排污和过分开采 即为环境管理 一 环境管理及手段 一 环境管理及手段 通常认为 市场机制在一般商品与服务的配置中所表现出来的效率是其他方式所无 法比拟的 但其中存在的一些问题如市场失灵带来的负外部性 强调了政府作为积极因 素参与到解决环境问题的过程中来 1 政府进行环境管理一般有三种手段 命令 控制 型手段 经济激励型手段和劝说鼓励类手段 经济激励型手段可分为庇古手段和科斯手 段 而政府运用科斯手段设定基本规则 以促使市场机制在解决环境问题中发挥更大作 用 正是科斯定理在环境管理中的指导和应用的集中体现 二 科斯定理的指导作用 二 科斯定理的指导作用 科斯定理首先告诉我们的是产权的重要性 5 产权具有两大功能 激励功能和约束功 能 所谓激励功能 是指产权的排他性可以使追求自身利益最大化的市场主体得以独自 享有基于对物的占有 使用和处分而产生的收益 所谓约束功能 是指其他主体必须尊 重产权所有者的权利 不得侵犯其劳动成果和资产收益 这也是产权的排他性的必然结 果 尤其对环境这样外部性非常强的产品 产权的约束功能更是不可缺失的 6 不确定性和信息不易获得性等因素造成了交易成本一般不为零 由科斯第二定理可 知 清晰的产权界定会使交易双方力求降低交易费用 使资源配置达到产出最大 成本 最低 实现帕累托最优 那么如何该明晰环境产权的初始划分呢 从产生环境问题的主要原因来看 解决我国环境问题的根本途径是 从立法和开放二 级交易市场的角度进行环境产权的改革 5 首先因为国家可以以较少的成本 通过立法的 形式对产权进行界定 同时 利用法律的权威性 稳定性 可预期性和强制性 将环境 价值确定下来 对环境资源产权进行最优的界定 第二 必须开放资源的二级交易市场 允许市场对使用权和其他用益物权进行交易 一般来说 排污权交易属于经济激励政策 但我国情况不完全是这样 1 我们的排污许可制度是行政性的 污染者申报后 由环保部 门根据本地的申报总量和总量控制目标进行平衡 再确定该企业的排污许可 也就是说 该企业下一次申报 它并不能确保自己依然拥有上一次的排污权 如果这家企业采取积 极的环保措施 削减了自己的排污量 它也不能保证自己继续拥有由此节余下来的排污 权 此外对市场的限制 担保成本都造成了资源的低效配置利用 只有充分开放市场 促进产权交易 才能保证了产权界定在产权交易中得到不断纠正和演进 其次 运用科斯定理确立的市场 很大程度上可以解决命令 控制性环境政策带 来的问题 一方面 市场可以帮助解决环境管理面临的信息不全和环境风险等重要问题 通过市场自由交易 环境污染者或破坏者在衡量其所要承担的边际成本和生产者剩余后 作出的选择 会使管理者掌握掌握信息 如有关污染的排放量的污染程度和某一资源的 开采成本等 纠正环境资源市场价格与相对价格的偏离 另一方面 市场促进了科技进 步 遏制落后 在环境领域引入先进技术既满足了生产力的需求 又提高了环境保护的 力度和强度 而以淘汰落后为目标进行环境管理 正是发达国家环境管理的内核 7 另外 在市场中环境保护事业和区域经济共同发展 这也是环境经济学所追求的目标 三 科斯定理在环境管理中的实践三 科斯定理在环境管理中的实践 面对庇古税带来的损害成本化和信息获取难题 科斯定理让环境政策的制定者有了 新的思路 针对环境问题中的环境污染和干扰 排污权交易是当前受到各国关注的环境 经济政策之一 它在 20 世纪 70 年代由美国经济学家戴尔斯提出 并首先被美国国家环保局 EPA 用于大气污染源及河流污染源管理 而后德国 澳大利亚 英国等国家相继进行了排污 权交易政策的实践 中国在大气污染控制方面也开展过可交易排污许可证的试点工作 并取得了一定效果 2 排污权交易的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权 这种权利通常以 排污许可证的形式表现 并允许这种权利像商品那样被买入和卖出 以此来进行污染 物的排放控制 它首先确定总排放量 然后再让市场确定价格 市场确定价格的过程就 是优化资源配置的过程 也是优化污染治理责任配置的过程 一般做法是首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标 并据此评估该区域的 环境容量 然后推算出污染物的最大允许排放量 并将最大允许排放量分割成若干规定 的排放量 即若干排污权 政府可以选择不同的方式分配这些权利 如公开竞价拍卖 定价出售或无偿分配等 并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖 在排污 权市场上 排污者从其自身利益出发 自主决定其污染治理程度 从而买入或卖出排污 权 作为排放权交易的典型代表 美国作为曾经的世界上最大的二氧化硫排放国 在 SO2 排污权交易中获得了巨大成功 它建立在多年的可交易排污许可证基础上 于 1990 年通 过 酸雨计划 确立下来 根据美国环保署提供的统计材料 美国二氧化硫排放量从上 世纪以来 一直不断加大 排放峰值出现在上世纪六十年代 在 1970 年二氧化硫排放量 达到 3121 万吨之后逐年下降 到 1980 年 二氧化硫排放量为 2592 6 万吨 10 年间减少 了 17 到 1990 年 二氧化硫排放量为 2307 7 万吨 20 年间减少了 26 到 2000 年 二氧化硫排放量仅为 1634 8 万吨 30 年间减少了 47 6 到 2010 年美国二氧化硫排放 量 5200 万吨 超额完成计划目标 还产生了因健康和能见度改善带来的经济效益 10 美国成功的 SO2 排污权市场 也给为其他国家环境市场的建立提供了宝贵经验 首 先 要合理分配排污权 在排污交易体系中 交易对象是排污许可证 其分配方式有无 偿分配 拍卖和奖励 政府每年无偿分配 97 2 的许可证 剩余量作为特殊储备拍卖给新 建排放源 以保证新建企业正常投产 其次 许可证的交易作为整个计划的核心要求了 要具有完善的市场条件 排污权既然可以买卖 而且从长期来看其价格呈上升趋势 就 会有人炒卖排污许可证 甚至有可能出现某些人通过垄断排污权市场牟取暴利的现象 而政府的参与保证了排污权市场有良好的交易秩序和交易环境 最后 还需要政府部门 的有效管理 美国国家环保局主要依靠三个数据信息系统进行管理 排污跟踪系统 ETS 年度调整系统 ARS 和许可证跟踪系统 ATS 这些系统帮助政府获得有效信息 从而 维持和管理了排污权市场竞争交易秩序 此外 为了更好地进行新能源开发 削减 CO2 创建市场也发挥了重要作用 首先采 取这方面措施的是荷兰 1 1996 年底 荷兰经济事务部通过制定强制性指标 规定所有的 能源公司在 2000 年之前 可再生电力成分必须占到全部电力结构的 3 到 2010 年达到 10 以推动可再生能源电力的发展 这样强制市场份额 MMS 的作用 为市场化运行打 开了空间 在荷兰 其能源公司行业协会创建了绿色标签系统 green label system 系统中绿色标签成为交易对象 绿色电力生产商向电网每输送 10MW 将获得一个绿色标签 绿色标签的有效性是一年 同时能源公司与政府部门达成联合协议 除了绿色电力的销 售之外 荷兰所有的能源公司都必须承诺达到一定的可再生能源发电的指标 到 2000 年 年底 至少 3 2 的电力必须来自可再生能源 大约相当于 17 亿 kWh 3 2 的可再生能源 的指标根据各个能源公司在电力配送方面所占的份额进行分配 绿色标签系统的建立使得可再生能源资源贫乏地区的能源公司可以通过从其他地区 的可再生能源厂商处或任何持有绿色标签的机构中购买绿色标签来完成他们的指标 绿 色标签的价格是可再生电力的生产成本与销售给电网的价格之差 由需求和供应来决定 如果一个公司不能如期完成规定的指标 需要以更高的价格来支付未完成部分的罚金 为了交易的便利 协会还创建了绿色标签电子交易系统 科斯定理在环境管理中的指导性作用不仅仅局限于环境污染与干扰的治理 及排污 权交易 我们还可以把目光与生态环境保护有关的广泛领域 1 很多环境 生态和自然资 源问题 凡是长期治理无效的 都与产权的不明晰有关 例如淮河的环境权归属问题 一方面是流域该如何分配可以开发的水资源 另一方面是涵养水源的回报问题 在这些 产权不明确的情况下 权益得不到保障 利益主体有利于环境保护的行为也会受到抑制 人们会变得没有积极性去从事那些有利于环境的活动 如节水涵养水源 同时 由于无 需对自己的行为负责 环境资源的益用者会从这种滥用中获得好处 因此这更需要政府 积极运用科斯手段 以明确产权为切入点 开展环保活动 以恢复该流域的生态活力 四 有关科斯定理在中国实践的思考四 有关科斯定理在中国实践的思考 尽管国家法律法规还没有正式将排污权交易确立为一项基本环境政策 但是由于污 染物总量控制计划和排污许可制度的实施 使排污权交易在中国得到了试行和实践 我国于 1996 年提出总量控制计划 根据它的提出 我国的排污权交易实践大致可以 分为两个阶段 第一个阶段是总量控制之前的排污权交易 第二个阶段是总量控制下的 排污权交易 第一阶段开始于 1991 年 国家环境保护局在 16 个城市进行了排放大区污 染许可证制度的试点工作 这是中国排污权交易起步阶段的试点 但由于该阶段还没有 明确总量控制的污染控制战略 排污权交易更类似于排污补偿 并没有形成真正的交易 第二阶段是随着总量控制计划的正式发布而开始的 总量控制计划的框架一经提出 太 原 南通等重点城市的大型试点项目也随之启动 从此 排污权交易被作为实现总量控 制目标的具体政策 这一阶段的排污权交易呈现出新的特点 3 目前 我国 国家环境保护 十三五 规划基本思路 已编制完成 初步提出在 十三五 期间 建立环境质量改善和污染物总量控制的双重体系 实施大气 水 土 壤污染防治计划 实现三大生态系统全要素指标管理 在既有常规污染物总量控制的基础 上 新增污染物总量控制注重特定区域和行业 空气质量实行分区 分类管理 2020 年 PM2 5 超标 30 以内城市有望率先实现 PM2 5 年均浓度达标 8 要实现这样的目标 促进排污权交易是环境管理中一大重要经济手段 但对于以前 长期处于计划经济体制下 排污权交易刚刚起步 我们解决在执行这一政策时总会产生 一些不容忽视的严峻问题 首先 在法律层面上 我国对于排污权交易的法律解释保障还不是很健全 我国的 法律没有正式确定排污权交易 排污权交易的概念还仅存在经济管理和行政管理层面上 明确的法律解释并不存在 在涉及产权明晰问题时 很难有相对完善的法律保障作为对 排污权交易的充分支撑 此外 针对排污权交易这一复杂系统的相关法律也处于相对空 白阶段 由于排污权交易涉及面广 部门多 很多问题若没有明确的法律操作 很难达 到环保政策的最佳效果 3 其次 总量控制与经济增长方式上存在着一定的矛盾 由于我国很多地方片面追求 GDP 增长而忽略环境保护 使得总量控制的地位在矛盾中处于下风 这就造就了以总量控 制为前提的排污权交易需要面对更艰难的发展环境 再次 如何公平地分配初始排污权 尤其是首次无偿分配排污权的问题十分突出 初始分配不合理会导致的在旧污染企业和新改扩的污染企业间的不公问题 这很大程度 上影响了企业的排污积极性及减排效果 最后 排污权交易在一些地方的交易成本过高 导致了部分污染企业放弃排污权交 易的行为 尤其是一些为利谋私的 小散乱污 企业 很多这样的企业无力承担排污权 交易成本 而选择违法违规地偷排乱排 造成更大程度地环境污染 面对上述问题 有些发达国家在排污权交易上的成功经验是值得我们参考和借鉴 3 一方面我们需要通过立法手段确定排污权交易 同时出台相对应的 操作性强的法律法 规保障 对排污权交易的全过程进行法律支持 由于区域性发展不同 制定法律法规时 为满足环境公平 也应充分考虑差异化 另一方面 对于排污权首次分配的公平性 应 该充分遵循 污染者付费 的原则 考虑对首次分配进行有偿处理 保证拥有排污权企 业的减排积极性 规范排污权交易市场 减少非公平性对排污权交易的负面影响 最后 政府还要对排污权交易市场进行更为严格的监督和扶持 政府通过宏观调控和市场监督 来解决排污权交易作为一种市场行为中的不完全竞争 对于 小散乱污 企业 政府应 对其进行充分整合 提高产能 从而在投资环保的同时 实现经济效益 在